論履行判決中行政主體法定職責的認定*

◎劉欣琦 肖 紅

目 次

一、問題的提出

(一)混淆法定職責與一般給付義務

(二)擴大了法定職責的來源

(三)沒有區分主觀訴訟與客觀訴訟中的法定職責

二、法定職責認定的前提:區分法定職責與給付義務

(一)訴訟類型化:法定職責與給付義務分離的源頭

(二)義務內容不同:法定職責與給付義務區分的關鍵

三、法定職責認定的關鍵:明確 “法定職責”中 “法”的范圍

(一)法的范圍:“法律”或 “法律+行為”?

(二)“法定”:由 “根據規范”規定

四、行政公益訴訟中 “法定職責”的認定

(一)法定職責的內容:所有給付義務

(二)法定職責的來源:“法律+行為”

五、結語

一、問題的提出

行政主體是否具有被指控不履行的 “法定職責”,是人民法院審查履行類案件的起點與重點。關于履行判決中行政主體 “法定職責”的規定,1989年 《行政訴訟法》與修正后的 《行政訴訟法》規定如出一轍。1989年 《行政訴訟法》第54條第1款第3項規定,“被告不履行或者拖延履行法定職責的,判決其在一定期限內履行”。修正后的 《行政訴訟法》第72條規定, “人民法院經過審理,查明被告不履行法定職責的,判決被告在一定期限內履行”。但由于修正后的《行政訴訟法》增設了一般給付判決與行政公益訴訟的內容,這使得履行判決中行政主體 “法定職責”的內涵發生了重大變化。修正后的 《行政訴訟法》第73條規定:“人民法院經過審理,查明被告依法負有給付義務的,判決被告履行給付義務?！痹摋l與履行判決的規定并列,顯然履行判決中的法定職責與給付判決中的給付義務存在差異,但理論界與實務界均存在混同 “法定職責”與 “給付義務”的錯誤做法。此外,修正后的 《行政訴訟法》增加了行政公益訴訟,公益訴訟的構造與一般的履行之訴不同,二者的 “法定職責”也存在不同之處,然而,目前理論界和實務界對此也并未加以區分。概而言之,目前對履行判決中行政主體法定職責的認定均存如下誤區:其一,對于法定職責的內涵認定不明確,在適用履行判決時,混淆了法定職責與給付義務;其二,在法定職責的來源上,不斷擴大法定職責的來源范圍;其三,在主客觀訴訟的對比下,將行政公益訴訟中法定職責等同于履行判決中的法定職責。

(一)混淆法定職責與一般給付義務

2014年 《行政訴訟法》第一次修正后,在規定履行判決內容的基礎上增加一般給付判決條款,自此,法定職責與一般給付義務共同構成行政主體的給付義務。當行政主體不履行法定職責時,適用履行判決;當行政主體不履行一般給付義務時,適用一般給付判決。通說認為法定職責是指行政處分的給付,一般給付義務是指行政處分之外的金錢或財產等行為的給付?！?〕參見楊東升:“論一般給付訴訟之適用范圍—— 《行政訴訟法》第73條評釋”,載 《行政法學研究》2015年第6期;郭修江:“行政訴訟判決方式的類型化——行政訴訟判決方式內在關系及適用條件分析”,載 《法律適用》2018年第11期。也就是說,行政履行判決中的法定職責僅指除一般給付義務之外的其他作為義務。但在司法實踐中,經常將二者混淆:

第一,將 “一般給付義務”認定為行政履行判決中的 “法定職責”。在檢索出的2020年人民法院適用履行判決的5041篇案例中,〔1〕搜索條件定為:“引用法規 《中華人民共和國行政訴訟法》第72條;案件類型:行政;裁判年份:2020;審理程序:一審;文書性質:判決”,載無訟案例網:https://www.itslaw.com/,最后訪問時間:2021年3月15日。包含多份責令被告向原告進行財產性給付〔2〕重慶市開州區人民法院(2020)渝0154行初13號、瓦房店市人民法院(2019)遼0281行初80號、興城市人民法院(2020)遼1481行初95號、肥東縣人民法院(2019)皖0122行初7號。以及向原告作出信息公開的判決?！?〕郴州市中級人民法院(2020)湘10行初3號。此外,行政機關“不履行法定職責”案件中還包含了大量行政機關不履行行政協議的情況。如在“任家玉訴滎經縣房屋征收事務中心不履行行政協議約定的義務案”中,人民法院根據 《行政訴訟法》第72條判決兩被告履行協議內容?！?〕雅安市雨城區人民法院(2020)川1802行初10號。

