《民法典》背景下小區業主自治和物業服務漫談

◎王 瑩

目 次

一、《民法典》對相關制度的守成與創新評析

(一)修改業主大會決議規則,最大限度發揮業主大會作用

(二)明確居民委員會作為召開業主大會和選舉業主委員會的協助和指導機構,為業主自治規范化路徑指明方向

(三)設專章規定物業服務關系,厘清物業公司與小區業主的權利義務關系

二、“后 《民法典》”時代,關于小區業主自治與物業服務關系問題幾點思考

(一)大力發展社工組織,走小區業主自治規范化的專業道路

(二)建立健全物業服務質量評價體系,有效避免物業服務糾紛

三、結語

隨著我國市場經濟的蓬勃發展,特別是現代城鎮化的腳步不斷加快,城鎮商品房住宅小區逐漸成為大部分城鎮居民的聚集性居住方式。由于住宅小區的房屋是以對外公開售賣的商品經濟方式決定其歸屬,住宅小區業主往往彼此間并不具有特定的社會聯系,其內部成員結構與計劃經濟條件下產生的家屬區住宅區和老城區長期自然形成的自發聚居區有著明顯的區別:其成員間的社會聯系相當薄弱,社會解組趨向明顯,居民間缺乏共同認可的統一的權威。傳統的 “統一安排式”或者是 “互相體諒式”的小區管理模式無法適應城鎮商品房住宅小區的這些新的特點;通過召開業主大會凝聚小區業主共識,組織業主委員會執行居民意志的新型小區管理模式逐漸形成。而由于小區業主缺乏完成小區日常管理的相應專業技能或時間,就使得專業從事小區物業管理的市場主體應運而生。隨著商品房住宅小區業主自治和物業公司物業管理實踐的不斷深入,小區業主與業委會之間以及小區業主與物業公司之間的矛盾日益凸顯,亟待解決。

目前，紹興分撥是屬于全人工作業，包括入庫，分揀，出站，沒有任何的自動化操作。分撥中心快件揀選策略的四個主要因素為:分區、運單分割、運單分批及分類。分區就是將揀選作業場所地作區域劃分;運單分割一般是與揀選分區相對應的，當揀選的項目較多時，可將運單分成若干子訂單交由不同揀選區域同時進行揀選作業;運單分批是為了提高分揀作業效率而把多張運單集合成一批，進行批次分揀作業;在采用批量揀選作業方式時，揀選完后還必須進行分類，因此需要相配合的分類策略。

2007年3月16日通過的 《物權法》在建筑物區分所有權專章中以9個條文(第75～83條)的篇幅對物業管理的相關問題進行了規定,而后最高人民法院又出臺了 《區分所有權解釋》及 《物業服務解釋》,對小區業主自治和物業公司物業管理實踐中存在的一些問題進行了進一步的回應,提供了一些處理糾紛和問題的具體方法和標準,在當時的情形下,對于處理現實中的一些問題的確也起到了積極的作用。

但隨著經濟社會的繼續發展,我們看到小區業主自治仍缺乏規范和引導,小區業主大會 “表決難”“決議難” “被表決”現象較為普遍;我們也可以看到,一方面是小區業主對物業服務的 “怨聲載道”,另一方面卻又是,物業服務企業由于業主大面積拖欠物業費而發出的 “巧婦難為無米之炊”的無奈嗟嘆。這些問題都是原有的法律規定未曾直接涉及或者無法真正解決的。

2021年1月1日開始正式生效的 《民法典》作為一部社會生活的百科全書,應該說,在小區業主自治和物業服務領域作出了一些有針對性的回應,為現實中出現的一些新問題的解決提供了制度遵循。但從筆者的實踐感受而言,問題似乎又沒有得到根本的解決。站在 “后 《民法典》”的時代節點上,作為一名法律實踐一線的律師,筆者又不禁要繼續想,在小區業主自治和物業服務領域還有哪些是應該或者說可以去做的。

一、《民法典》對相關制度的守成與創新評析

筆者持有這樣的一種觀念,即,一方面,民法所規制的領域涉及社會中每一個普通人生活的方方面面,由于其影響的深遠性和廣泛性,民法一直是一個尤其注重傳統和相對穩定的法律領域;另一方面,民法所規制的社會生活又是最富變化的一個領域,特別是在中國這樣一個近四十年,乃至于近七十年以來,大部分時間都處在一個高速發展之中的大國,社會生活每時每刻都在發生著迅速而深刻的變化;因此民法,特別是現當代中國的民法是要不斷與時俱進與創新的?？傊?筆者贊成這樣的觀點,《民法典》的創制過程就是對既有的民事法律制度的守成與創新。具體到對 《民法典》本文著眼的小區業主自治和領域相關法律制度的守成與創新,筆者作具體分析如下:

