政府治理數字化的時代課題探討

楊陽

〔摘要〕數字化時代開啟了政府治理方式的轉型與變革。數字化力求政府治理理念、流程管控與運行機制的全面革新，力求以智能計算為政府治理現代化提供技術支撐與科學依據。當前，我國政府治理數字化仍存在新的數字技術與政府架構體系的適配風險、數字化政府治理與公眾參與的效能差異、數字鴻溝的非正義性與數據精度失真引發決策風險等現實問題。政府治理現代化的實現要正視數字化技術的影響，以數字化作為目標和路徑。為此，政府治理數字化要積極化解數字化技術與政府架構之間的適配風險，推動多元主體的數字化協同治理與良性互動，通過跨界合作實現技術與治理領域的有效溝通。

〔關鍵詞〕政府治理，數字化，數字政府

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2022）01-0101-06

信息技術的普及使社會整體邁入了數字化發展階段，數字化業已成為21世紀經濟社會發展的宏大背景。當前，為應對社會各行各業發展模式重構與價值轉型的需要，政府治理數字化（或稱之為數字化政府建設）成為有效提高政府治理水平與實現政府治理能力現代化的重要舉措。黨的十九屆六中全會指出，“在社會建設上，人民生活全方位改善，社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平大幅度提升，發展了人民安居樂業、社會安定有序的良好局面”，而政府治理數字化無疑在其中發揮了重要作用。未來，數字化將會成為我國國家與社會發展的整體趨勢，從而為社會“善治”予以技術賦能、科學賦能及效果賦能。但數字化帶來的并不僅僅是便捷高效的生活生產方式，它還帶來了政府推進社會治理的轉型難度、整合難度，也意味著政府治理在數字化背景下面臨著潛在風險。這就要求在數字化背景下，政府必須處理好自身與市場、社會之間的關系，自覺實現和加快數字化轉型，推進數字化政府建設，實現社會有效治理。

一、政府治理數字化的內涵及要求

以大數據為基礎的新一代信息技術應用深刻改變了整個社會的互動方式，體現了信息時代政府治理的變革與需求。數字化不僅是一場技術變革，而且是一場數字時代的社會整體行動，要求政府治理過程中將政府組織方式和治理方式的重構與重組作為現代化改革的重點方向。1978年以來，我國的行政管理體制改革愈加強調行政管理的內涵式改革與創新性發展，而驅動政府信息化改革發展的數字化業已成為政府治理現代化的必然路徑。在此基礎上，政府治理數字化內涵就愈發強調其時代性、過程性與革新性。

（一）政府治理數字化的內涵

數字化是將復雜信息轉化為可處理數據，并通過建模的方式建立數據處理系統，以為具體事務運行提供數據支撐的過程。數字化的形成是伴隨20世紀后半期以來信息技術高速發展的結果，其中大數據、云計算、人工智能技術為數字化的形成提供了軟硬件的基礎設施。另外，互聯網在全社會的大范圍普及為數字化作為一種普遍性的信息處理手段提供了發展契機。早在20世紀70年代末，我國就開始進行信息政策研究（最早始于情報政策研究），80年代開啟了政府管理的政務信息化過程，1983年制定信息技術政策，隨后進行的政務信息化主體內容建設為政府的數字化轉型奠定了前提與基礎〔1〕。本質上，數字化強調的是一種管理方式的變革，強調運用數據的技術分析與監管使資源分配科學化、決策科學化、效用分析科學化，進而建立統一完善的管理機制。