第二,將 “不履行法定職責”作為一般給付判決的案由。在檢索出的2020年人民法院適用一般給付判決的1412篇案例中,〔5〕搜索條件定為:“引用法規 《中華人民共和國行政訴訟法》第七十三條;案件類型:行政;裁判年份:2020;審理程序:一審;文書性質:判決”,載無訟案例網:https://www.itslaw.com/,最后訪問時間:2021年3月15日。存在45篇以 “不履行法定職責”為由的案例。其主要的糾紛是行政機關不支付工傷保險、〔6〕平原縣人民法院(2020)魯1426行初16號。不報銷醫療費用、〔7〕通化縣人民法院(2019)吉0521行初7號。不支付喪葬補助金和撫恤金等?！?〕通榆縣人民法院(2020)吉0822行初11號。

第三,對法定職責與一般給付義務不予以區分,直接以 《行政訴訟法》第72和73條一起作為判決的依據。如在 “肖大枝等人訴十堰市張灣區人民政府紅衛街道辦事處未按照約定履行房屋拆遷補償協議案”中,法院根據 《行政訴訟法》第72、73條、第78條第1款以及 《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第19條的規定判決被告根據 《房屋拆遷補償協議書》對肖大支等人進行安置;〔9〕十堰市張灣區人民法院(2019)鄂0303行初15號。在 “呂海明訴輝南縣醫療保險經辦中心要求履行法定職責案”中,法院根據 《行政訴訟法》第72條和73條判決被告向呂海明支付醫療費用?！?0〕輝南縣人民法院(2020)吉0523行初9號。

(二)擴大了法定職責的來源

關于法定職責的來源,理論界和實務界眾說紛紜。有學者認為,法定職責僅指法律規范明確規定的職責,約定職責、后續義務等不屬于法定職責的范圍?！?〕信春鷹主編:《中華人民共和國行政訴訟法釋義》,法律出版社2014年版,第193頁;曹福春、劉鶴:“行政不作為與行政不履行法定職責界定”,載 《延邊大學學報》2008年第1期。有學者則認為,法定職責除了法律規范規定的職責外,還包括先行行為引起的職責、行政允諾引起的職責、行政協議規定的職責?！?〕參見沙金:“論行政復議決定中的不履行法定職責——基于 《行政復議法》第28條第2項規定之展開”,載 《求索》2016年第2期;江勇: “審理不履行法定職責行政案件的十大問題”,載 《人民司法》2018年第4期;最高人民法院在 “河南神馬氯堿化工股份有限公司訴平頂山市湛河區輕工路街道高樓村村民委員會、平頂山市人民政府履行法定職責案”中([2018]最高法行申6667號),也是秉承這一觀點。上述觀點主要分歧在于:除法律規范之外,先行行為、行政承諾、行政合同是否能成為法定職責的來源。從文義上來看,“法定”二字使得法定職責的來源必須是法律、法規、規章的明確規定,除此之外的職責不屬于 “法定職責”?！?〕章劍生:“行政訴訟履行法定職責判決論——基于 《行政訴訟法》第54條第3項規定之展開”,載 《中國法學》2011年第1期。但是,隨著服務型政府的建設,行政機關的管理方式不斷增加,行政協議、行政允諾等也成為行政執法的方式,行政協議和行政允諾等行為在某種程度上也為行政主體創設了義務。在 《行政訴訟法》修正以前,如果嚴格將法定職責的來源限定在法律、法規和規章中,就會導致如果行政機關不履行 “法定職責”之外的行政不作為行為侵犯了相對人的權益,相對人無法請求法院針對其不作為行為作出履行判決的后果。為此,法院在判決中對 “法定職責”的來源不斷拓展。但是,自 《行政訴訟法》修正以后,增設了第73條的給付判決,該項判決屬于2014年 《行政訴訟法》初創,也是對政府職能從管制到管制與服務并重的回應?！?〕參見信春鷹主編:《中華人民共和國行政訴訟法釋義》,法律出版社2015年版,第194頁。由此, “法定職責”的來源也須回歸其本位,應當予以限縮。根據修正后 《行政訴訟法》的規定,法定職責是除了一般給付義務之外的其他作為義務。法律規范、先行行為、行政承諾、行政合同都屬于作為義務的來源,〔5〕參見朱新力: “行政不作為違法之國家賠償責任”,載 《浙江大學學報(人文社會科學版)》2001年第2期;楊小軍:“怠于履行行政義務及其賠償責任”,載 《中國法學》2003年第6期;沈巋:“論怠于履行職責致害的國家賠償”,載 《中外法學》2011年第1期。但是并不能據此得出,先行行為、行政承諾、行政合同與法律規范一樣,當然地成為法定職責的來源。將法律規范之外的先行行為、行政承諾、行政合同也認定為法定職責的來源,導致法定職責內涵的進一步擴大,成為司法實務中混淆履行判決和給付義務判決的重要原因。

