行政主觀訴訟的客觀化及其限制*

◎張 彬

目 次

一、主觀訴訟與客觀訴訟

(一)主觀訴訟與客觀訴訟的起源與發展

(二)主觀訴訟與客觀訴訟之界分

(三)主客觀訴訟與行政訴訟制度模式

二、我國行政訴訟法典的主客觀構造

(一)一般構造:主觀性與客觀性交錯

(二)特殊類型:行政公益訴訟的客觀構造

三、行政主觀訴訟客觀化對原告請求權的抑制

(一)限定原告主體資格

(二)訴訟前置程序

(三)訴訟請求與處分權

四、結語

任何一種法律制度都含有特定的目的追求,法律目的關系整個制度體系的設計和安排,是制度建構的邏輯起點?！?〕參見趙清林:“類型化視野下行政訴訟目的新論”,載 《當代法學》2017年第6期。對于行政訴訟而言,保護私權與監督行政究竟誰是首要目的,理論上可謂眾說紛紜、莫衷一是。保護私權的訴訟具有主觀性,而監督行政的訴訟則具有客觀性。在主觀訴訟下,原告提起訴訟目的僅在于維護自己的合法權益,恢復受損利益,因此,司法審查注重原告主體資格要件,強調回應原告的訴訟請求;客觀訴訟下,原告提起訴訟非為個人權益,而在于維護公共利益,試圖恢復被破壞的公共秩序,因此,法院審判更多地帶有客觀監督色彩和 “公意”(general desire)意識?？疾旄鲊姓V訟理論與實務,傳統行政訴訟似乎更傾向于主觀訴訟。但隨著時代變遷,“法律朝允許全體公民起訴他們感興趣的任何行政裁決的方向發展”,〔1〕王名揚主編:《法、美、英、日行政法簡明教程》,山西人民出版社1991年版,第161頁。行政訴訟客觀化已成為未來行政訴訟發展的必然趨勢。

一、主觀訴訟與客觀訴訟

主觀訴訟(contentieux objectif)與客觀訴訟(contentieux subjectif)并非法律概念,而是法學研究術語,其最早由法國波爾多大學萊昂·狄驥教授于1911年創立,后經德國、日本學者借鑒傳播在行政訴訟法學領域中廣泛應用。但由于各國行政訴訟產生的背景及體制不同,致使主觀訴訟與客觀訴訟的范圍和理解有所差異?！?〕參見蔡志方:“歐陸各國行政訴訟制度發展之沿革與現狀”,載 《行政救濟與行政法學》(一),臺灣三民書局1993年版,第3頁。轉引自林莉紅、馬立群:“作為客觀訴訟的行政公益訴訟”,載 《行政法學研究》2011年第4期。

(一)主觀訴訟與客觀訴訟的起源與發展

不同種類的訴訟有不同的法律制度。在各式各樣的行政訴訟中,當事人的資格、請求的內容、法官的權力、訴訟的程序、判決的效果并不完全相同。因此,為了便于司法實踐操作和理論研究,必須進行分類。

法國學者率先提出了行政訴訟類型的分類方式,基于不同分類標準,主要有兩種方式:(a)傳統的四分法,由行政法學成立初期的學者,例如L.奧科、E.拉弗里耶爾等所提出,直到今天仍為法國行政法院和許多學者所采用。四分法認為,由于當事人的訴訟請求和訴訟理由不同,因而法官判決案件的權力大小不一樣。因此,根據法官判決時權力的大小,行政訴訟可以分為四類:完全管轄權之訴、撤銷之訴、解釋及審查行政決定的意義和合法性之訴、處罰之訴?！?〕完全管轄權之訴的特點是,當事人通過訴訟主張某一項權力,法官具有廣泛的裁決權,可以撤銷、變更、重新決定行政機關的決定,可以判決行政主體賠償損失。撤銷之訴中,當事人請求法官撤銷一個損害他的利益的違法的決定,法官在審查這個決定的合法性之后,只能判決是否撤銷,而不能變更或重新作出決定,也不能判決行政主體賠償。解釋及審查行政決定的意義和合法性之訴中,法官不能作出直接產生法律效果的決定,只能為其他法官的判決提供基礎。處罰之訴中,行政法官具有處罰權,是行政訴訟的例外情形,范圍極小,主要針對違反不動產公產保管規則的行為。王名揚:《法國行政法》,北京大學出版社2007年版,第525～526頁。

傳統四分法雖然簡單明了,但缺點在于這種分類不是根據訴訟本身的性質,而是以一個外部的標準,即法官作出判決的權力作為訴訟分類的根據。然而,訴訟的性質,主要決定于法官所要解決的問題的性質。為此,狄驥教授對四分法進行了評判,并在此基礎上提出了二分法的分類標準,即根據所討論問題的性質將行政訴訟分為兩類:(b)一類是關于行政機關在與普通公民日常交往中違反客觀的法律規則和法律所提起的訴訟;另一類是爭論的問題是否違反了原告獨享的某些私人權利的訴訟。其中,第一類就稱之為客觀訴訟,例如普通公民提起的撤銷之訴;第二類就是主觀訴訟,例如(行政)合同之訴?！?〕薛剛凌、楊欣:“論我國行政訴訟構造: ‘主觀訴訟’抑或 ‘客觀訴訟’”,載 《行政法學研究》2013年第4期。

按照行政訴訟標的的性質所劃分的主觀訴訟和客觀訴訟,優點在于能夠明確反映兩種訴訟的當事人資格和判決效果之差異。但缺點亦非常明顯,即不可能劃分全部行政訴訟,且對于客觀和主觀的認識也無法完全一致。例如,損害賠償之訴,一般認為是主觀訴訟,但在狄驥看來則是客觀訴訟,因為這個訴訟的標的是審查是否違反禁止損害他人這一不成文規則。正是由于客觀訴訟與主觀訴訟分類標準的固有缺陷,使得法國大部分學者和行政法院更多采用傳統四分法。

