新時代我國義務教育有保障治理體制機制的實踐探索

竇現金

[摘 ? 要]黨的十八大以來，特別是“兩不愁、三保障”作為打贏脫貧攻堅戰目標以來，我國義務教育發展取得了歷史性成就，發生了歷史性變化。我國義務教育階段建檔立卡貧困家庭輟學學生實現動態清零，義務教育有保障目標完全實現。面對義務教育有保障的重大變化，研究者分析了推動這一重大變化的教育法律法規的固本利遠治理效能，梳理了我國實施的積極有效的義務教育有保障治理體制機制的政策，并對完善義務教育有保障治理體制機制、推動義務教育治理體系與治理能力現代化提出了政策性建議。

[關鍵詞]義務教育;保障;治理體制機制;政策

中國共產黨歷來重視教育改革與發展。新中國成立后，在相對較短的時間內實現了普及教育的夢想。改革開放以來，教育事業迅速恢復，教育普及程度不斷提升。黨的十八大以來，我國教育改革與發展取得歷史性成就，發生了歷史性變化。2020年，我國義務教育階段建檔立卡貧困家庭輟學學生實現動態清零，義務教育有保障的目標完全實現，高等教育普及化程度進一步提升。但是，還要清醒地認識到，我國區域義務教育資源配置不均衡，辦學條件、地理環境、家庭經濟狀況和思想觀念等多種因素交互影響，教育發展不平衡不充分的短板仍然存在，義務教育覆蓋面、入學率、鞏固率仍存在較大差異，各地學前教育供給與高中教育階段拉動義務教育有保障的力度復雜多樣，部分地區特別是老少邊遠地區仍存在失學輟學的現象，義務教育有保障的基礎仍然很弱，義務教育治理體制機制仍需不斷鞏固完善。

一、充分發揮依法治教固本利遠的

“義務教育有保障”治理效能

新中國成立七十多年特別是改革開放以來，黨和國家不斷探索和完善教育法律法規建設，依法保障和促進教育事業發展尤其是義務教育事業發展，充分發揮法制在推進義務教育有保障治理效能中的地位和作用?！吨腥A人民共和國憲法》第十九條明確規定：“國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發展中等教育、職業教育和高等教育，并且發展學前教育。[1]”

根據《中華人民共和國憲法》制定的《中華人民共和國教育法》明確規定“國家實行九年義務教育制度”，強調“各級人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學。適齡兒童、少年的父母或者其他監護人以及有關社會組織和個人有義務使適齡兒童、少年接受并完成規定年限的義務教育”[2]。

為了保障兒童、少年接受義務教育的權利，保證義務教育的實施，提高全民素質教育，根據《中華人民共和國憲法》與《中華人民共和國教育法》，國家制定了《中華人民共和國義務教育法》。該法進一步明確規定“國家實行九年義務教育”，并強調“義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業”“國家實施義務教育，不收學費、雜費”“國家建立義務教育經費保障機制，保證義務教育制度實施”[3]。

從《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國教育法》到《中華人民共和國義務教育法》，我國已經建立了相對完善的義務教育有保障的法律體系，明確了義務教育發展的方針和目標，充分保障了公民接受義務教育的權利，為全面建設小康社會并開啟社會主義新征程、基本實現現代化和提高全民族素質奠定了法律基礎。

自1986年《中華人民共和國義務教育法》頒布實施以來，全國人大常委會組織了對該法執法情況的檢查，并根據經濟社會發展變化和教育改革發展實際情況，分別于2006年和2015年對《中華人民共和國義務教育法》有關條款進行了修訂，確保其能夠與時俱進，并分階段解決了義務教育有法可依、義務教育上學難、上學貴的問題，義務教育不收學費、雜費以及素質教育等問題，依法保障了義務教育持續健康發展。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把全面依法治國、依法治教擺在國家治理體系與治理能力的突出位置，以前所未有的決心、舉措和力度推進依法治國、依法治教，確保義務教育有保障的治理效能充分發揮。習近平總書記在全國教育工作會議發表重要講話時，首先向全國廣大教師致以節日的問候和祝愿，用實際行動踐行《中華人民共和國教師法》，推動了依法治教工作新局面。