(三)沒有區分主觀訴訟與客觀訴訟中的法定職責

在大陸法系國家,根據訴訟目的的不同,行政訴訟通常被劃分為主觀訴訟與客觀訴訟。主觀訴訟旨在保護公民法律上的權利和利益,而客觀訴訟旨在維護社會公共利益以及客觀的法律秩序?！?〕林莉紅、馬立群:“作為客觀訴訟的行政公益訴訟”,載 《行政法學研究》2011年第4期。2017年 《行政訴訟法》第二次修正,增設了行政公益訴訟條款,其第25條第3款規定:“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！毙姓嬖V訟的目的在于保護公共利益,屬于典型的客觀訴訟,這與以保護主觀公權利為目的的主觀訴訟具有根本的區別。例如,當履行判決是以客觀訴訟存在時,行政機關履行職責的目的是恢復公共利益,行政機關的法定職責范圍限定在特殊的公共利益保護領域,而不包含所有相對人權益受到侵害的領域。但目前,理論界并未將客觀訴訟法定職責的認定獨立于主觀訴訟外進行深入研究,導致事實上,對客觀訴訟與主觀訴訟中的法定職責在范圍上進行了同等認定。

為解決以上問題,本文將以 《行政訴訟法》第72條為起點,結合立法目的,首先明晰法定職責的內涵與來源,然后,通過分析履行判決與相關判決類型的關系以及其在主客觀訴訟中的位置,對行政履行判決中的法定職責予以明確認定。

二、法定職責認定的前提:區分法定職責與給付義務

(一)訴訟類型化:法定職責與給付義務分離的源頭

行政訴訟類型化是大陸法系國家普遍的做法,一般將行政訴訟類型分為形成之訴、確認之訴和給付之訴,其中給付之訴又可分為課予義務訴訟和一般給付訴訟。原告所請求的給付內容為行政處分作成的,稱為課予義務訴訟;原告所請求的給付內容為非行政處分的其他特定作為、容忍或不作為行為,稱為一般給付訴訟?！?〕李震山:《行政法導論》,三民書局2009年版,第597～601頁。訴訟類型不同,訴前程序、原告資格、舉證責任分配等都會存在很大區別。在舊 《行政訴訟法》實施期間,沒有一般給付判決,履行判決在適用范圍上,往往包含行政主體所有的義務,既有作出行政決定(行政法律行為)的義務,也包含作出特定事實行為的義務;〔3〕閆爾寶:“論我國行政訴訟類型化的發展趨向與課題”,載 《山東審判》2017年第5期。如在 “何小強訴華中科技大學拒絕授予學位案”中,人民法院判決行政機關作出行政決定;〔4〕武漢市中級人民法院(2009)武行終字第61號。在崔應遼、趙琴因認為被告建始縣民政局不履行婚姻變更登記法定職責案件中,人民法院則判決行政機關作出特定的事實行為?！?〕建始縣人民法院(2019)鄂2822行初15號。我國在2014年對 《行政訴訟法》進行了大幅度的修正,在修正前,許多學者都主張構建行政訴訟類型,在充分汲取域外行政訴訟類型化模式有益經驗的基礎上,適當拓展若干新型的行政訴訟?！?〕參見章志遠:“行政訴訟類型化模式比較與選擇”,載 《比較法研究》2006年第5期;李廣宇、王振宇:“行政訴訟類型化:完善行政訴訟制度的新思路”,載 《法律適用》2012年第2期。但限于修法體例無法進行徹底的類型化改造,最后立法者通過具有類型樣態的判決方式的設計,使得修正后的 《行政訴訟法》在訴訟類型上基本具備規模?！?〕參見李廣宇:《新行政訴訟法逐條注釋》(下),法律出版社2015年版,第607頁。目前我國行政判決包括七種類型:駁回訴訟請求判決、撤銷判決、變更判決、履行判決、一般給付判決、確認判決、賠償判決。判決類型即訴訟類型的雛形,履行判決對應課予義務之訴,一般給付判決對應一般給付之訴。在司法實踐中,最高人民法院也引用課予義務訴訟與一般給付訴訟這一對概念來對履行判決與一般給付判決的關系進行說明?！?〕中華人民共和國最高人民法院(2019)最高法行申1249號。