德國在行政訴訟構造的選擇上與法國截然不同。盡管借鑒了法國的客觀訴訟與主觀訴訟的分類概念,但行政訴訟構造仍是以其聯邦體制和1949《德國基本法》為基礎的,即德國行政訴訟的目的是保護個人權利,而非側重于公共利益,因而是一種典型的主觀訴訟,且在德國沒有公益訴訟概念,一方面他們認為公民個人在維護公共利益方面是有限且不適格的;另一方面,法院也并非評判公共利益標準的適格機關,因而在德國行政訴訟法當中公益代表只能參與訴訟,而不能提起訴訟?！?〕轉引自劉飛:“德國行政訴訟制度”,載薛剛凌主編:《外國及港澳臺行政訴訟制度》,北京大學出版社2006 年版,第39頁。

當然這也并不意味著德國的行政訴訟法只是一味地關注保護個人權利,例如,德國法院的規范審查程序不僅僅旨在于保護公民的個人權利,同時還是一種客觀的對抗程序,法院對規范審查所作出的判決對該程序中的雙方當事人均具有普遍性效力?！?〕參見劉飛:“德國行政訴訟制度”,載薛剛凌主編:《外國及港澳臺行政訴訟制度》,北京大學出版社2006 年版,第34 頁。另外,法院的內部機構爭議程序既有保護私益的功能,也有維護秩序的功能。

同為大陸法系的日本,其立法明確規定行政訴訟的分類,包括抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟以及機關訴訟?！?〕所謂 “抗告訴訟”是指對公權力的行使或不行使表示不服的訴訟;“當事人訴訟”是指有關平等主體之間公法上權利義務關系的訴訟?！懊癖娫V訟”又稱為公益訴訟,是指 “以選舉人資格及其他與自己的法律上的利益無關的資格提起的請求糾正國家或者公共團體機關的不適合法規的行為的訴訟”?！皺C關訴訟”是關于國家或者公共團體的機關相互間權限的存在與否或者其行使的紛爭的訴訟,其提起主體限定為法律授權機關,主要解決國家和團體之間權限存在與爭議糾紛。參見翁岳生:《行政法2000》(下冊),中國法制出版社2002年版,第1339～1344頁。至于主觀訴訟與客觀訴訟則是學理分類——日本學者普遍認為抗告訴訟和當事人訴訟屬于主觀訴訟,即以保護公民個人權益為目的提起的訴訟;民眾訴訟和機關訴訟則屬于客觀訴訟,即以維護客觀法律秩序和確保行政活動的適法性而提起的訴訟?！?〕[日]櫻井敬子、橋本博之:《行政法》,弘文堂2007年版,第251頁。轉引自馬立群:“主觀訴訟與客觀訴訟辨析——以法國、日本行政訴訟為中心的考察”,載 《中山大學法律評論》(第八卷)第2輯,第252頁。由此可見,與狄驥(以訴訟標的的性質作為分類標準)不同,日本學者是從訴訟目的的角度來界分主觀訴訟與客觀訴訟——主觀訴訟的目的在于保護個人權利和利益,只有 “法律上的利益者”(權益受損者)才可提起;客觀訴訟的目的在于保障行政活動的合法性和客觀法律秩序,限于在法律規定的情況下,法律所規定者提起?！?〕例如,《日本地方自治法》第242條規定,任何住民可以對地方公共團體涉及違法的財務支出行為提起訴訟。根據這一規定,原告(住民)與被告(地方公共團體)之間并不存在法律上的權利義務關系,而是基于法律的特別授權而享有訴權。

而在英美法系國家,雖然沒有真正意義上的行政訴訟概念,但從司法審查的框架和訴訟實踐來看,依然存在主觀性或客觀性的因素。例如在英國,早期建立起的統一的司法機構是為了加強中央集權,后來通過的特別救濟訴訟也是為了維護國王統治而對下級法院和行政機關進行的一種監督?！?〕參見伍昉:“從行政訴訟功能定位看類型化發展——以主觀訴訟、客觀訴訟為分析視角”,載《湖北警察學院學報》2013年第12期。但到了16世紀末后,與目的在于保護公民私益的普通私法救濟訴訟一樣,特別救濟訴訟也開始加入了保護公民個人權益的主觀訴訟因素,但從整體來看,特別救濟訴訟的主要功能仍然是為了維護客觀的公法秩序與公共利益?！?〕參見章志遠:“行政訴訟類型化模式比較與選擇”,載 《比較法研究》2006年第5期。

(二)主觀訴訟與客觀訴訟之界分

雖然不同國家的行政法學者在理解和使用這一概念時,存在一定差異,但只是認識角度的不同,從訴訟的功能來看,無疑是吻合的,即無論是基于訴訟標的的性質還是訴訟目的,主觀訴訟的首要功能是保護個人私益,客觀訴訟的首要功能則在于維護公益。正是基于二者功能之不同,所以需要構建不同的制度體系,這恰是主觀訴訟與客觀訴訟分類標準的意義所在。因此,有必要對主觀訴訟與客觀訴訟進行區分,其標準主要有四:

1.訴訟目的。所謂行政訴訟目的,即是從觀念形式表達的國家進行行政訴訟所期望達到的目標,是統治者按照自己的需要和基于對行政訴訟及其對象固有屬性的認識預設的關于行政訴訟結果的理想模式?！?〕參見馬懷德:《行政訴訟原理》,法律出版社2003年版,第58頁?？陀^訴訟與主觀訴訟界分的最主要的標準就在于:主觀訴訟以保護個人權利私益為目的,客觀訴訟的主要目的在于制裁違法行政行為,保障良好的行政秩序,不在于保護原告的主觀權利,因此,客觀訴訟是一個對事不對人的訴訟。