義務教育是面向全體國民的教育，具有普及性、公益性、強制性的特點，對國民素質提升具有基礎性、戰略性作用，需要全社會的共同努力，依法保障《中華人民共和國義務教育法》實施。例如，云南省怒江傈僳自治州蘭坪縣啦井鎮鄉政府起訴五位輟學學生家長未能履行法定監護人責任，導致其子女在義務教育階段輟學，引起當地輿論的廣泛關注，最后經法庭調解，五名學生順利返學，以和解方式結案。這一實施《中華人民共和國義務教育法》的具體案例，讓邊遠民族地區家長意識到自己送子女上學的責任，推動了當地義務教育階段輟學學生很快清零，切實保障了義務教育有保障的落實，維護了法律“法定職責必須為”的應有之義，依法保障義務教育發展的治理效能日益彰顯。

二、實施有效的義務教育有保障政策措施，

堅決消除義務教育階段輟學現象

實現義務教育有保障，是實施《中華人民共和國義務教育法》的基本要求，更是打贏教育脫貧攻堅戰、完成“兩不愁三保障”目標的重要內容。黨的十八大以來，各級黨委和政府認真學習和貫徹落實習近平總書記關于教育的重要論述，實施積極有效的義務教育有保障政策措施，基本消除了義務教育輟學現象，實現了義務教育有保障的歷史性突破，教育總體水平進入世界中上行列。據《人民日報》報道，截至2020年11月30日，全國義務教育階段輟學學生由輟學臺賬建立之初的約60萬人下降至831人[4]。全國尤其是民族地區“義務教育有保障”的教育發展新格局已經形成，為我國義務教育治理體系與治理能力現代化奠定了扎實基礎。

義務教育有保障，特別是邊遠貧困地區和民族地區義務教育有保障，是新時代我國教育改革與發展具有里程碑意義的一件大事，標志著我國教育體系建設進入高質量發展新階段。根據對各地實施義務教育有保障的實踐，我國推進實施義務教育有保障的政策措施主要體現在以下四個方面。

1.持續加大義務教育階段的投入，不斷完善義務教育資助體系

長期以來，受經濟社會條件的制約，我國義務教育得不到保障的根本原因是教育投入不足。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，各級黨委和政府積極推進城鄉義務教育一體化發展，努力縮小城鄉義務教育資源的差距，大力促進教育公平，切斷貧困代際傳遞，持續加大教育投入的力度和完善義務教育資助體系，特別是實施了營養餐補助計劃。義務教育階段不僅不收學費、雜費，還有可口的營養餐，有效促進了中小學生上學的積極性和主動性。

2016—2020年，中央財政安排義務教育公用經費補助3 931.24億元，家庭經濟困難學生生活補助435.92億元，免費教科書補助712.13億元;30.9萬所義務教育階段學校（約占總數的99.8%）辦學條件達到基本要求，29個省的1 762個縣實施了營養餐計劃，惠及14.57萬所農村義務教育學校的4 060.82萬名學生。我國義務教育有保障正在加速從“有學上”到“上好學”轉變，義務教育有保障的發展格局已經形成。

2.建立一支師德師風高尚的教書育人隊伍

隨著義務教育經費保障條件的逐步改善，義務教育階段的控輟保學越來越取決于建設一支有理想信念、有道德情操、有扎實學識、有仁愛之心的好教師隊伍，能夠把廣大適齡兒童少年吸引到學校，使他們不因暫時的學習困難、學習障礙而輟學;能夠切實踐行有教無類、因材施教，激發學生的學習熱情，用愛心、知識、智慧點亮學生心靈，將學生培養成為有信念、有夢想、有奮斗、有奉獻，愛學習、愛勞動、愛祖國，德智體美勞全面發展的社會主義事業的合格建設者和可靠接班人。

習近平總書記強調“教師是立教之本，興教之源”，指出“一個人遇到好老師是人生的幸運，一個學校擁有好老師是學校的光榮，一個民族源源不斷涌現出一批又一批好老師則是民族的希望。[5]”教師的職業特性決定了教師必須是道德高尚的人群。在教育脫貧攻堅訪談中發現：學生輟學的原因是多方面的，但存在一個共同原因，那就是輟學學生在義務教育階段曾遇到至少一門學科缺乏細心、耐心的教師。這說明，如果學生有一門學科存在學習障礙，且不能得到教師和同學的及時鼓勵，就可能會逐漸演化成輟學。因此，各級黨委和政府要進一步認識加強教師隊伍建設的重要性，引導廣大中小學教師牢記立德樹人根本任務，努力做教育改革的奮進者、教育扶貧的先行者、學生成長的引導者，在教書育人過程中寬嚴相濟，在教學相長中做學生的良師益友，尊重學生個性，理解學生情感，包容學生缺點和不足，善于發現每一個學生的長處和閃光點，激發學生學習興趣，讓每一個學生都享有接受義務教育的快樂，引導每一個學生成長為有用之才，堅決防止出現因學習障礙而輟學的學生。