由此可知,履行判決與一般給付判決的適用范圍應當有明顯的區分,如果將適用于履行判決的情形,適用一般給付判決,會導致訴訟規則混亂,從而不利于行政相對人的權益保護?！缎姓V訟法》第73條規定了一般給付判決,《最高人民法院關于適用 〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第92條對給付義務進行了進一步的規定:“原告申請被告依法履行支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇等給付義務的理由成立,被告依法負有給付義務而拒絕或者拖延履行義務的,人民法院可以根據行政訴訟法第七十三條的規定,判決被告在一定期限內履行相應的給付義務?！边@兩個條文構成了我國的一般給付判決體系。增加了一般給付判決之后,履行法定職責的判決更加接近于德國法意義上的課予義務判決,給付判決更加接近于一般給付判決,那么履行判決適用范圍也應進行必要的限縮?！?〕閆爾寶:“論我國行政訴訟類型化的發展趨向與課題”,載 《山東審判》2017年第5期。具體來講,履行判決適用范圍應當是在廣義給付判決范圍內,減去一般給付判決的范圍。廣義上的給付判決范圍即行政主體所有義務的范圍,既包括履行 “法定職責”的義務,也包括履行 “給付義務”的義務。

(二)義務內容不同:法定職責與給付義務區分的關鍵

履行法定職責判決類似于課予義務之訴,一般給付判決類似于一般給付之訴,履行 “法定職責”是課予義務之訴的適用范圍,履行 “給付義務”是一般給付之訴的適用范圍。因此,要正確區分 “法定職責”與 “給付義務”必須從課予義務訴訟與一般給付訴訟的適用范圍著手。在明確課予義務訴訟與一般給付訴訟各自適用范圍前,必須先解決兩類訴訟的適用范圍是否可以重合的問題。訴訟類型化本質上即寓有使各種訴訟間具有排斥關系,換言之,對于一定之程序標的僅能有一種最適合之救濟種類,而不能可此亦可彼。也就是說,課予義務之訴的適用范圍與一般給付之訴的適用范圍是互斥不重合的關系。

如上所述,原告所請求的給付內容為行政處分作成的,為課予義務訴訟;原告所請求的給付內容為非行政處分的其他特定作為、容忍或不作為行為的,為一般給付訴訟。也就是說課予義務訴訟只適用于行政主體負有作出行政處分義務的情形,一般給付之訴則適用于作出行政處分義務之外的其他義務?！?〕[德]弗里德赫爾穆·胡芬:《行政訴訟法》,莫光華譯,法律出版社2003年版,第283頁。例如:①財產上的給付,如支付撫恤金、最低生活保險待遇、行政獎勵費用、返還公法上的不當得利等;②行政處分以外的其他非財產上的給付,如提供信息、閱覽卷宗及締結公法契約;③公法上契約的給付,如繼續履行協議等?！?〕參見熊勇先、李亞瓊:“論行政給付訴訟及其構造”,載 《海南大學學報(人文社會科學版)》2013年第1期;楊東升:“論一般給付訴訟之適用范圍—— 《行政訴訟法》第73條評釋”,載 《行政法學研究》2015年第6期。相較于課予義務訴訟與撤銷訴訟等同于與行政處分有關的行政處分訴訟,一般給付訴訟的適用范圍則是刪減去課予義務訴訟所剩余的其他給付訴訟適用范圍,因此其相較于課予義務訴訟具有補余訴訟的性質。