值得注意的是,我們這里所說的訴訟目的并非一般意義上的原告起訴目的,而是指法律規范所預設的目的。畢竟在客觀訴訟中不能排除原告存在私益目的,在主觀訴訟當中也可能存在原告維護公共利益的情形?！?〕參見林素鳳:“日本民眾訴訟與我國公益訴訟”,載曾華松大法官古稀祝壽文集編輯委員會編:《論權利保護之理論與實踐》,元照出版公司2006年版,第613頁。而且法律規范保護的目的不同,也會導致同一行政訴訟規則的性質有所不同。例如以維護公益為出發點的法國行政訴訟制度,撤銷之訴毋庸置疑是屬于客觀訴訟的,而在德國,其行政訴訟制度的主要功能是保障個人權益,因此撤銷之訴反而屬于主觀訴訟而非客觀訴訟?！?〕參見薛剛凌、楊欣:“論我國行政訴訟構造:‘主觀訴訟’抑或 ‘客觀訴訟’”,載 《行政法學研究》2013年第4期。

2.訴訟標的。訴訟標的亦是區別主觀訴訟與客觀訴訟的一個重要指標。通常主觀訴訟的訴訟標的是權利主體之間因某項權益而產生的利害沖突,而在客觀訴訟當中,通常不存在權利關系存在爭議的雙方當事人,其訴訟標的一般是以憲法或法律法規所特別規定的行政行為或有公權力介入因素的事項,例如行政立法行為、行政機關之間的爭議等,常常都是以法律明文規定為限。

3.原告資格。根據主觀訴訟與客觀訴訟所保護的訴訟目的不同,其原告資格的劃分標準也相應有所不同。主觀訴訟同傳統的 “訴訟利益”理論并無二致,其原告資格往往限于 “與行政行為有利害關系的人”,且須滿足合法權益須受到“侵害”,否則就不是適格的原告。而客觀訴訟則是以維護客觀秩序和公共利益為目的,對原告資格的要求相對寬泛,并不要求原告必須具有直接的利害關系,可僅以受影響的第三人身份提起行政訴訟,但為了防止公民的濫訴,一些國家在立法中也要求原告與所訴事項在一定程度或范圍內具有利益關系。

4.判決效力。主觀訴訟判決與客觀訴訟判決的效力并不相同。在主觀訴訟中,原告不僅有確定訴訟標的范圍的權利,還在一定程度上有處分訴訟程序和實體法上的權利,因此,主觀訴訟的判決效力僅限于訴訟當事人之間?！?〕參見王名揚 :《法國行政法》,北京大學出版社2007年版,第559頁。而客觀訴訟從程序的設定上就開始嚴格限制當事人的處分權,明確以法律明文規定為限,其審判的內容以行政行為的合法性、合理性為主,其首要目的在于維護公共利益,因此,客觀訴訟的判決效力一般有對世效力,對一切人有效,不限于當事人之間。

(三)主客觀訴訟與行政訴訟制度模式

如前所述,主觀訴訟與客觀訴訟是學者基于對行政訴訟功能的不同理解而進行的分類,雖然二者對首要功能的定位未獲得統一認識,但保護個人權利和實現客觀法律秩序兩個要素無疑獲得了基本認同。由于世界各國政治、歷史、文化、宗教等因素的不同,各國在認識行政訴訟的功能上也有所差異,從而導致了不同歷史階段、不同國家的行政訴訟制度亦有所不同。從世界范圍來看,結合功能取向而言,行政訴訟制度可分為行政主觀訴訟制度和行政客觀訴訟制度兩種模式。

所謂行政主觀訴訟制度,是指行政訴訟主要圍繞主觀訴訟而構建,行政訴訟的核心功能在于保障公民的個人利益,客觀法秩序的維護只是在保障公民合法權益的范圍內一種附帶功能的模式類型。其邏輯假設就是個人權利優先,社會是個人為實現本質上屬于個人的目的而建構起來的工具。在這一理念下,行政訴訟法被定位為權利救濟法,而非監督行政法?！?〕鄧剛宏:“論我國行政訴訟功能模式及其理論價值”,載 《中國法學》2009年第5期。所謂行政客觀訴訟制度,是指行政訴訟主要圍繞客觀訴訟而構建,其主要功能是維持公法秩序并確保公法的有效實施。其理論基礎是法國的社會連帶主義法學觀,其認為訴訟并非為了實現某種實體性權利,而只是對法律規則的實施而已,實體性權益只是公法秩序的副產品,因此,“任何利害關系人,哪怕只是同這種行為之間有一種道德的、間接的關系,都可以向行政法院提出起訴”?！?〕[法]萊昂·狄驥:《公法的變遷:法律與國家》,鄭戈、冷靜譯,遼海出版社、春風文藝出版社1999年版,第151頁。

行政主觀訴訟制度模式在德國、日本和英美法系較為流行。二戰后的德國將維護人性的尊嚴作為憲法的最高價值追求,從而奠定了個人權利保障成為行政法院司法審查核心功能的基調。但是德國行政法院的局限性也較為明顯,一方面在受案范圍上,行政法律保護只針對特定的行政決定形式,主要是不利行政行為;另一方面,在原告資格上,唯有主觀權利受到侵害的個人方可啟動行政法院程序?！?〕鄧剛宏:“德國行政訴訟功能模式的歷史演變及其借鑒”,載 《湖南科技大學學報(社會科學版)》2017年第3期。正是基于此,在德國行政訴訟制度發展的過程中,行政客觀訴訟秩序模式也獲得了較大的支持群體,并最終走向二者的統一。日本的行政訴訟最先借鑒的就是德國,它是以權利救濟為中心而建構的,但同時,為了維護特定領域的公共利益和秩序,特別設置了客觀訴訟類型(民眾訴訟與機關訴訟)。在英美法系國家,行政法被認為是 “控權法”,其目的是約束行政機關的權力,保障公民的權利。因此,由普通法院進行的司法審查主要圍繞權利救濟展開。但20世紀中后期以后,隨著民眾和社會對積極行政的需求,單純的消極抵御觀念逐漸發展轉變,司法審查也開始轉向促進行政良好運作以及為公民和社會謀求更大的福祉。