政府治理數字化是數字化發展驅動政府治理方式轉型的必然結果，同時也是政府治理現代化的必然要求。政府治理數字化就是“以新一代信息技術為支撐，將大數據、云平臺、人工智能、區塊鏈等運用到政務開展的具體過程中，對政府內部組織架構與運作程序進行優化，旨在全面提升政府在各領域的履職能力”〔2〕的過程。政府治理數字化作為政府治理體系和治理能力現代化的變革途徑，具有如下三個方面的內涵：一是數字治理理念的立體化和跨界化。數字治理的目標是提供高質量的政府服務，但現時代高質量服務的提供需要醫療、教育、民生等多行業與多領域的數據連接與數據支撐，因而立體化和跨界化成為了必備的治理理念。二是數字管理流程的管控與再造。數字治理需要采集政府各部門的信息化數據，有效建立數據統計信息系統，建立一整套標準化的統計工作流程，進而實現治理流程、治理手段與治理目標的量化控制。三是數字運行機制的優化。政府各部門、各網點工作的有效銜接牽涉運行機制的良好建設，其中行政決策、行政辦公與公共服務提供事項更加需要數字快速處理的扁平化、協同化運作方式，進而實現政務更好、更快的運作，最終實現“善治”。

（二）政府治理數字化對政府治理職能的要求

信息技術的發展與行業規模的擴大產生了大量數據，但在以往傳統技術模式下，個人信息、商業信息等比較難以被收集。在數字化背景下，個人信息和商業信息的合法化收集更加便利，這為政府數字化治理提供了重要契機。在數字化背景下，政府治理職能的有效發揮必須凸顯以下四個方面：

1.政府要做好對數字化治理基礎性制度的制定工作，確保數字時代經濟社會秩序能夠有規可循、有法可依。在此方面，我國很多地方政府對數據治理進行了不斷嘗試，成立了數據治理的專業機構，出臺了相關的數據治理規章制度。數字化治理一方面要求有規可循、有法可依;另一方面也要促使各地將政府數字化治理提上日程，日益促進其完善和規范化、日?；?，如推進數據資源分類分級，健全數據資源管理標準，進而使數字化治理成為政府治理現代化的明確方向。

2.政府要加強數字治理的主體建設和基礎設施建設，更好地履行政府在數字治理中的職責。數字化與生俱來就與政府治理具有較強的融合性，能夠將數字技術與傳統的政府治理方式進行深度融合，并推動政府治理向智能化方向發展。如我國一些省份已經成立了大數據中心或者大數據局，也有一些省份加快將大數據中心建設納入政府建設的政策之中。只有加強數字治理的主體建設和基礎設施建設，使政府更好地履行自己的職責，才能保證與時代需求相匹配數據的大量收集，也才能保證提供服務的科學性，從而滿足人們高質量的生活生產需求。

3.政府要按照“有限但有為”的角色定位數字化政府，遵循新的運作邏輯與治理邏輯。從有限層面來看，政府要轉變全能治理角色的職能定位，從全能政府轉變為有限政府。但是，有限政府必須是服務型政府，因為政府仍要積極滿足“人們對社會管理和公共服務的多元化和個性化需求”〔3〕。從有為層面來看，政府應當積極依據數據變化來制定和調整政策，成為合格乃至優秀的數據管控和流程優化的執行者和管理者。政府要積極運用移動互聯網、大數據、人工智能等技術，不斷更新政務信息化手段，不斷促使政府治理向智能化邁進，進而使得政府治理雖“有限”但“有為”。

4.政府要成為數字化轉型的主導力量，促進數字化技術在整個經濟社會領域的應用，實現數字化治理效益最大化。目前，我國一些地方政府也在積極履行這一職責，鼓勵和引導數字化發展，對經濟社會領域中行業數字化規范出臺了一系列政策文件，明確了數字化發展的法治規范建設，強調對知識產權的保護。當前，政府在數字化發展過程中，要通過有效促進數字化由第一階段（數字技術在特定行業應用）向第二階段（數字技術在整個經濟社會體系滲透）的轉變，從而促進數字化發展與效益的最大化。

二、政府治理數字化面臨的困境

數字化在給政府治理賦能、給人們生活帶來極大便利的同時，也帶來了一系列的挑戰。這源于政府治理數字化仍然是一個新鮮事物，是現代信息技術與發揮政府治理職能融合創新的產物，對社會來說仍有融合嵌構縫隙。也就是說，政府治理數字化仍面臨著一些困境。