筆者認為,《民法典》在小區業主自治和物業服務領域貫徹了整個 《民法典》編纂過程中的一貫風格,在保留原有法律制度基本框架的同時,針對社會反映比較強烈的一些問題,作出了以下幾項突出的修改:其一,對業主大會決議的形成規則作出了修改;〔1〕參見 《民法典》第278條。其二,新增了緊急狀況下使用維修基金的規定;〔2〕參見 《民法典》第281條第2款。其三,明確規定居民委員會應當對業主大會和選舉業主委員會進行指導和協助;〔3〕參見 《民法典》第277條第2款。其四,新增共有部分收入歸屬和處理的規定;〔4〕參見 《民法典》第282條。其五,明確物業管理服務企業的義務,并在合同編設 “物業服務合同”專章對物業服務相關問題進行規定。

(一)修改業主大會決議規則,最大限度發揮業主大會作用

所謂對商品房住宅小區的管理,其實質就是全體小區業主對于小區共有部分進行共同管理。由于商品房住宅小區業主之間往往不存在相對穩定的社會聯系,也沒有一個共同認可的權威,全體業主的小區管理行為就有賴于一個相對的共同意志的形成。

從民事法律行為的分類理論來說,全體業主對于小區的管理行為屬于一種共同行為。根據 《民法典》第134條第2款的規定,這種共同行為要成立并生效就必須按照一定的議事規則和程序進行。而這一議事規則和程序就是全體業主共同組成的業主大會的決議規則。因此,業主大會的決議規則是商品房住宅小區管理的起點和基礎。

早在 《物權法》中,我國就對業主大會的決議規則從決議的內容范圍和決議作出的方式和條件兩個方面進行了規定?！睹穹ǖ洹吩诖嘶A上,對決議的內容范圍和決議作出的方式和條件均進行了較大的修改?！?〕《物權法》第76條規定:“下列事項由業主共同決定: (一)制定和修改業主大會議事規則;(二)制定和修改建筑物及其附屬設施的管理規約; (三)選舉業主委員會或者更換業主委員會成員;(四)選聘和解聘物業服務企業或者其他管理人; (五)籌集和使用建筑物及其附屬設施的維修資金;(六)改建、重建建筑物及其附屬設施;(七)有關共有和共同管理權利的其他重大事項。決定前款第五項和第六項規定的事項,應當經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意。決定前款其他事項,應當經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意?！薄睹穹ǖ洹返?78條規定:“下列事項由業主共同決定:(一)制定和修改業主大會議事規則;(二)制定和修改管理規約;(三)選舉業主委員會或者更換業主委員會成員;(四)選聘和解聘物業服務企業或者其他管理人;(五)使用建筑物及其附屬設施的維修資金;(六)籌集建筑物及其附屬設施的維修資金;(七)改建、重建建筑物及其附屬設施;(八)改變共有部分的用途或者利用共有部分從事經營活動;(九)有關共有和共同管理權利的其他重大事項。業主共同決定事項,應當由專有部分面積占比三分之二以上的業主且人數占比三分之二以上的業主參與表決。決定前款第六項至第八項規定的事項,應當經參與表決專有部分面積四分之三以上的業主且參與表決人數四分之三以上的業主同意。決定前款其他事項,應當經參與表決專有部分面積過半數的業主且參與表決人數過半數的業主同意?！本唧w而言,在決議的內容范圍上,《民法典》將改變共有部分用途或者使用共有部分從事經營活動,明確列入了決議的內容范圍;并將籌集和使用維修基金,分列為決議的兩項不同內容,并課以不同的決議通過條件。在決議的方式和條件上,《民法典》將 《物權法》規定的單一標準下的兩分決議通過條件,修改為:先要滿足出席人數和代表的專有面積比例的要求,然后再針對不同的決議事項,提出不同的占出席人數及專有面積比例要求。

第一,擴大決議內容范圍,維護和夯實業主在小區管理中的主體地位。雖然《物權法》在 《民法典》出臺前就已經明確了小區共有部分歸全體業主共有這樣一個規定,但由于缺乏相應的程序性規定進行保障,長期以來,小區共有部分及設施的相關情況都被小區的物業管理公司所控制,小區業主沒有一個明確的發生和維權的路徑?！睹穹ǖ洹穼⒏淖児灿胁糠钟猛净蛘呤褂霉灿胁糠謴氖陆洜I活動明確列入了決議的內容范圍,為業主主張自己對共有部分的合法訴求,排除物業公司等主體對其合法權益的不正當侵害,提供了一條明確的路徑,彰顯了業主的小區管理主體地位。