法國的行政訴訟制度肇始于客觀訴訟。法國學者認為行政法的宗旨是依法治國,行政機關的活動必須遵守法律,此即行政法治原則或依法治國原則。該原則要求制定各種法律,并且建立各種制度來保障法律得到遵守。而其中最有效的保障就是撤銷違法的行政決定,使它不發生法律效力。所以,越權之訴被認為是保障法治最有效的手段,其是指當事人的利益由于行政機關的決定而受到侵害,請求行政法院審查該行政決定的合法性,并撤銷違法的行政決定的救濟手段?！?〕王名揚:《法國行政法》,北京大學出版社2007年版,第530頁。

總而言之,不管是以客觀訴訟還是以主觀訴訟因素為發展源頭,沒有哪一個國家的行政訴訟制度是完全主觀訴訟化或者客觀訴訟化的,都是因地因時地根據各自訴訟發展的目的從而形成與之相適應的訴訟體系,但同時也須得注意避免訴訟種類過于復雜化和多樣化,以便訴訟原告在提起訴訟時能夠做出明確的選擇。

二、我國行政訴訟法典的主客觀構造

我國行政訴訟究竟是主觀訴訟還是客觀訴訟,學界一直以來爭議較大。有的學者主張是客觀訴訟,因為根據 《行政訴訟法》的規定,法院僅就被訴行政行為的合法性進行審查,可見,我國行政訴訟以監督行政公權力為主要意旨。因此,“從總體上講,我國現行行政訴訟法確立的是一種客觀訴訟制度”?！?〕梁鳳云:“行政訴訟法修訂的若干理論前提——從客觀訴訟和主觀訴訟的角度”,載 《法律適用》2006年第5期。另有一些學者從訴訟請求出發,認為我國行政訴訟確立的是 “被害者訴訟”的原告資格標準,因此,行政訴訟制度屬于主觀訴訟制度?！?〕參見于安:“發展導向的 《行政訴訟法》修訂問題”,載 《華東政法大學學報》2012年第2期。其實,縱觀世界各國的行政訴訟制度發展歷程,可以發現,行政訴訟發展到今天,雖然各國發展路徑不同,但主觀訴訟客觀化卻是共同發展趨勢。無論是通過制定法律還是解釋法律,司法審查中都明顯呈現二者融合形態,我國行政訴訟亦是如此。2017年修正的《行政訴訟法》在立法目的、原告資格判斷標準、具體行政行為概念的刪改、行政公益訴訟等條款的修改都傳遞出行政訴訟客觀化的傾向。然而,分析我國 《行政訴訟法》之規定可以明顯發現,我國行政訴訟并非完整意義上的主觀訴訟,也非完整意義上的客觀訴訟,而是呈現一種扭曲的 “內錯裂”形態?！?〕薛剛凌、楊欣:“論我國行政訴訟構造: ‘主觀訴訟’抑或 ‘客觀訴訟’”,載 《行政法學研究》2013年第4期。

(一)一般構造:主觀性與客觀性交錯

從我國 《行政訴訟法》的一般規定來看,其既存在主觀訴訟因素,亦存在客觀訴訟內容,二者相互交錯。

從訴訟功能來看,我國 《行政訴訟法》第1條明確規定:“為保證人民法院公正、及時審理行政案件,解決行政爭議,保護公民、法人和其他組織的合法權益,監督行政機關依法行使職權,根據憲法,制定本法?！本痛硕?我國的行政訴訟是 “維護公民權益”功能的主觀訴訟與 “監督行政權”功能的客觀訴訟并行的訴訟構造。但在訴訟實踐當中,我國法院在行政訴訟的案件當中明顯側重于審查行政行為的合法性,其主要目的還是在于監督行政機關是否依法行使行政職權。因而,一方面,我國行政訴訟在法院判決當中體現出來的是典型的客觀訴訟,但在另一方面,《行政訴訟法》又向來被認為是以維護公民權益的主觀目的的 “民告官”的法典,這就使得原告訴訟請求的主觀性與法院審理的客觀性之間存在沖突。

從訴訟規則來看,與訴訟功能一樣,我國 《行政訴訟法》在規則設計上亦存在相互矛盾的地方,具體體現在以下幾個方面:

原告資格判斷上的主觀性。我國的行政訴訟法在審判過程中具有濃重的客觀訴訟色彩,而客觀訴訟是以維護客觀法律秩序為目標,因而其對原告資格的要求相比以救濟公民權利的主觀訴訟而言應當是相對寬松的。如果說主觀訴訟往往將原告資格限定于與行政行為有利害關系的行政相對人,那么客觀訴訟就只要求客觀行政行為存在違法性,對行政相對人要求較少。但我國 《行政訴訟法》第25條卻將適格原告限定為 “與行政行為有利害關系的公民”,這顯然是一個純粹的主觀訴訟標準?！?〕付榮、江必新:“論私權保護與行政訴訟體系的重構”,載 《行政法學研究》2018年第3期。

訴訟標的上的模糊性。在原告資格呈現出純粹的主觀訴訟標準的前提之下,與之相匹配的也應當是主觀訴訟的訴訟標的,即當事人某項受侵害的權利。但我國的 《行政訴訟法》兼采取 “公民權利”和 “行政行為”標準,規定對合法權益明顯不產生實際影響的行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍,但又規定對合法權益不產生影響的違法行政行為,也應當予以撤銷?！?〕鄧剛宏:“行政訴訟維持判決的理論基礎及其完善”,載 《政治與法律》2009年第4期。因此行政相對人的訴訟請求究竟是屬于 “權利標的”還是 “行政行為標的”是完全不明確的。