（一）數字技術與政府架構體系的適配風險

政府當前的架構體系主要為科層制體系，因而政府內部權力和資源的流動體現出更大的“縱向”流動性，即通過縱向權力實現對橫向資源的調配。這種運作機制的應急反應鏈條所需要的時間比較長，明顯要長于一般商業組織的運作時間。在這種情況下就會出現政府組織結構的彈性不足，不能適應數字化時代的發展要求。如數字化技術的快速發展與政府組織內部的科層制度、職責界定不匹配，從而會出現肌體排異現象。因而，政府現有的組織架構會形成對數字技術發展的限制。如在數字化時代，數字技術的算法要求忽視個體的多樣性和豐富性，而政府組織架構則更加注重個體樣本的作用。在考核中，若過于注重數字化痕跡，就會出現將數字化技術與形式主義結合的情況，如在扶貧過程中出現的痕跡化現象。這種技術形式主義形成的根本原因在于數字化技術與政府架構體系的適配性不夠強，造成政府在運用數字化技術時忽視了人文觀念的嵌入。

（二）數字化政府治理與公眾參與的效能差異

在傳統政府治理模式中，政府對于核心數據具有絕對的掌控力，能夠依據所掌握的數據和資料作出決策，并征求公眾的意見。但是在數字化時代，隨著數字化技術的不斷發展，各類APP逐漸成為對數據進行收集和觀察的便捷工具，而且越來越多的公眾能夠接觸到信息資源，并具備信息的檢索和分析能力，這就使得公眾對信息方面的主導程度越來越深。因而，更多的公眾愿意參與社會公共事務治理甚至是公共政策的制定過程，通過各種途徑給政府提出意見或建議。但是，一方面，這種情況往往會導致一種無序狀態，即由于公眾的參與過度熱情，容易被某些別有用心的人利用進而操控，會造成政府在對問題的處理中處于被動地位，往往不利于一些問題的解決。因此，某種程度上政府治理的效能在不斷減弱，而公眾參與的無序和混亂導致治理效能也無法有效發揮與提升。這就需要政府進一步完善治理能力，防止公共利益受到損害。另一方面，不同參與主體對數字的應對和處理能力，決定各個主體參與大數據場景的延展程度。在數字化背景下，公眾擁有了更多的接觸信息機會，但是數字化知識卻往往掌握在政府和專家手中。而掌握數字化知識的政府又往往由于占有知識的片面性，在依據數據反饋制定政策的過程中，往往會出現政策制定和執行方面的偏頗和忽略，也容易出現過度依賴大數據賦能的現象。而且，對于當前的政府共享數據來說，“能共享的數據基本上是基礎數據”〔4〕。這就削弱了不同主體參與政府治理數字化建設的積極性。在數字化背景下，那些參與社會治理的知識主體，如果處于旁觀者的角色，不能敏銳地使用自身所掌握的數字化知識，就容易出現社會治理問題。更有甚者，還可能存在一些社會主體對相關數字化治理負面問題進行炒作的情況，使得數字化知識不能有效參與到社會治理中。由于數字化政府治理與公眾參與之間在上述諸種連接渠道、連接方法上的不暢通，產生了效能上的差異，降低了數字化市場的成本—產出效率評價，進而影響了數字化政府治理科學化、制度化標準的形成。

（三）數字鴻溝的非正義性與數據精度失真引發的決策風險

在數字化時代，數字化技術能夠讓更多人都享受到自身的權利，平等享受到各類資源。但是，由于受地域、收入、教育和技術等多方面因素的影響，會出現一部分人不能享受數字化所帶來的便利。如盡管我國互聯網普及率已經達到了71.6%（截至2021年6月），網絡課程、線上教學已成為當前的教育時尚，但是由于不同地區之間的信息化水平存在較大差異，城鄉之間的信息化存在一定的差異，數字化鴻溝依然存在。如果政府在治理過程中過度依靠數字化技術即依靠數據作出決策，就會對決策的制定造成一定影響。一方面，數據治理的真實性問題會影響到決策質量;另一方面，數據的盲點問題會造成部分公眾的意見不能夠被收集。因而，政府應當正視數字化帶來的數字鴻溝現象，確保數字化技術在為政府治理服務的過程中發揮真正效果。