3.建立面向留守兒童和隨遷子女接受義務教育的控輟保學長效機制

從總體上看，當前控輟保學的重點難點依然是農村留守兒童和進城務工人員子女接受義務教育問題，尤其是“三區三州”和52個未摘帽貧困縣。近年來，各地以打贏教育脫貧攻堅戰為目標，普遍建立了控輟保學工作臺賬，全面梳理學區內在學和輟學學生情況，全面推進精細化管理，全面消除學區內學生輟學現象，確保義務教育鞏固率達到95%以上。

例如，云南省文山壯族苗族自治州（以下簡稱文山州）聚焦義務教育有保障，著力抓好農村留守兒童和進城務工人員子女接受義務教育問題，創造了“四查三比對工作法”，緊緊圍繞6～15周歲適齡兒童少年，通過排查比對，查清適齡兒童少年就讀情況。依托學籍系統，核實在校生情況，找出差異原因，厘清學生來龍去脈，清楚掌握學生動向，對學生就讀地、轉入轉出、休學、輟學生分類、學生去向、聯系方式等情況說得清、道得明，做到人人都清楚、各個有交代，在此基礎上建立教育、公安、司法等多部門聯動機制，深入各村各寨，甚至遠赴省外，堅持以“不漏一戶，不落一人”的精神勸返復學。全州2020年開展宣傳教育819人次，責令改正相關事項415件，勸返復學387人，圓滿完成了義務教育鞏固率95%的目標。同時，文山州統籌義務教育學校規劃布局，加強農村寄宿制學校建設，將分散在邊遠村寨的學生合理安排在寄宿制學校學習，有效促進了農村義務教育有保障。

到目前為止，各地普遍建立了以居住證為主要依據的隨遷子女入學政策，使隨遷子女享有平等接受義務教育的權利。同時，教育部門會同民政部門實施農村留守兒童關愛保護專項行動，健全家庭、政府、學校履職盡責，社會力量廣泛參與的農村留守兒童關愛保護體系，使農村留守兒童接受義務教育問題基本解決。

4.深化義務教育評價體系，不讓一個孩子因為學習障礙厭學輟學

當前，義務教育階段學生輟學現象基本上是由學習困難引發的，輟學學生的自信心、獲得感、成就感普遍較差。根據在云南省廣南縣部分中小學開展的輟學學生走訪座談獲悉，90%以上的輟學學生源于學習興趣缺乏，學習成就感低，普遍感覺學習成績不好;部分學生在體育、音樂等方面的天資稟賦很好，但這些方面的能力和潛能并沒有得到認可?！鞍捶謹嫡撚⑿邸钡慕逃u價體系，對義務教育階段青少年兒童的學習影響很大。因此，要著力完善立德樹人體制機制，切實扭轉不科學的教育評價導向，堅決克服義務教育人才培養過程中存在的唯分數、唯升學的頑瘴痼疾，建立促進學生德智體美勞全面發展的教育評價體系，激發中小學生學習熱情，營造寬松健康的教育環境，鼓勵中小學生相互學習和幫助，堅決杜絕對學習成績較差學生的歧視現象，不讓任何一個孩子因為學習障礙而厭學輟學。

三、完善義務教育有保障體制機制，

推進義務教育有保障治理體系

與治理能力現代化

截至目前，我國義務教育有保障的體制機制已經確立并逐步完善。不過，個別地區和學校防止輟學新增和反彈的任務依然十分艱巨，健全義務教育有保障的體制機制以及推進我國義務教有保障治理體系與治理能力現代化的任務繁重。當前要重點加強以下幾個方面的工作。