綜上,課予義務之訴的適用范圍是行政處分,行政處分類似于狹義上的行政行為,是行政主體針對外部具體事宜做出的產生法律效果的單方行政行為,與之對應履行判決中的 “法定職責”特指做出狹義上的行政行為的職責;一般給付之訴的適用范圍是行政處分之外的其他處分,與之對應,一般給付判決中的 “給付義務”指狹義行政行為之外的其他行為,如財產給付、資訊給付等。

傳統絕緣抱桿一般采用相互連接的豎桿和橫桿組成，橫桿上設置限制導線移動的凹槽或掛鉤，豎桿上安裝鐵鏈或抱箍穩固在電桿上。此種結構存在3個方面缺點與隱患：

三、法定職責認定的關鍵:明確 “法定職責”中 “法”的范圍

(一)法的范圍:“法律”或 “法律+行為”?

“法定職責”與 “給付義務”的分離必然會影響 “法定職責”中 “法”的范圍。在行政訴訟法修改前,履行判決適用于行政主體的一切作為義務,因此作為義務來源的范圍即 “法定職責”中 “法”的范圍。但這一實踐的做法并不當然具有理論正當性,在 《行政訴訟法》修正前已有學者明確提出要正確區分法定職責與給付義務?！?〕參見江必新、邵長茂:《新行政訴訟法修改條文理解與適用》,中國法制出版社2015年版,第272頁?！靶姓蛔鳛榈膽獮橐罁?既可以是法定職責,也可以是行政義務,行政義務可能來自行政機關已經作出的某一行政行為,但不履行法定職責的應為依據,僅限于法定職責?！薄?〕參見章劍生:“行政訴訟履行法定職責判決論——基于 《行政訴訟法》第54條第3項規定之展開”,載 《中國法學》2011年第1期。也正是基于此認識,學者才會發出在履行判決基礎上增設一般給付判決的呼吁?！?〕參見熊勇先:“行政履行判決之反思與重構”,載 《學術探索》2010年第3期?！缎姓V訟法》修正后,立法者對于 “法定職責”的外延進行了明確,“法定職責是指法律、法規、規章明確規定的職責,原則上約定職責、后續義務等不屬于履行判決適用情形”;〔4〕信春鷹主編:《中華人民共和國行政訴訟法釋義》,法律出版社2014年版,第193頁?！啊缎姓V訟法》第73條的一般給付義務不同于第72條的法定職責。行政義務不僅包括法定職責,而且包括行政機關先行行為引發的義務、承諾引起的義務、合同義務、附隨義務等,給付義務是法定職責以外的其他行政義務”?！?〕江必新、邵長茂:《新行政訴訟法修改條文理解與適用》,中國法制出版社2015年版,第272頁。由此,法定職責的來源應當為法律規范,對于先行行為、行政承諾等法律行為引起的須履行一定行為的職責不屬于履行判決中的法定職責。

(二)“法定”:由 “根據規范”規定

職責可從廣義和狹義兩個維度理解,廣義上的職責即管理某項行政事務的權力,狹義上的職責是管理某項行政事務而采取某些具體措施的權力。法律規范也可從宏觀和微觀兩個維度理解,宏觀上的法律規范即組織規范,組織規范將一定的行政事務分配給特定的行政機關處理,只有在此范圍內的相應行為才歸屬于國家,〔6〕參見姜明安、余凌云:《行政法》,科學出版社2010年版,第69頁。如 《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四章第73條規定,“縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權:……(五)編制和執行國民經濟和社會發展規劃綱要、計劃和預算,管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育……行政工作”。微觀上的法律規范即根據規范,根據規范是在組織規范之外,行政機關為了管理某項行政事務而采取的某些措施所要特別根據的規范,是對行政機關必須依據特定程序作出特定作為進行的動態限制,〔7〕參見[日]鹽野宏:《行政法總論》,楊建順譯,北京大學出版社2008年版,第137頁。如 《治安管理處罰法》第39條規定,“旅館、飯店、影劇院、娛樂場、運動場、展覽館或者其他供社會公眾活動的場所的經營管理人員,違反安全規定,致使該場所有發生安全事故危險,經公安機關責令改正,拒不改正的,處五日以下拘留”。廣義上的職責由組織規范調整,狹義上的職責由根據規范調整,由此 “法定職責”也可有廣義與狹義兩種解釋。廣義上的 “法定職責”只要求組織規范規定行政主體必須管理某項事務,行政主體即負有做出特定行為的職責(權力);狹義上的 “法定職責”則更進一步,除要求組織規范賦予行政主體抽象的管理權外,還需要根據規范明確規定行政主體可以做哪些具體的行為,若僅有組織規范抽象賦權,而沒有根據規范具體明確,仍然不能認定行政主體賦有某項 “行政職責”。