數字鴻溝的存在說明數字化技術與部分人群之間存在一定的溝壑，如果處理不當，這條溝壑就會成為嚴重影響社會公平實現的障礙。同時，在數字化背景下，任何數字化技術都不可能獨立存在，都需要進行相應的管理。如果管理不當，就容易造成一部分地區或者一部分群體受到不公平的對待。在數字化背景下，數字鴻溝讓整個社會看清楚了另類“貧困”群體。這部分貧困群體，并不是單純的物質上的貧困，而是處于數字鴻溝的另一岸，主要包括老人、小孩、殘障人士。由于缺少必要的數字化知識和技能，他們在數字化時代往往會被壓縮生存空間。在數字化技術高速發展的時代，數字化技術和知識的匱乏給這一類“貧困”群體帶來了種種不便，并帶來了社會治理難題。

三、政府治理數字化的策略

在數字化背景下，政府治理現代化的實現必然受到數字化技術的影響，需要以數字化作為目標和路徑。因而，政府應當針對數字化所帶來的沖擊，積極化解數字化技術與政府架構之間的適配風險，推動多元主體的數字化協同治理與良性互動，通過跨界合作溝通技術與治理領域知識，實現政府治理現代化與數字化技術的共享共存。

（一）積極化解數字化技術與政府架構之間的適配風險

在數字化時代，數字技術與政府架構體系的適配風險主要來源于政府組織結構的彈性不足，不能適應數字化時代的發展要求?！罢當底只D型不是單純的技術轉型，它涉及政府各部門之間的協同組織變革，是政府經濟社會治理驅動性的業務轉型，更是經濟社會治理中思維方式的一種轉變?！薄?〕因此，政府應在“元治理”角色下考慮組織架構體系問題?！霸卫怼币馕吨鼞匕l揮“經濟社會治理的驅動型”作用，謀求社會整體利益與整合效益。此時，政府首先要扮演好治理規則的制定角色。政府在制定治理規則時，應充分關注各方利益，確保社會公平和秩序穩定。其次，要與各相關主體保持積極對話和合作。具體來說，要采用多元化方式，積極與各方主體進行溝通，確保治理能夠實現協同合作，有利于促進政府治理目標的實現。最后，要在“元治理”角色下，做各方利益的協調者。對各方訴求要耐心地進行傾聽，了解各方利益，做好對不同利益主體的協調工作，確保矛盾能夠得到及時解決。質言之，政府治理數字化及政府治理現代化的實現要直面數字化帶來的沖擊，從戰略規劃、制度環境制定與政策體系建設三個方面積極化解數字化技術與政府架構之間的適配風險，從而實現政府架構優化。

1.加強數字化發展戰略規劃的制定。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》，明確提出要“加快數字化發展”，并對此作出了系統部署。與此相適應，政府要從技術革命對社會發展底層邏輯的影響入手，認真研判當前數字化發展的具體階段，然后通過制定具體的戰略規劃，出臺必要的政策、金融、人才等政策，鼓勵和引導大數據產業發展。產業政策作為數字化發展的重要引導政策，能夠更好地促進數字化發展。一方面，數字化時代，盡管新的技術能夠為各方參與者獲取信息帶來一定的便利，但由于技術存在所帶來的信息不對稱等問題仍然存在，這就需要政府從戰略政策制定的角度入手，及時對數字產業信息進行披露，制定對應的產業政策，引導大數據產業發展。另一方面，數字化發展過程需要較高的成本，在研發、投資、試錯方面風險也都比較高。如果沒有政府的有效指導，缺少一定的公共政策支持，就會對數字領域的創新帶來一定的不利影響。因而，需要政府從政策角度予以引導，降低數字化創新的成本，更好引導數字化的發展。