1.堅持黨對教育工作的全面領導，建立和完善“教育是黨之大計、國之大計”領導體制

習近平總書記強調：“加強黨對教育工作的全面領導，是辦好教育的根本保證。[6]”黨的十八大以來，圍繞培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人這一根本問題，全面加強了對教育工作的領導，堅持把立德樹人作為教育根本任務，堅決把義務教育有保障作為補齊教育發展的短板，多措并舉，綜合施策，確保義務教育有保障目標如期實現，教育脫貧攻堅取得歷史性成就。

各地的經驗表明：那些黨委加強對教育工作全面領導的地區，義務教育有保障能力和水平顯著提升。因此，要加強黨對教育工作的全面領導，建立和完善“教育是黨之大計、國之大計”領導體制，形成黨對教育工作的領導縱到底、橫到邊、全覆蓋的工作格局。各級黨委和政府要把加強黨對教育的全面領導當成重要職責，把教育改革發展納入議事日程。黨政主要負責同志要熟悉教育、關心教育、研究教育，建立健全黨委統一領導、黨政齊抓共管、部門各負其責的教育領導體制，保障教育尤其是義務教育治理體系與治理能力現代化。

2.堅持城鄉義務教育一體化發展思路，確保我國青少年接受公平而有質量的義務教育

當前，我國的城鄉二元結構矛盾難以在短期內消除，教育發展不平衡不充分的問題在相當長的時期內仍會存在，城鄉教育資源配置不合理，鄉村教育發展薄弱，統籌推進義務教育一體化發展的任務十分艱巨。因此，從全面建成小康社會到基本實現教育現代化，必須始終把提升國民素質、提升人力資本水平和能力放在首位，全面貫徹黨的教育方針，堅持優先發展教育事業，堅持立德樹人，筑牢義務教育根基，確保我國青少年普遍接受公平而有質量的義務教育。

要完善義務教育治理體系，落實義務教育“以縣為主”的管理體制，加強省級政府統籌力度，優化教育資源增量配置能力，促進縣域內義務教育一體化發展，努力縮小縣域內義務教育差距，著力解決“鄉村弱”和“城鎮擠”問題，推動義務教育均衡發展，率先實現縣域義務教育均衡發展和城鄉基本公共教育服務均等化。

3.鞏固義務教育控輟保學成果，提高義務教育有保障能力和水平

近年來，圍繞實現全面建成小康社會“兩不愁三保障”目標，各級教育部門盡銳出戰，建立了全國義務教育階段輟學學生臺賬，以52個未摘帽貧困縣為主戰場，以“三區三州”為決戰地，全面推進義務教育控輟保學工作，使數以萬計的學生通過義務教育改變了命運，通過學習專業知識改變了自己的就業路徑和生活，創造了世界教育史上的奇跡。但是，從總體上看，義務教育控輟保學的基礎依然不夠牢固，鞏固義務教育控輟保學成果的任務依然艱巨。

要繼續從政策、資金、項目上加大支持力度，提高義務教育有保障能力和水平，推動義務教育更好地服務鄉村振興。要落實《深化新時代教育評價改革總體方案》，優化教育教學方式，引導學生提高學習興趣，樹立學習信心，增強學習動力，堅決遏制因學習困難導致輟學的情況發生。要進一步提高中小學師德水平，確立有教無類的師德風尚，探索學習困難學生的幫扶制度，鼓勵學生團隊式、手拉手等多種形式的學習，鼓勵教師“一對一”幫扶學習困難學生。要進一步關注農村留守兒童的教育，提高農村寄宿制學校管理水平，確保農村留守兒童都能接受義務教育。要進一步解決進城務工人員子女接受義務教育問題，保護適齡兒童少年依法接受義務教育的權利，讓每一名適齡兒童少年都能接受國家法律規定的高質量九年義務教育。

參考文獻

[1]全國人大常委會辦公廳.中華人民共和國憲法（公報版）[M].北京：中國民主法制出版社， 2018.

[2][3]教育部法制辦公室.新編教育法律法規規章[M].北京：外語教學與研究出版社，2017.

[4]張爍.義務教育鞏固率達94.8% 我國基礎教育解決“有學上”問題[N].人民日報，2020-12-11.

[5]習近平.在同北京師范大學師生代表座談時的講話[N].人民日報，2014-09-10.

[6]新華社.習近平出席全國教育大會并發表重要講話[EB/OL].[2018-09-10]http：//www.gov.cn/xinwen/2018-09/10/content_5320835.htm.

（責任編輯 郭向和 ? 校對 姚力寧）