訴判形式上的不一致性。從審理裁判的內容上看,我國行政訴訟僅限于審查行政行為的合法性,因此在裁判方式的定位上是屬于客觀訴訟的。那么相應地,在被提起訴訟的行政行為被判定為合法有效的情況下,就應當作出維持原判的決定,因為只有維持判決才能使法院專注于對行政行為合法性的審查?！?〕參見梁鳳云:“不斷邁向類型化的行政訴訟判決”,載 《中國法律評論》2014年第4期。但2017年修正后的 《行政訴訟法》卻將維持判決改成了駁回訴訟請求判決,這就很有可能使法院更加審慎地去審查原告的主觀性訴訟請求,使法院的注意力分散在“救濟私權”和 “維護客觀秩序”的選擇上,從而弱化 《行政訴訟法》在客觀訴訟定位上的功能?！?〕參見馬懷德主編:《行政法與行政訴訟法》,中國政法大學出版社 2007年版,第430頁。

判決效力上的主觀性。根據客觀訴訟與主觀訴訟的判決標準,如果訴訟判決是客觀性質的,那么其判決效力就應當具有溯及力及對世效力,及于所有與行政行為相關的主體。但在我國,法院的撤銷判決僅及于提起訴訟的當事人之間,因而從這一點上看這一判決效力更傾向于主觀性。但其撤銷被提起訴訟的行政行為這一法律后果其實是具有對世效力的,從而使裁判效力在一定程度上又符合客觀訴訟的特點。

從總體的實施效果上來看,我國 《行政訴訟法》是在不斷收獲正面反饋的,但同時也不能忽略其中有關相對人的主觀訴求與法院的客觀裁判相互沖撞矛盾的問題,我國 《行政訴訟法》的立法目的是既要保護公民、法人、其他組織的合法權益,也要維護和監督行政機關依法行政,但從目前的預期成效來看,即使是修改后的 《行政訴訟法》也并沒有實現有效監督行政行為和保障私權救濟功能兩手抓的目標,未來還需要更進一步的補足和完善?！?〕參見顏運秋:《公益訴訟理念與實踐研究》,法律出版社2019年版,第144頁。

(二)特殊類型:行政公益訴訟的客觀構造

2017年6月27日第十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過了 《全國人民代表大會常務委員會關于修改 〈中華人民共和國民事訴訟法〉和 〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》,在第25條增加1款,作為第4款:“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！边@一規定從立法上正式確立了我國檢察機關提起行政公益訴訟的制度。但同時應當看到的是,立法對行政公益訴訟是有多重限制的,如原告資格、受案范圍、訴前程序等,因此,行政公益訴訟只是 《行政訴訟法》中一種特殊的、例外的存在。行政公益訴訟,顧名思義,就是為了保護公共利益而進行的訴訟活動,其不同于私益訴訟,具有明顯的客觀訴訟特征。

1.起訴資格——公益訴訟起訴人。起訴資格是構建行政訴訟制度最基本也是最核心的問題。傳統訴訟理論認為,只有與訴訟標的之間存在法律上利害關系的人,方具有原告資格,反之,“無利益即無訴權”?！?〕林莉紅、馬立群:“作為客觀訴訟的行政公益訴訟”,載 《行政法學研究》2011年第4期。而客觀訴訟的原告資格在于法律的擬制,不具有法律上利益關系的人亦可提起。根據 《行政訴訟法》第25條第4款的規定,以及2020年 《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條的規定,人民檢察院以 “公益訴訟起訴人”身份提起行政公益訴訟,依照行政訴訟法享有相應的訴訟權利,履行相應的訴訟義務?！肮嬖V訟起訴人”而非 “原告”的稱呼本身就體現了行政公益訴訟與傳統訴訟在起訴資格上的區別,即突破了一般行政訴訟中所要求的 “利害關系”標準。

2.起訴標準——維護客觀法秩序。根據 《行政訴訟法》第25條第4款的規定,檢察機關提起訴訟的標準可分為兩個層面:第一層面是行政機關是否存在違法行使行政職權或不作為的情形。只有在掌握了一定證據,對這個問題作出肯定回答時,才會進入到第二個層面,即判斷行政機關在收到檢察建議后,是否依法履行職責以及行為是否合乎法律的要求。如果行政機關在收到檢察建議后仍不依法履行法定職責的,檢察機關才能提起訴訟?！?〕實踐中,行政機關與檢察機關在認定是否依法履行職責問題上是不一致的,或者說不完全一致。行政機關的態度是只要有所行動就是履行了法定職責,畢竟在有限的時間內真正落實到位存在諸多因素制約,尤其是環境污染問題,需要長時間的投入方可見效,不可能一蹴而就;而檢察機關的觀點則是必須在《檢察建議書》規定的時間內完全履行,否則就是違法。而從法院的態度來看,幾乎絕大多數法院更傾向于支持檢察機關的觀點。其實,行政機關與檢察機關的不同態度,無所謂對錯之分,只是正好反映了二者在公益保護上的不同角色和不同位置而已。而這一點也正是行政公益訴訟在未來長期發展中所需要去調和的重點問題之一。就第一個標準而言,法院對行政機關是否履行法定職責的判斷其實就是對 “行政行為進行合法性審查”,然而,這種審查不同于一般行政訴訟中的 “合法性審查”,從司法實踐來看,行政機關不作為可分具體分為兩類:一是法律明確規定了行政機關的監督管理職責,但行政機關不依法履行法定職責、未及時履行法定職責或未全面履行法定職責;二是法律對行政機關的職責規定不清晰或沒有明確規定該職責由行政機關承擔,但檢察機關認為行政機關積極作為可以避免國家利益和公共利益受損或挽回損失的,也通常被法院認定為不作為。由此可見,行政公益訴訟中 “不履行法定職責”的范圍遠比一般行政訴訟的 “違法行政行為”的范圍要大。究其原因,其實是出于保護公共利益的切實需要,法院直接擴展了 “合法”的內涵?！?〕劉藝:“構建行政公益訴訟的客觀訴訟機制”,載 《法學研究》2018年第3期。至于訴訟前置程序這個標準,無疑是立法對行政公益訴訟的一種特殊設置(一般行政訴訟無需經過訴訟前置程序,當然復議前置的除外),其目的是確定行政機關在公益保護上的優先性。畢竟,公益訴訟制度設立的初衷是形成保護公共利益的意識和合力,如果通過其他手段已然實現了這一初衷,為什么一定要通過訴訟的手段來確認呢?法益的保護有多種方式,在法治社會中,訴訟被公認為保護法益的一種普遍和有效的方式,〔3〕顏運秋:《公益訴訟理念研究》,中國檢察出版社2002年版,第4頁。但絕對不是唯一方式和首要方式。據此而言,無論是實踐中對行政機關 “不履行法定職責”的擴大解釋,還是訴前程序的設置,至少可以證明一點,即我國行政公益訴訟的審查標準已然從 “合法性”審查擴展到 “維護或恢復客觀法律秩序”層面。