2.完善數字化發展的法律制度環境。政府應當從監管的角度入手，進一步完善法律法規。一方面，需要對我國現有的法律制度進行完善，針對數字化時代的主要特點，對現有法律制度進行補充、修改和完善。如《中華人民共和國食品安全法》就在2015年針對互聯網食品交易的特點，增加了對互聯網食品監管的具體條款。另一方面，要針對數字化時代的特定風險，加強對風險控制、知識產權保護、隱私權保護等相關法律的制定，確保數字化時代的風險能夠得到有效控制。尤其是要針對數字化時代發展的熱點行業出臺地方性法規，針對新行業（社交平臺、網約車、網上訂餐等）的特點出臺相關的法律制度，從制度上為數字化發展提供政策支持。

3.創新數字化發展政策。政府要積極利用好公共政策手段，“結合自身環境、成功條件及自身能力的差異性”〔6〕，做好數字化政策體系創新工作。一是利用好財政政策?？梢酝ㄟ^財政補貼或政府采購的方式，加大對數字產業領域產品的傾斜，更好地促進數字產業的發展。二是利用好稅收政策。要完善和出臺針對數字化領域的創業創新政策，給予一定的稅收優惠或者稅收返還等政策，促進數字化領域的創新。三是利用好金融政策。對數字化企業發展過程中的融資難等問題，可以通過貸款補貼等方式，鼓勵數字化企業的發展，引導數字化企業向創新和惠民的方向發展。四是要利用好產業政策，制定產學研協同創新政策，引導數字化產業發展。數字化產業的全社會發展與融通，將進一步支撐政府治理的數據庫系統建設，促進政府數字化治理的決策科學性、社會連通性與效益擴大性。

（二）推動多元主體的數字化協同治理與良性互動

數字化技術在提升政府治理能力的同時，也在將這種影響不斷向全社會擴散。因而，隨著數字化技術的不斷擴散，政府的控制力會經歷由弱到強的過程。在數字化技術擴張初期，由于政府缺少有效的治理和相關的經驗，會出現治理的混序狀態。而隨著政府對數字化技術的不斷了解和深入，就會自覺地將數字化技術與社會治理相結合。

1.著重強調以人為本的治理理念，突出數字化政府治理的價值目標。在治理過程中，政府要始終堅持以人為本的理念，將數字化技術轉化為為人民服務的一項重要工具。一方面，著重提升政府的數字化治理效率，將數字化治理成果惠及全體人民;另一方面，將提升人民的數字素養作為“以人為本”價值目標的實現形式，真正將數字化政府治理落實為為人民服務的政府治理內容。這樣，數字化政府治理將依托智能化、智慧化的技術革新手段，使技術更好地為人民服務。

2.做好權責明確工作，以政策引導推動公眾參與數字化建設。在數字化背景下，數據越來越多地為政府所利用并作為政策制定的依據，同時越來越多的公眾也參與到對公共事務的治理之中。在這種情況下，政府應當“明確公共數據資源公開范圍”〔7〕，將一部分可以由公眾處理的事務，通過社會組織等多元主體參與的方式充分放權。同時，對于社會治理中的一些盲點，政府要積極利用好干預政策，引導公眾參與社會治理。如對于社會治理中的一些薄弱環節——邊遠地區的信息化建設、信息數據的失真等方面，政府可以通過政策引導，確保數字化技術能夠更好地幫助政府解決好社會中的難點問題。同時，通過公眾參與，也能夠有效阻止數據霸權的出現?？傊?，政府要通過對現有法律制度的修訂或者頒布新法規的方式，做好權責明確工作，為更多的社會主體參與到數字化時代的社會治理中提供平臺。