第二,通過拆分決議內容事項,修改決議通過條件,保障業主自主意愿的表達與避免業主大會陷入僵局之間的平衡。我們看到,修改后的決議通過條件不再以贊成票占整個小區業主人數和專有面積比例作為決議通過的條件;而是在規定業主大會最低出席業主人數及專有面積比例的前提下,將贊成票占出席業主人數及專有面積比例作為決議通過的條件。這一修改就使得一部分不參與業主大會,也不對決議事項表達態度的業主,不會對業主大會決議的形成產生影響,最大限度地避免業主大會僵局的形成,保護最大多數業主的利益;另外,《民法典》通過拆分 “籌集和使用維修基金”決議項目,包括允許業委會在緊急狀態下決定使用維修基金,降低使用維修基金的決議通過條件,使得業主的正常房屋修繕需求得到最大限度的滿足。

但是,筆者同時要指出的是,《民法典》的這種修改并不意味著不保障每一個業主個體的意愿表達權利。正相反,這種新的設計有可能會更好地保障業主個體表達意愿和質量。在 《民法典》生效前,由于 《物權法》并未對出席會議人數有最低限度的要求,只是要求表示贊成的最終業主人數和專有面積比例。筆者發現,《物權法》的這一規定一方面使得業主大會的組織和召開流于形式,有些小區甚至根本沒有召開,業主 “被投票”的情況較為常見,對出席業主大會的人數及專有面積比例提出最低限度的要求,實質上是提高了決策要求(成本);另一方面,由于 《物權法》要求整個小區業主的贊成人數和專有面積比例,這就要求幾乎整個小區的所有業主都必須表態,但由于并不是所有的業主都對小區情況關心且熟悉(有些小區甚至是相當一部分業主對于小區管理的相關事宜并不熱心和了解),這種方式形成的決議極有可能并不能形成一個真正有利于小區管理的決議?！睹穹ǖ洹纷鞒銮笆鲂薷暮?雖然降低了決議通過的條件,但是由于規定了最低參會人數,而不是要求以全部業主為贊成票比例的參考系,這就在一定程度上保證了參與投票的更有可能是真正對于物業管理事項有獨立意愿的業主,從而也就在一定程度上保證了形成決議的實質質量。

可見,《民法典》的前述修改并不是簡單地追求決議形成條件的降低,而是試圖在業主自主意愿表達權益保障與避免業主大會陷入僵局間尋求一種合理的平衡。

現下,筆者注意到,由于城市居民生活壓力普遍較大,且人口流動性較強,小區業主比較普遍地對小區管理事項,特別是不直接關涉自身利益的事項欠缺參與熱情;但是另外一方面,隨著全民的教育程度特別是權利意識的顯著提高,涉及小區管理方面的訴訟和新聞事件顯著增加,也折射出了小區業主在小區管理中保障自身意愿表達權益的強烈訴求。應該說,《民法典》對既有法律制度作出的前述修改,不失為對這種同時存在的 “硬幣兩面”的一種回應與調和。

(二)明確居民委員會作為召開業主大會和選舉業主委員會的協助和指導機構,為業主自治規范化路徑指明方向

在 《物權法》中,僅籠統地規定了政府有關部門負有對召開業主大會和選舉業主委員會進行協助和指導的義務,由于沒有指定具體的負責機構,這一條規定在實踐中并不具備實際上的意義,僅能作為一種倡導性的規定來看待;隨著社會的發展與進步,特別是沿海發達地區,通過引入社工組織助力業主自治的成功實踐,《民法典》最終將居民委員會,這一直接同小區業主打交道的群眾性基層自治組織確定為了對業主自治進行直接指導的責任機構。這一修改也明確了業主自治規范化的發展方向:以基層自治組織的指導和協調為依托,構建和諧規范業主自治下的良性小區管理狀態。

但是筆者認為,《民法典》通過這一條規定僅僅明確了一個業主自治規范化的路徑,要達成業主自治規范化的最終目標,仍然有待于后續配套性措施的不斷發展與完善,特別是在內地中小城市中,這方面的工作仍然有很長的路要走。

(三)設專章規定物業服務關系,厘清物業公司與小區業主的權利義務關系

在 《民法典》實施以前,對物業服務關系的調整最高規格的規范性文件是《物業服務解釋》,在法律層級的規范性文件中并沒有出現過對于物業服務關系問題的專章規定,物業服務關系的最主要遵循是國務院頒布和各省自行頒布的物業服務方面的條例和規定。這一方面是因為我們國家物業服務領域起步較晚,立法的經驗和其他相關準備并不充分;另一方面,在筆者看來,這也與物業服務的特點有一定關系。小區物業服務糾紛的爆發與小區使用年限有著比較密切的關系,從筆者的執業感受來看,物業服務糾紛也是近十年才出現了比較明顯的爆發。這也可能是 《民法典》出臺以前,并沒有法律層級的規范性文件(不包括司法解釋)對于物業服務關系進行專門調整的另一原因。

