論中央保密委員會的法律地位*

張 群

中央民族大學,北京市 100081

1997 年8 月,中共中央印發《中共中央關于加強新形勢下保密工作的決定》,明確中央保密委員會是黨中央統一領導黨政軍保密工作的領導機構。 有著作以此為據,認為1997 年之前中央保密委員會是“議事機構”,1997 年之后成為“領導機構”[1]。 這個論斷很重要,但對中央保密委員會是否確實有過這樣的轉變,在史實上未做考證,對何為議事機構和領導機構,在理論上也未做辨析。 黨內法規和國家法規對議事機構和領導機構均有一些規定,但并不明確和系統。本文依據黨內法規和國家法規等權威文獻,首先從規范分析的角度,對議事機構和領導機構的主要特征做出歸納,進而對中央保密委員會的法律地位予以認定,接著從歷史角度,對其法律地位是否存在變化予以辨析,希望可以為中央保密委員會制度的進一步健全完善以及保密法修訂提供參考。

一 中央保密委員會應屬于黨的決策議事協調機構

1 基于黨內法規的分析

在黨內法規中,議事機構一般稱“議事協調機構”,十九大之后又出現“決策議事協調機構”的提法。 以下按照這一分類進行梳理。

一是決策議事協調機構。 這一概念首次見于《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》(2018 年2 月28 日中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過)。 該文件首次區分“黨中央決策議事協調機構”和“其他方面的議事協調機構”,規定“黨中央決策議事協調機構”在中央政治局及其常委會領導下開展工作,主要負責“涉及黨和國家事業全局的重大工作”的“頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進”。 該文件中明確的“重大工作”包括深化改革、依法治國、經濟、農業農村、紀檢監察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統戰、民族宗教、教育、科技、網信、外交、審計等16 個方面。 《深化黨和國家機構改革方案》明確規定了一些具體的黨中央決策議事協調機構,包括中央全面依法治國委員會、中央審計委員會、中央教育工作領導小組、中央機構編制委員會等。 《深化黨和國家機構改革方案》還明確了這些黨中央決策議事協調機構的辦事機構,均為實體性機構,有的獨立設立,有的設立在具體職能部門。 《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(2019 年10 月31 日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過)中也提出要“強化黨中央決策議事協調機構職能作用”,作為“堅持和完善黨的領導制度體系”、“健全黨中央對重大工作的領導體制”的重要內容。

在其他黨內法規和文件中,對決策議事協調機構的職能又做了進一步規定。 一是請示報告制度。 2019 年2 月28 日《中國共產黨重大事項請示報告條例》規定,中央各決策議事協調機構應當對本領域、行業、系統內請示報告的具體事項提出明確要求、加強工作指導(第十六條);黨的決策議事協調機構可以在其職權范圍內接受下級黨組織的請示報告并作出處理(第十一條)。 二是法規備案審查制度。 《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》(2019 年8月30 日)規定,黨中央(決策)議事協調機構應當向黨中央報備黨內法規和規范性文件(第六條),各級黨委(決策)議事協調機構承擔備案審查工作主體責任(第四條)。

此外,還出臺了個別關于黨中央決策議事協調機構的具體規定。 比如《中國共產黨機構編制工作條例》第五條明確規定,“黨中央設立中央機構編制委員會,作為黨中央決策議事協調機構,在中央政治局及其常委會領導下開展工作,負責黨和國家機構職能體系建設的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實?！敝醒霗C構編制委員會的主要職責包括10 項:“(一)貫徹落實黨中央對黨和國家機構編制工作的集中統一領導。 (二)研究提出機構編制工作的方針政策。 (三)研究提出黨和國家機構改革方案并組織實施;審定省級機構改革方案,指導地方各級機構改革工作。 (四)審定中央一級副部級以上各類機構的職能配置、內設機構和人員編制規定(以下簡稱“三定”規定)。 (五)統一管理中央和國家機關各部門的職能配置以及調整工作,統籌協調部門之間、部門與地方之間的職責分工。 (六)統一管理中央一級黨政機關,中央一級各民主黨派機關、群團機關的機構編制工作。 審批上述單位廳局級機構設置、人員編制和領導職數,中央和國家機關各部門垂直管理機構、雙重領導并以部門領導為主的機構、派駐地方機構、我國駐外機構的機構設置、人員編制和領導職數。 (七)審定地方行政編制總額、機構限額和職能配置的重要調整,審批省、自治區、直轄市廳局級行政機構的設置。 (八)研究提出事業單位管理體制和機構改革方案,統一管理黨中央、國務院直屬事業單位以及部門所屬事業單位的機構編制工作,審批地方廳局級事業單位的設置,指導協調地方事業單位機構編制工作。(九)推進機構編制法治建設,研究完善黨和國家機構編制法規制度。 (十)督促檢查各地區各部門貫徹黨中央關于機構編制工作的方針政策和重要決定,嚴肅機構編制紀律?！边@為進一步理解黨中央決策議事協調機構的特征提供了參考。

