淺析大數據背景下信息化建設需要關注的兩個問題

張振國

(內蒙古自治區大數據中心，內蒙古 呼和浩特 010000)

近些年，隨著機構改革，各省相繼成立了省級層面大數據統籌管理機構，例如，內蒙古自治區大數據中心、天津大數據管理中心、貴州省大數據發展局、上海大數據中心等，這意味著從國家層面開始重視數據資源整合、系統的統籌合并及建設，進而消除數據孤島，為智慧城市的建設提供了有力抓手。

各地大數據匱乏的核心癥結在于各級部門未能充分認識到大數據的重要性，缺乏匯集大數據的意識和動力，而關鍵則是缺乏相應的大數據相關機構。

大數據管理機構的成立表明，相關政府部門已充分認識到大數據的重要性，專職機構的設立也能真正敦促各級各部門更重視大數據建設，進而為當地智慧城市的建設提供源源不斷的燃料。

在實踐中，多元關聯的大數據能發揮更好的效用，但是由于各級各部門從部門利益出發，寧愿讓數據“爛在自己手中”也不愿共享數據。這一方面導致了一個個的“數據孤島”，難以實現數據的互聯互通，另一方面，相互割裂的數據事實上根本不是大數據，只能被稱為“小數據”。

具體到各省、市正在積極地推進智慧城市建設，大數據無疑更是關鍵中的關鍵。例如，內蒙古從自治區政府層面成立了呼包鄂烏一體化智慧城市建設領導小組，具體指導、協調4市跨地區、跨部門、跨層級業務協同和數字賦能，如火如荼的推進政務數據匯聚，內蒙古大數據中心在其中承擔著重要職能。然而，從各地智慧城市建設的具體實踐來看，最大痛點和瓶頸也正是數據的難匯聚和數據的匱乏[1]。而數據的難匯聚突出的原因就是省級政府部門對數據資源技術權限管控力度不夠，導致數據接口不同、數據流失等等一系列問題，最終使得數據難以匯聚，發揮不了數據資源整合的作用；數據的匱乏深層次原因主要體現在部分信息系統應用率不高，甚至有些部門數據寧可靠層層表格填報，也不使用信息系統，這樣導致系統數據更新不及時、不準確，在統籌系統時，數據無法使用，導致數據匱乏。

困擾數據資源整合難、數據匱乏的深層次原因是信息化建設與應用中存在的數據資源技術權限管控力度不夠、信息系統應用率不高，筆者就兩個問題產生的原因、原因剖析及解決思路談一些粗淺的認識。

1 數據資源技術權限管控力度不夠的問題

近年來，我國“依法治國”建設取得重大進展，現階段，促進政府信息資源開發利用與跨部門數據共享的政策體系日益完善。相關法律法規建設成就主要有：2007年頒發指導性文件：《中華人民共和國政府信息公開條例》《政府信息公開工作要點》，雖然尚未形成國家級法律法規，但體現了我國政府對信息公開的重視。2015年8月，《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》，明確提出要在2018年前建立國家級統一開放的政府數據平臺，進一步加強開放政府數據意識。近年來，我國各地政府也相繼出臺了一些地方政府數據開放共享的指導性文件，例如上海市于2014年頒布的《上海市政府信息公開規定》以及《上海推進大數據研究與發展三年行動計劃》等地方性政策。2017年5月1日，《貴陽市政府數據共享開放條例》正式施行[2]。這是全國首部政府數據共享開放地方性法規，也是我國首部設區的市關于大數據方面的地方性法規?？梢?，我國雖未形成系統的政府部門數據開放協調法律布局，但各地方政府積極參與數據開放共享建設，數據共享的法律建設取得顯著成效。

1.1 問題描述

我國政務信息系統的建設主要以招投標的形式確定開發企業，大多是國營或民營企業，而國有企業中標后很多核心技術部分也是依托有競爭力的民營企業完成，因此大多數政務信息系統和數據資源的技術管控權限掌握在開發企業手中，而且是在民營企業中。在推進政務信息系統整合對接、數據資源共享、新應用系統建設、系統運維過程中，開發企業的話語權很大，易產生以下問題：①對與己不利的事項選擇性配合、消極應對、變相阻撓，例如在推進數據資源共享過程中，兩個系統數據互通時，就會發生數據接口不一，數據標準不一，不能直接共享等問題，開發企業在數據和接口等問題中總使用一些現有標準邊緣保護性的措施。②在系統升級改造時漫天要價，如某些政務系統根據行政業務的發展需求，在原有基礎上要升級，但原有架構在開發企業手中，大部分情況只能繼續使用原開發企業，這時價格總是會比市場高一些。③管控不嚴時，甚至會利用系統產生的數據資源變相牟利。很多開發企業為民營企業，開發是臨時組成的項目團隊，成員素質不一，任職情況復雜，在數據管控中很難約束，政務數據丟失甚至以之牟利的情況常有發生[3]。