那么,我國履行之訴中的 “法定職責”中的 “職責”到底應該做廣義理解還是狹義理解呢?從對依法行政理念的演進以及行政救濟的角度來看,可以得出狹義理解的結論。依法行政最初的含義是行政必須服從國會法律,無法律之處無行政,所有的行政活動由法律絕對保留。進入20世紀以來,隨著經濟、科技和社會發展以及政府職能的逐步擴張,依法行政之 “法”擴大到行政立法、地方立法。后來,人們意識到,立法文件永遠落后于社會生活,依法行政所依據的“法”不僅限于上述制定法的一些規定,還包括一些基本的法理,在特殊條件下還包括那些尚未上升為法律規范的國家政策?！?〕參見莫于川:“法治視野中的行政指導行為——論我國行政指導的合法性問題與法治化路徑”,載 《現代法學》2004年第3期。但無論 “法”的外延如何確定,行政職權必須明確具體,否則行政主體將無所適從。從行政救濟的角度來說,盡管我們在服務行政的大視野下要求行政主體能夠履行諸多法律沒有明確規定的職責,但是若將行政主體拒絕履行法定職責用救濟制度確立下來,那么職責的法定性就是一個基本的定在,因為沒有這樣的定在,就無法建構行政主體和行政相對人之間的理性關系。即 “法定職責”應當是有關實體法和程序法有明確規定的職責,行政相對人請求行政主體所履行的相應職責都應當從行政實在法中找到依據?！?〕關保英:“行政主體拒絕履行法定職責研究”,載 《江淮論壇》2020年第5期。原告向法院尋求救濟來源于原告的請求權,只要原告對其所追求的行政行為具有請求權,行政機關對原告所申請的行政行為的拒絕或者停止作為就是違法的?！?〕[德]弗里德赫爾穆·胡芬:《行政訴訟法》,莫光華譯,法律出版社2003年版,第439頁。而課予義務之訴的請求權的依據在于行政機關具有法定職責,這里所指的法定職責是一種現實的、特定的法定職責,而非抽象的、規范層面上的法定職責。若當法定職責沒有明確規定,而只是抽象概括時,原告仍具有請求權的話,會導致被告范圍的不斷擴大,行政救濟制度難以實現。由此,應當對“法定職責”做狹義的理解,即 “法定職責”應當由根據規范規定,也就是說,只有當行政主體具有法律規定的具體職責,行政相對人對其提出了履行的意思表示而不履行,行政相對人才可以向法院提起履行之訴。

四、行政公益訴訟中 “法定職責”的認定

前文已對主觀訴訟中 “法定職責”的內容及來源進行了明確,公益訴訟作為客觀訴訟,遵循的是另一套訴訟構造。在法定職責的內容及來源上,為了達到恢復公共利益的目的,存在將給付義務納入法定職責的情況,使得客觀訴訟中法定職責的內容及來源范圍擴大。在法定職責的對象及范圍上,客觀訴訟也不同于主觀訴訟,客觀訴訟中法定職責的對象不特定,而職責的范圍目前仍限定在特定的領域。