小區物業服務是針對小區業主提供的,對小區的環境及其建筑與設施進行的管理和維護服務。在商品房小區初建時,由于小區內房屋尚未售賣,政府一般會指定物業公司擔任小區的前期物業,而該前期物業往往又都會是該商品房小區開發商旗下的物業公司。由于建筑物新建且尚處在保修期內,問題較少,且在小區投入使用初期開發商并未完全撤出小區,因此開發商能與自己旗下的物業合作解決許多問題;再加上,投入使用初期,小區業主入住率不高,自治組織尚未形成等多種原因,在小區建成投入使用后的相當長一段時間內,關于物業服務的糾紛并不會凸顯,但隨著房屋超過質保期,加上小區的設施與環境的日漸老化,在一個小區建成后的5～10年是比較容易凸顯出物業服務糾紛的。而 《物權法》起草出臺于2007年前后,從20世紀90年代算起,我國的商品房制度都只實行了短短的十余年,且大多商品房是從 “房改房”而來,并不是嚴格意義上的商品房住宅小區。更為晚近的物業服務領域持續時間就更短了,那時的商品房住宅小區大多還未達到物業服務糾紛的集中凸顯時期,物業服務領域還處在摸索的初級階段。

筆者認為,在當前物業服務糾紛凸顯的背景下,《民法典》通過在合同編設立 “物業服務合同”專章對物業服務關系進行調整,明確物業公司與小區業主的關系性質和權利與義務,總結了以往立法和司法的經驗,為解決物業服務糾紛提供了較為直接的法律依憑,是具有積極意義的。但筆者認為,對于如何在物業服務公司與小區業主之間,構建良性的物業服務關系,從根源上遏制物業服務糾紛的增長勢頭,是需要我們繼續思考的問題。

二、“后 《民法典》”時代,關于小區業主自治與物業服務關系問題幾點思考

經過前文對于 《民法典》相關制度守成與創新的評析,總的來說,在小區業主自治和物業服務關系的問題上,《民法典》保留和總結了已有的立法成果和實踐做法,同時根據新的現實的社會情況,對現下尤為突出的一些問題作出了有針對性的回應,為許多問題的解決提供了依憑,指明了方向。但是,筆者認為,在以下幾個方面的問題解決上,《民法典》的規定還有待構建相關的具體措施與制度:

(一)大力發展社工組織,走小區業主自治規范化的專業道路

《民法典》將居民委員會作為指導和協助小區業主自治的責任機構,但筆者從日常工作中了解到,在內地的中小城市,由于居民委員會工作人員缺乏指導和協助小區業主自治的相關知識和必要技能,所謂的指導和協助,在實踐中往往就變成了出席一下會議的 “走過場”或者是行政安排式的 “大包干”。筆者認為,內地中小城市可以大力借鑒沿海城市的成功經驗,由街道和居委會牽頭,通過政府付費或者補貼的方式,引入專業的社會工作者團隊,對小區的業主自治工作進行有針對性的專業指導和協助,“讓專業的人做專業的事”,走出一條小區業主自治規范化的專業道路。

(二)建立健全物業服務質量評價體系,有效避免物業服務糾紛

從筆者的執業經驗來看,物業服務糾紛發生的癥結往往在于服務提供者和服務接受者雙方信息不對等,導致服務進行過程中無法互相理解與體諒,從而極易引發糾紛。

在小區業主看來,物業服務企業提供的服務往往是很難感知的,而物業費的支出又往往是具體可感的。因此,相當一部分業主有可能在這種心理落差感的驅使下選擇不交物業費;而收不到物業費,又會使得物業服務企業無法保證基本的日常運營與服務質量,進而形成惡性循環,導致糾紛。

筆者認為,應建立一套以第三方測評機構為依托的物業服務質量評價體系。向小區業主通報物業服務企業提供的服務內容及實際運行成本,并根據物業服務合同對該物業服務企業的服務質量進行專業測評,以此作為小區業主聘用和解聘小區物業服務企業的依據。通過建立這樣一種服務質量評價體系,增強小區業主在物業服務合同履行過程中的參與感和獲得感,一定程度上消除小區業主與物業服務企業之間的信息不對等,這也有助于小區業主自覺認識到繳納物業服務費用的必要性,從而最大限度減少和化解物業服務糾紛。

三、結語

《民法典》的頒布和實施標志著一個全新的法治時代的到來,但絕不是民事法律領域法治探索之路的終點。筆者相信,“后 《民法典》”時代的民事法律的新的實踐,必將結出越來越多的豐碩成果。