1.2 原因剖析

1.2.1 信息技術支持服務部門的作用沒有充分發揮。系統使用部門、信息技術支持服務部門、開發企業對系統和數據的管理邊界沒有科學劃分，如有的廳局或部門將系統建設、管理、運行維護全部交給了開發企業，有的部門甚至連政務信息系統應用和數據處理也委托開發企業駐場人員負責管理，客觀上造成了開發企業對信息系統和數據資源的技術管控權限很大，很容易發生數字資源歸屬問題“迷失”的假象。

1.2.2 系統建設投入不足，開發企業利用系統和數據資源從其他渠道牟利。隨著信息化的發展，很多行政業務需要改變方式，需要建設政務系統或者配套上級系統建設需求，很多時候臨時性的建設沒有預算，配套性建設地方財政還有困難，因此部分政務信息系統建設時投入不足或沒有投入，開發企業為占領某個業務市場或介入某個行業，通過低價或免費建設承攬業務，建成后通過壟斷此項業務的數據或接口等來站穩腳跟，利用系統和數據資源通過承攬新系統建設業務、提供數據接口服務等其他渠道牟利。

1.2.3 軟件代碼解讀權掌握在開發企業手上。這客觀上形成信息系統建設上線后只能由原開發企業運維管理，一旦開發企業不支持此政務信息系統，行政部門就“玩不轉”，工作不順暢或者工作效率下降，甚至容易引起社會性事件。

1.3 解決思路

1.3.1 發揮信息技術服務部門的作用?？茖W劃分政務信息系統使用部門、信息技術服務部門、開發企業間的管理邊界，把政務信息系統管理的技術權限掌握在信息技術部門手中，如信息技術服務部門要作為政務信息系統技術管理方(作為政務信息系統管理“三員”中的一員和系統數據庫的管理員、安全員)參與政務信息系統的管理和運行維護，配合使用部門開展系統應用指導和培訓，指導督促開發企業履行系統技術運維職責。

1.3.2 政務信息系統建設預算設計要科學合理。新建系統時，一定要做好事項梳理和需求分析，科學合理的設計建設預算，給開發企業留出合理的利潤空間，避免企業因無利可圖而另辟他徑。配套建設政務信息系統時，地方行政部門一定要統籌考慮，協調好配套資金，莫讓某些企業鉆空子，引起后續不必要的麻煩。

1.3.3 建立政務信息系統開發管理平臺和機制。建議統一建設軟件系統開發管理平臺(如代碼管理平臺)，要求政務信息系統開發企業依托平臺進行代碼編寫和修改，全過程留痕，驗收合格后將系統代碼存入信息技術服務機構統一的代碼資料庫，為后續運維保障提供數據支撐。當軟件上線后需要運維工作，軟件開發企業無法或不履行運維職責時，別的具有相關資質的企業也能替代。

2 信息系統應用率不高的問題

信息系統其實就是一個數據管理工具。它能夠輸入數據、存儲數據、處理數據、輸出結果，控制數據流。說白了就是對數據進行管理和分析。提高信息的利用率，一般指有效的信息占全部原始信息的百分率。這個百分率越高，說明信息工作的成效越大。反之，不僅在人力、物力上造成浪費，還使有用的信息得不到正常的流通。因此，必須提高信息系統的應用率，同時，必須重視用科學的定量分析方法，從大量數據中找出規律，提高科學管理水平，使信息充分發揮作用。

2.1 問題描述

近年來，隨著社會信息化的發展，各級政府、行業主管部門建設了眾多的政務信息系統，其中有缺乏統管機構的原因，但也不乏趕時髦，除教育、社保、醫保、住房、民政等用戶剛需的系統外，很多政務信息系統只是在建成初期使用率較高，隨著時間的推移，應用率逐步走低。利用率不高造成系統數據鮮活度、準確度下降，反過來會讓系統管理和使用者不愿意使用，形成惡性循環，久而久之，系統利用率越來越低，有的甚至成為“僵尸系統”。特別是面向基層或社會公眾的服務類系統、需要基層定期填報數據的治理類系統，出現這類問題的概率更高。這樣就為政務信息系統數據的真實性、時效性埋下了隱患，政務信息系統間的數據共享難以實現，數字城市的建設更是遙遙無期[4]。