3.訴訟請求——確認違法+責令履職請求占據主導。行政公益訴訟的訴訟請求,承載著檢察機關在辦理公益訴訟案件過程中的實體要求。其不僅是修復受損國家利益及社會公共利益的判定依據,也是在對案件證據及事實綜合考慮的基礎上所提出的限定審理及裁判范圍、指引訴辯方向的重要航標?！?〕陳澤林、張源:“行政公益訴訟如何實現訴訟請求 ‘精準化’”,載 《檢察日報》2019年7月21日,第3版。實踐中,檢察機關提起行政公益訴訟的訴訟請求一般可歸結為三種模式:一是請求確認被告行為違法并判令被告依法履行法定職責;二是請求確認被告行為違法;三是僅請求判定被告履行法定職責模式。其中,第一種模式占據主導地位,即一方面對行政機關的行為進行否定評價,另一方面,也是最重要的方面,就是要求其履行法定職責,畢竟從公共利益的保護而言,行政機關是直接主體,且是站在第一線的主體,檢察機關不可能代替行政機關行政,而只能是一種督促。

對于第二種模式,即僅請求確認被告行為違法的訴訟請求,一般出現訴訟期間,被告已依法履行職責,檢察機關根據 《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第49條、〔2〕2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過的 《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第49條規定:“在行政公益訴訟審理過程中,被告糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現的,人民檢察院可以變更訴訟請求,請求判決確認行政行為違法,或者撤回起訴?！薄蛾P于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第24條〔3〕《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第24條規定:“在行政公益訴訟案件審理過程中,被告糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現,人民檢察院撤回起訴的,人民法院應當裁定準許;人民檢察院變更訴訟請求,請求確認原行政行為違法的,人民法院應當判決確認違法?！钡囊幎?檢察機關撤回部分訴訟請求或變更訴訟請求。例如,在 “福建省清流縣人民檢察院訴清流縣環保局行政公益訴訟案”中,2015年12月21日,清流縣人民檢察院提起行政公益訴訟的訴訟請求為:請求確認清流縣環保局行政行為違法,并請求判令清流縣環保局違法履行職責。但訴訟期間,清流縣環保局已將其查扣的電子垃圾移交至具有危廢處置資質的福建德晟環保技術有限公司依法作無害化處置,并對劉文勝作出責令其停止生產、對焚燒現場殘留物進行無害化處理并處罰款2萬元的行政處罰決定,故庭審中,檢察機關變更訴訟請求為:請求人民法院確認被告清流縣環保局的行政行為違法。再如,“梨樹縣人民檢察院訴梨樹縣林業局不履行法定職責案”,因訴訟期間梨樹縣郭家店鎮大頂山第一采石場補辦了占用林地的合法手續,開庭審理前,梨樹縣檢察院撤回判令林業局依法履行法定職責的訴訟請求,僅請求確認梨樹縣林業局不依法履行管理職責違法。

至于第三種模式,即僅請求判令被告履行法定職責的訴訟請求,實踐中較少出現。從現有文本分析來看,其主要存在于兩種情形:一是被訴行政機關在收到《檢察建議書》后,已經依法履行了職責,只是未完全履行;二是檢察機關認為被訴行政機關未依法履行職責的違法行為只是判斷被訴行政機關應否履行法定職責的事實基礎和前提,其違法情形可被之后應當履行法定職責的請求所覆蓋或吸收,因而確認違法不足以成為單獨的訴請。這兩種情形都反映出,行政公益訴訟的目的其實不僅在于對行政機關行為進行否定評價,以避免同類違法行為的再次發生,更為重要的是督促行政機關依法履職,從而盡可能地保障受損公共利益得以有效復原。

綜上所述,我國行政訴訟法典所確立的行政公益訴訟,無論從原告資格、起訴標準,還是從訴訟請求來看,其核心目的或者說所發揮的功能都是盡可能地維護客觀秩序,這正是客觀訴訟最本質的特征。當然,行政公益訴訟的客觀性遠不止這三個方面,在受案范圍、舉證責任、訴訟費用承擔、甚至檢察機關勝訴率等方面都可體現其客觀構造。

三、行政主觀訴訟客觀化對原告請求權的抑制

請求權的概念源于德國私法,系指請求他人為或者不為一定行為的權利。請求權不僅表明一種實體法(客觀)上的權利,而且表明一個特定人針對他人的特定請求可以通過訴訟來主張和實現?！?〕[德]卡爾·拉倫茨:《德國民法通論》(上),王曉曄等譯,法律出版社2013年版,第322頁。盡管請求權的概念源于私法,但也被廣泛應用于公法。然而,公法領域面臨一個關鍵問題,就是當國家利益和社會公共利益受損時,誰可以代表國家和社會提起訴訟?按照主觀訴訟理論,必然受到訴的利益和原告資格條件的限制。因此,對此問題,無法通過傳統原告資格理論進行推導,而必須由立法予以特別授權,據此,被授權主體不僅可以獲得起訴資格,同時也獲得請求侵害者作為或不作為的權利。因此,客觀訴訟下,原告的請求權并非該主體所享有的基礎權利,而在于特別的立法創制?！?〕沈巋:“檢察機關在行政公益訴訟中的請求權和政治責任”,載 《中國法律評論》2017年第5期。但是主觀訴訟客觀化與客觀訴訟并不能完全等同,以保護主觀權利為核心目的的訴訟形式,其客觀化的程度必然有其界限和局限性,否則必然背離行政訴訟核心的立法目的?！?〕林莉紅、馬立群:“作為客觀訴訟的行政公益訴訟”,載 《行政法學研究》2011年第4期。