(一)法定職責的內容:所有給付義務

在主觀訴訟中,履行判決中法定職責的內容主要與給付判決中的給付義務相區分,法定職責特指作出行政行為的職責,而不包含行政行為以外的其他行為,比如資訊給付、財產給付、繼續履行協議等。在客觀訴訟中,《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》25條并未明確規定一般給付判決這一判決類型。通過對行政公益訴訟中以 “不履行法定職責”為案由的310個案例進行梳理,〔1〕搜索條件限定為 “引用法規 《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款;案件類型:行政;案由:不履行法定職責”,載無訟案例網:https://www.itslaw.com/,最后訪問時間:2021年5月10日?？梢园l現行政機關不履行法定職責的判決類型主要有三類:確認違法判決、履行判決、確認違法判決與履行判決同時適用,未發現有適用給付判決的案件,而是將主觀訴訟中給付判決的適用情形納入行政公益訴訟中的履行判決。比如,“延吉市人民檢察院訴延吉市自然資源局不履行法定職責案”中,法院將自然資源局收回出讓金的合同權利視為法律規定的行政職責在具體行政管理過程中的體現,責令自然資源局繼續履行法定職責?！?〕敦化市人民法院(2019)吉2403行初36號。在 “利川市人民檢察院訴利川市汪營鎮人民政府不履行法定職責案”中,檢察院認為人民政府在建設、使用垃圾填埋的過程中,造成了環境污染,要求人民政府采取填埋垃圾場、清理垃圾等行為,法院也判決人民政府繼續履行法定職責?！?〕利川市人民法院(2019)鄂2802行初1號?？梢钥闯?在實踐中,行政公益訴訟中的法定職責的內容既包含了對違法行為作出行政處罰等行政行為,還包含了行政行為以外的其他行為,比如契約的履行、行政事實行為等。

出現這一現象的原因在于對給付義務范圍的限縮,立法上規定給付義務的內容包括履行支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇等金錢給付義務,這些給付義務都是針對特定相對人的義務,不適用于客觀訴訟中。此外,行政公益訴訟中行政機關的法定職責主要是監督管理職責,履行監督管理職責的方式主要是對違法行政行為作出行政處分以及對行政處分的執行監督,不包含給付一定的金錢。從這兩個角度來看,判決行政機關履行給付義務的適用的空間較小。然而,如前所述,給付義務不止包含金錢的給付,還包含行政處分以外的其他非財產上的給付、公法上契約的給付,這也是給付判決與履行判決區分的關鍵。在上述兩個公益訴訟的案件中,檢察機關要求被告履行合同中的義務、作出一定事實行為都屬于一般給付之訴,從訴判一致的角度來說,應當作出給付判決,而實踐中往往是作出履行判決。為了達到修復公共利益的目標,對履行判決中的 “法定職責”作擴大解釋,不符合行政訴訟類型化的要求,需要進一步整合主觀訴訟和客觀訴訟中的法定職責,對行政公益訴訟類型進行更加精細化的研究。

(二)法定職責的來源:“法律+行為”

主觀訴訟中法定職責來源于法律規范,在客觀訴訟中,最高人民檢察院公布的 《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第72條規定:“人民檢察院認定行政機關監督管理職責的依據為法律法規規章,可以參考行政機關的 ‘三定’方案、權力清單和責任清單等?！痹摋l規定明確了在公益訴訟中,監督管理職責的來源為法律法規規章。 “三定”方案、權力清單和責任清單以遵循法律法規規章為前提,可以與法律法規規章結合起來判斷行政機關是否具有監督管理職責,是判斷是否具有監督管理職責的輔助工具,而不是監督管理職責的來源。但是,根據上述行政公益訴訟中法定職責的內容可以看出,實踐中法定職責的來源不止源于法律規范,還來源于行政合同、先行行為等法律行為。這是在客觀訴訟中未區分履行判決與給付判決的條件下形成的。在主觀訴訟尚對法定職責的來源存在爭議的情況下,將法定職責的來源擴大,符合行政公益訴訟保護公共利益的立法宗旨,但是從長遠來看,仍應將履行判決中法定職責的來源予以限定,以完善行政公益訴訟的判決類型,促進行政公益訴訟的訴訟類型化發展。

五、結語

行政履行判決中行政機關法定職責的認定,關系到履行判決與一般給付判決的選擇適用,關系到行政公益訴訟的原告資格和受案范圍。在主觀訴訟中,履行判決的法定職責主要與一般給付判決的給付義務相區分,法定職責的內容只可能是做出行政行為的職責,不包括做出財產給付、行政行為外的其他非財產性給付以及契約給付,法定職責的來源也只能是法律規范,而不包括先行行為、行政承諾等法律行為引起的須履行一定事實行為的職責。在客觀訴訟中,法定職責的內容和來源范圍在實踐中存在擴大的情形。通過法定職責這一關鍵點來正確區分履行判決與給付判決,可以深化理解行政訴訟中的判決類型,同時,正確區分客觀訴訟與主觀訴訟中的法定職責,厘清不同判決的適用條件,進一步區分與整合行政主觀訴訟和行政客觀訴訟,才能進一步在行政訴訟類型化上達成共識,打造具有中國特色的完整的行政訴訟制度。