3.統籌多元治理主體活動，實現數字化協同治理?！皵底只妳⑴c和政府治理效能之間具有顯著的正相關關系”〔8〕，因而必須創新政府治理與公眾參與的協同路徑。政府可以從“軟、硬”兩個角度入手，統籌多元治理主體間的活動，如完善協同治理機制、搭建對話平臺、出臺協商意見等。在此過程中，政府要進一步降低制度性協調成本，建立政府、企業、社會組織、公民之間的信息共享機制，確保各方主體之間能夠實現協商對話，有效提升治理效率，在此基礎上實現治理模式創新。作為重要的治理主體，政府要不斷提高控制力，實現治理能力的現代化提升;積極構建混序共生的生態系統，確保正式制度和非正式制度能夠形成有效的配合，并且從決策機制、約束機制、適應機制和激勵機制等入手，對多元主體的跨域博弈進行調節。只要在數字化技術使用過程中始終堅持以人民為中心的原則，不斷提升人民的幸福感和獲得感，政府就能夠在數字化發展過程中，依靠數字化技術形成多方積極參與社會治理的良性互動。

（三）通過跨界合作實現技術與治理領域的有效溝通

跨界合作是消弭數字鴻溝的重要途徑。通過跨界合作，對社會中數字化知識進行整合，有利于形成參與社會治理的新格局。如2019年教育部、科技部等聯合推進新工科的建設，就是將不同知識主體進行有效融合，從而形成社會治理的新動力?？缃绾献鞔蚱苽鹘y的專業界限，形成專業交叉融合的新局面，最終形成為社會助力的數字化知識體系。其中，“理+文”的計算機法學、金融科技以及大數據管理等學科的創立，就是實現溝通技術與治理領域知識的有效結合。政府只有不斷打破原有知識的邊界，通過跨領域、跨學科的知識整合，才能夠更好地將數字化技術和知識轉化為治理的重要手段，實現知識的共存和共享，不斷提升治理能力的提升。

數字化時代，政府治理還要利用好數據化技術，將其應用到政府智慧決策方面，以大數據驅動決策模式代替傳統的主觀經驗決策模式。政府部門應當樹立“數據治理”理念，實現政府治理由“傳統決策”向數據決策和指揮決策轉變。在“隨機樣本治理思維”到“全量數據治理思維”〔9〕轉型基礎上，強化“搜集數據—量化分析—找出相互關系—提出優化方案”的決策流程，及時發現事物之間的內在聯系，進一步提高政府治理效率。在數字化時代，數據信息不斷增加。政府要采用數據技術治理的思維模式，采用大數據分析抓取技術，對網絡數據進行抓取，對主觀信息與客觀信息進行區分〔10〕。在此基礎上，通過分析發現數字化發展中存在的問題，更好地實現治理風險的預測，為政府更加科學的治理提供技術支撐。

針對數字化發展所帶來的數字鴻溝，需要采用必要的人文關懷政策逐漸加以消除。要做好對數字化發展的規劃，明確保障各類群體享受數字化權益;充分利用數字化技術，更好地為老人、兒童、殘障人士服務，如在獨居的老人家中安裝智能水表、智能門磁等，提高老人和兒童生活的便利程度，并將這些技術納入統一管理。要認識到，數字化技術并非簡單的技術升級和應用，而是通過技術更好地為社會、為人民服務，讓每一個公民都能夠享受到數字化技術帶來的紅利。因此，只有在頂層設計中，注重對數字化技術的應用，增加其人文特色，才能夠更好地將社會治理與數字化發展相融合。

總體來講，隨著數字化在生產生活各個方面的應用愈加普及，數字化已成為政府治理的重要引擎與社會發展的主要動力。并且，在數字化背景下，社會管理的新業態、新模式不斷興起，不確定因素不斷增加，政府治理也面臨著更多的新挑戰、新問題。目前來看，數字化已經成為政府治理的基本屬性與內在邏輯，成為政府治理職能有效發揮的必要途徑與實現工具，是政府治理現代化的必由之路〔11〕。數字化將推動現代政府實現實體性政府機構與虛擬數字政府的進一步融合。當前，全球經濟社會發展形勢與新技術革命發展趨勢，更加要求政府突破一系列的數字化治理瓶頸，有效推進政府治理的數字化轉型，利用大數據與智能化技術取得政府治理的豐富經驗，進而提升我國的社會治理水平與政務服務形象。

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責任編輯 周 榮