(一)限定原告主體資格

客觀訴訟的目的在于借助公民的私權來監督行政行為的合法性和維護公共利益,其起訴并不需要以原告個人權利受到侵害為前提。從這個角度而言,客觀訴訟的原告資格可以無限擴大,且無限制的必要。但訴訟本身是一種有限的司法資源,其設立應有配套的過濾機制,以防止成為全民訴訟?！?〕馬立群:“主觀訴訟與客觀訴訟辨析——以法國、日本行政訴訟為中心的考察”,載 《中山大學法律評論》2010年第2期。

例如,在英國,當強制令涉及私權(例如私法中的滋擾的法律責任)方面的案件時,通常財產法或者侵權法的規則所要討論的問題是誰可以請求強制令。而在強制令涉及公法上的事務時(例如公法上的因阻塞公路而造成的滋擾),強制令可以由總檢察長出面提起,此時,總檢察長既可以以自己的名義,也可以以告發人(relator)的名義提起強制令之訴。此時,即不能由個人直接提起,而必須通過總檢察長的參與。告發人在該訴訟請求中的主題事項(subject-matter)方面,除了其作為公眾的一員所具有的利益之外,沒有個人的利害關系?！?〕張越編著:《英國行政法》,中國政法大學出版社2004年版,第691～694頁。再如,《德國聯邦行政法院法》規定,在聯邦行政法院中設1名檢察官,為維護公益,該檢察官可以參與在聯邦行政法院中的任何訴訟;在高等行政法院及行政法院內各設1名公益代表人,可就特定案件授權該代表,代表州或州機關參與公益訴訟案件。

我國行政訴訟原告資格主要經歷了從直接利害關系人到行政相對人,從行政相對人到法律上利害關系人,再到利害關系標準?！?〕程琥:“行政法上請求權與行政訴訟原告資格判定”,載 《法律適用》2018年第11期。伴隨著這一標準的發展,我國行政訴訟原告資格呈現擴張趨勢。但無論如何擴張,其核心仍然固守于 “利害關系+利益受損”,所以本質上是一種主觀訴訟。而隨著2017年新法的修正,尤其是行政公益訴訟條款的新增,檢察機關獲得公益訴權,成為行政公益訴訟的唯一適格主體。

由此可見,雖然客觀訴訟下的原告主體資格突破了傳統主觀訴訟模式下的訴的利益和原告資格標準,但并非意味著毫無限制可言。相反,正是基于法律的特別創制,所以行政主觀訴訟客觀化下的原告資格需要特別的立法規制。當然這種規定絕不僅僅體現在原告主體資格層面,與之相關的,在受案范圍層面,亦受到特別限制。例如,我國檢察機關提起行政公益訴訟范圍,僅限于生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域,雖然 “等”字為行政公益訴訟范圍的擴展提供了空間,但絕不可隨意進行擴大解釋,而需要慎之又慎。

(二)訴訟前置程序

主觀訴訟制度模式下,原告向法院提起訴訟,一般無需設置訴訟前置程序,因為基于訴的利益和原告資格理論,此時行政訴訟的核心功能是盡可能地保障公民的合法權益。因此,從整體來看,行政主觀訴訟制度的發展方向是擴大受案范圍、拓寬原告主體資格,而非設置諸多屏障增加原告訴訟的成本。但客觀訴訟本身就對原告資格有所突破,且在國家利益和公共利益的保護層面,行政機關具有天然的優先性和優勢性,所以,行政客觀訴訟制度一般都設置了訴訟前置程序。

根據 《日本地方自治法》的規定,日本客觀訴訟實行 “監查請求前置主義”,即地方公共團體的住民對訴訟對象提起訴訟之前,必須在該行為發生之日或者結束之日起1年內向地方監查委員會提出監查請求,未經監查請求程序,不得直接提起住民訴訟。

我國 《行政訴訟法》第25條第4款規定:“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！庇纱丝梢?我國立法亦對檢察機關提起行政公益訴訟設置了訴前程序,即需先向行政機關發出檢察建議。

行政客觀訴訟制度下,訴前程序的設置表明,在公共利益保護方面,行政執法優先于司法救濟。畢竟,保護公益并非一朝一夕之事,而是涉及全體公民的長期工程,其機制設計理應優先考慮公共秩序維護的成本和效率?！?〕參見劉藝:“構建行政公益訴訟的客觀訴訟機制”,載 《法學研究》2018年第3期。

(三)訴訟請求與處分權

訴訟請求是指 “原告以起訴的方式,通過受訴法院向被告提出的實體權利主張”?！?〕江偉主編:《民事訴訟法學原理》,中國人民大學出版社1999年版,第593頁。根據民事處分權原則,當事人可以自由支配和處分自己的實體權利和訴訟權利。但在行政訴訟中,由于其一般審查行政行為的合法性,而非原告的權利訴求,因而,當事人的處分權往往受到一定限制。行政客觀訴訟下,原告本身并無訴的利益,其與訴訟標的之間不存在實體法上的利害關系?！?〕林莉紅、馬立群:“作為客觀訴訟的行政公益訴訟”,載 《行政法學研究》2011年第4期。因此,原告的處分權應當受到約束,以避免國家利益和公共利益受損。