2.2 原因剖析

①很多治理類政務信息系統的功能和架構主要從管理者角度去設計，采用的是自上而下推進執行的行政管理思維，對終端用戶的需求考慮不多甚至幾乎不考慮。系統建成后常以行政命令方式要求基層用戶填報數據和使用系統，客觀上形成了“被動用”“強迫用”的系統應用生態，這樣導致設計和后續實際的應用脫離，系統必須用但滿足不了所有要求，所以電子表格必須填，而且還要蓋章簽字，所以部分部門要求基層系統填報一遍，電子表格報送一遍，紙質版蓋章送一趟，無形中加大了基層用戶工作量，一旦推進力度下降，就會形成沒人用的局面，系統面臨著空轉、空運維，浪費了國家的資金，無法通過績效考評工作。②很多政務信息系統都有獨立App，用戶下載安裝后才能使用，但其功能是電腦版的閹割版，不完善，訪問速率也不高，用戶體驗感差，導致用幾次就不愿意用了，形成辦事效率差的局面，貼不近老百姓的生活，貼不近基層工作的核心。③系統功能和內容與用戶需求還有不少差距。特別是服務類系統，如教育的中小學生報名系統，民政的婚姻、喪葬、救助等系統，人社的社保服務系統，醫保系統等等，服務事項、功能和資源內容的豐富度、優質性不夠，用戶沒有獲得感，和基層工作者、普通群眾的內心要求還是有差距，一旦沒有行政推動和要求，會導致基本上沒人用的場景。

2.3 解決思路

2.3.1 做好政務信息系統開發前的事項梳理。事項梳理包括治理事項梳理、服務事項梳理和用戶需求梳理，要充分考慮管理者、使用者等各類用戶特別是終端用戶的需求，讓各類用戶都能從政務信息系統應用中有所收獲，愿用、樂用系統，這樣才能讓政務信息系統真正活起來，讓數據收集從“填報式”變為“伴隨式”，使政務信息系統數據成為真實鮮活的有用數據。

2.3.2 充分發揮微信等即時通信軟件的作用。當前，移動應用已成為主流，除涉密或敏感信息類系統外，建議其他政務信息系統與微信、云閃付、支付寶等主流軟件對接，用戶通過微信即可便捷登錄系統開展各類應用，有利于提升系統利用率。當前全國防止疫情蔓延，衛健委系統使用政務信息系統與微信對接，各類場所碼應運而生，不用下載App，掃碼即能明確各類信息包括核酸性質、碼的限制信息等，有效、快速地遏制了疫情的蔓延。

2.3.3 擴展治理類政務信息系統數據支撐服務范圍。充分發揮各類治理類政務信息系統用戶數據的作用，利用數據平臺等技術手段，與各類服務類系統(包括應用較廣的市場化服務類系統)對接進行數據比對，一方面為服務類系統提供真實可信的用戶數據支撐，另一方面也通過服務類系統應用助推治理類系統提高應用率，提升數據鮮活度和準確度。

2.3.4 不斷完善服務類政務信息系統功能和資源。面向公眾提供公益服務的各類信息系統，如教育公共服務平臺，要結合教育發展的形式，減少學生課后補課的負擔，提升線上公共服務能力，將優質的資源篩選后發布到平臺上，供需要學習的同學提升能力；民政養老系統要結合社會養老的發展趨勢，社區養老要在系統中逐步完善，和社區工作結合提升養老服務能力，提高老人生活監控預警機制，使社區工作者能第一時間了解老人情況。因此要建立長效運行和運營機制，根據用戶需求及時完善服務功能，提升數據資源質量，規范有序對接各類市場化的優質服務類系統，為用戶提供更加便捷貼切的服務，不斷增加用戶黏性[5]。

3 結束語

“誰掌握了數據，誰就掌握了主動權”。如今，世界各國都把推進經濟數字化作為實現創新發展的重要動能，在技術研發、數據共享、安全保護等方面進行前瞻性布局。也正因此，我們需要進一步加強頂層設計和統籌協調，加快政府信息平臺整合，消除信息孤島，解決數據整合和系統的統籌合并及建設痛點、瓶頸，避免數據資源技術權限管控力度不夠、信息系統應用率不高的問題，使多元關聯的大數據能發揮更好的效用，進而為智慧城市的建設提供源源不斷的燃料。