第一,不可隨意放棄請求權。正如上文所言,請求權作為一項原告所享有的實體權利,其可以決定行使,亦可放棄。而對于行政客觀訴訟的原告而言,基于公共利益保護的請求權是否可以不予行使呢?這一點,我國立法者在 《民事訴訟法》和 《行政訴訟法》的修改當中,有所不同。在 《民事訴訟法》中,人民檢察院在履行職責中發現損害社會公共利益的行為,在沒有法律規定的機關和組織或法定機關和組織不提起訴訟的情況下,可以向人民法院提起訴訟。而在 《行政訴訟法》中,人民檢察院在履行職責發現負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者公共利益受到侵害的,應當向行政機關提起檢察建議,督促其依法履行職責。 《民事訴訟法》中的 “可以”與 《行政訴訟法》中 “應當”一詞之區別,從字面意義上而言,意味著 “檢察機關通過檢察建議的請求權,不僅僅是一項針對行政機關的權利,也是一項相對于立法者的義務和責任,是不能輕易放棄行使的”?！?〕沈巋:“檢察機關在行政公益訴訟中的請求權和政治責任”,載 《中國法律評論》2017年第5期。當然,這并不是說針對每一個違法線索,每一次違法行為,無論情況如何,檢察機關都應當毫不猶豫地進行調查、取證,然后發出檢察建議甚至提起行政公益訴訟。這顯然是不現實的,也非理性的制度設計。這一規定的意義更多地在于約束檢察機關隨意處分請求權,避免 “挑肥揀瘦”,從而背離行政公益訴訟制度之根本。

第二,不可隨意撤回起訴。撤訴是原告表示或者依其行為推定其將已經成立的起訴行為撤銷,法院審查后予以同意的訴訟行為。通常情況下,撤訴是原告享有的訴訟權利。但是,無論是民事訴訟還是行政訴訟,都對原告的撤訴權進行了限制,即不能違反法律、法規的規定以及損害國家和社會公共利益。在行政客觀訴訟訴訟制度中,出于維護公共利益和客觀秩序之需要,原告之撤訴權應當受到更為嚴格的限制。對此,有學者甚至提出 “確立禁止撤訴制度”,〔2〕其認為在行政公益訴訟中,法院審理的對象是行政行為的合法性而非原告的權利主張。如果立法允許原告撤訴,則在他人就同一行政事件再次提起訴訟情況下,由于訴訟標的同一,則法院可能會因一事不再理原則而拒絕受理。從訴訟經濟的角度講,由于受到前訴判決既判力的拘束,確立禁止撤訴制度可以達到一次性解決糾紛和監督行政權合法行使的目的。參見林莉紅、馬立群:“作為客觀訴訟的行政公益訴訟”,載 《行政法學研究》2011年第4期。足見客觀訴訟制度對原告請求權之嚴格。然而,從公共利益和公共秩序的保護來看,行政客觀訴訟從來只是手段而并非目的,我們在強調發揮行政客觀訴訟制度功能的同時,也應當兼顧其他公共利益的保護,避免公共資源的無謂消耗。如在訴訟之前,具有公益保護優先性的行政機關已經依法履行了職責,或者已經依法履行職責并采取有效措施但因行政執法程序及執法條件所限尚未完全消除違法后果的,原告提起訴訟并無實質意義,反而是對司法資源的浪費。故此,我國最高人民法院、最高人民檢察院 《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2018年)第24條規定:“在行政公益訴訟案件審理過程中,被告糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現,人民檢察院撤回起訴的,人民法院應當裁定準許;人民檢察院變更訴訟請求,請求確認原行政行為違法的,人民法院應當判決確認違法?！贝艘幎?既是對檢察機關撤訴權的確認,但同時也是一種限制,即原告不可隨意撤回起訴,應當符合法定條件。

第三,不適用調解原則。調解是我國 《民事訴訟法》規定的重要的司法手段,其是指在人民法院的主持下,雙方當事人就爭議的實體權利和義務自愿協商,達成協議,解決糾紛的活動?！?〕江必新、梁鳳云:《行政訴訟法理論與實務》(下),法律出版社2016年版,第1181頁?；?“公權力不得處分”的信念,早期的行政訴訟一般不贊成協調處理?！?〕何海波:《行政訴訟法》,法律出版社2016年版,第505頁。隨著實踐的發展,2017年我國 《行政訴訟法》第60條規定:“人民法院審理行政案件,不適用調解。但是,行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。調解應當遵循自愿、合法原則,不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益?！边@一規定奠定了行政訴訟不適用調解為原則、適用調解為例外的基調。在行政客觀訴訟制度下,由于其不存在賠償、補償等財產給付訴求,所以應當貫徹不適用調解原則。

四、結語

基于公共利益保護的角度,現有研究中,很多都把行政主觀訴訟客觀化與客觀訴訟等同,或是將客觀訴訟與公益訴訟視為同義詞,從而將研究目光聚焦于是否授予普通公民或其他無利害關系的主體以原告資格這一問題上。事實上,行政主觀訴訟客觀化并不等同于客觀訴訟,也不等同于公益訴訟。行政主觀訴訟客觀化的一個基本前提是其行政訴訟是一種主觀訴訟制度模式,而非客觀訴訟制度模式,即行政訴訟建立之初就以維護個人合法權益為核心目的。行政公益訴訟雖然具有客觀訴訟的特征,但也不等同于客觀訴訟。行政公益訴訟是客觀訴訟制度的一種具體表現形式,是行政主觀訴訟客觀化的一種具體體現,而非客觀化本身。行政主觀訴訟客觀化的形式多種多樣,行政公益訴訟只是其中一種,并非唯一形式。我國的 《行政訴訟法》雖然從立法上正式確立了檢察機關提起行政公益訴訟的制度,但同時應當看到的是,立法對行政公益訴訟是有多重限制的,如原告資格、受案范圍、起訴標準、訴前程序等,因此,行政公益訴訟只是 《行政訴訟法》中一種特殊的、例外的存在。行政主觀訴訟的客觀化已成為一種不可逆轉的趨勢和潮流,未來我國行政訴訟的發展,必然是在維護公民合法權益的基礎上,更加凸顯行政訴訟在監督行政權、修復受損公法秩序上的功能和價值。