二是一般議事協調機構。 黨內法規和文件中明確提到的議事協調機構比較多,但大部分都屬地方機構。 比如,2004 年10 月4 日《中共中央組織部關于進一步加強和改進街道社區黨的建設工作的意見》(中辦發[2004]25 號)中的“街道、社區黨建工作協調議事機構”,由街道黨(工)委、社區黨支部(總支、黨委)牽頭,駐區有關單位基層黨組織組成,主要職責是圍繞轄區內的社會性、群眾性、公益性工作,溝通情況,交流經驗,研究、協調社區黨建和社區建設工作中的重要問題;2006 年9 月28 日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強農村基層黨風廉政建設的意見》(中辦發〔2006〕32 號)中的“農村基層黨風廉政建設工作協調機構”;2010 年10 月27 日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《評比達標表彰活動管理辦法(試行)》(中辦發〔2010〕33號)中的各省(自治區、直轄市)“評比達標表彰工作協調機構”,負責本地區省級以下評比達標表彰項目的審核和管理工作;2011 年5 月30 日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《國家電子文件管理工作規劃(2011—2015 年)》中的各省(自治區、直轄市)“電子文件管理協調機構”,負責本地區電子文件管理工作的組織協調和監督檢查;2019 年1 月6 日中共中央辦公廳《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》中的“反腐敗協調機構”;2019 年5 月8 日中共中央辦公廳《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》中的“基層黨建與基層治理領導協調議事機構”;中共中央辦公廳印發《2019—2023 年全國黨員教育培訓工作規劃》中的“各級黨員教育管理工作協調機構”;2019 年5 月6 日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《法治政府建設與責任落實督察工作規定》中的“地方各級黨委法治建設議事協調機構”,負責督察本地區法治政府建設與責任落實情況;2020 年3 月13 日中共中央辦公廳《黨委(黨組)落實全面從嚴治黨主體責任規定》中的“黨的建設工作領導小組”,是“黨委抓全面從嚴治黨的議事協調機構”,負責對本地區黨的建設工作的指導,定期聽取工作匯報,及時研究解決重大問題。

關于一般議事協調機構的機構、職能和工作制度,除上述具體規定外,一些黨內法規還作了專門規定,但與決策議事協調機構不同的是,主要是限制性規定。 比如,關于議事協調機構辦事機構的設置,2004 年9 月19 日《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定(2004年9 月19 中國共產黨第十六屆中央委員會第四次全體會議通過)規定,各類領導小組和協調機構一般不設實體性辦事機構;《中國共產黨工作機關條例(試行)》第五條規定:“嚴格控制議事協調機構常設辦事機構的設立。 議事協調機構負責的事項,可以交由現有工作機關牽頭協調或者建立協調配合機制解決的,不另設常設辦事機構?！标P于議事協調機構的職權,2012 年5 月19 日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步精簡文件和簡報的意見》規定:“未經黨中央、國務院批準,中央和國家機關各部門、各議事協調機構不得向地方黨委和政府發布指示性公文,也不得要求地方黨委和政府報文。 中央和國家機關各部門、各議事協調機構的文件,不得要求地方黨委和政府轉發。 臨時機構一般不對外發文?！标P于議事協調機構的工作制度,2011 年中央編辦《中央和國家機關部門職責分工協調辦法》規定了協商的提起、方式和時間要求等。

綜上,在黨內法規中,黨中央決策議事協調機構地位最高,不僅職能上必須“涉及黨和國家事業全局的重大工作”,而且在設立程序上,需中央直接設立或者明確;在管理體制上,直接受中央政治局及其常委會領導。 因此,在中央未有明確之前,中央保密委員會不能被認定為“黨中央決策議事機構”,而屬于“其他方面的議事協調機構”。 在職能上,雖然保密工作是一項基礎性、長期性和重要性工作,但與全面深化改革、全面依法治國、國家安全等“涉及黨和國家事業全局的重大工作”似還有所不同,也不宜直接認定為“黨中央決策議事機構”。

但同時,與一般議事協調機構相比,中央保密委員會確實有較大的不同,不僅有自己的實體性辦事機構,在其職責范圍內可以向地方保密委發布指示性公文,也可以要求地方保密委員會報文。 這又接近黨中央決策議事協調機構的職能定位。 故比較合適的定位應當是《中國共產黨重大事項請示報告條例》第十一條中規定的“黨的決策議事協調機構”。 但這一類機構的具體范圍并無正式規定,還有待中央進一步明確。

2 基于國家法規的分析

在國家法律法規中,議事協調機構早已是一個普遍存在,國務院多次公開發布議事協調機構的名單,例如《關于國務院議事協調機構和臨時機構設置的通知》(國發〔1993〕27 號)、《國務院關于議事協調機構和臨時機構設置的通知》(國發〔1998〕7 號)、《國務院關于議事協調機構和臨時機構設置的通知》(國發〔2003〕10 號)、《國務院關于議事協調機構設置的通知》(國發〔2008〕13 號)等,有關規定也相對完善。 根據現有規定,政府系統的議事協調機構有以下特征:一是在職能定位上,都屬于對跨部門的重大業務進行組織協調,否則就沒有必要設立。 比如《國務院行政機構設置和編制管理條例》(1997 年8月3 日國務院令第227 號)第六條第七款:“國務院議事協調機構承擔跨國務院行政機構的重要業務工作的組織協調任務?！钡谑畻l:“可以交由現有機構承擔職能的或者由現有機構進行協調可以解決問題的,不另設立議事協調機構?！薄兜胤礁骷壢嗣裾畽C構設置和編制管理條例》(2007 年2 月24 日國務院令第486 號發布,自2007 年5 月1 日起施行)第十一條:“地方各級人民政府設立議事協調機構,應當嚴格控制;可以交由現有機構承擔職能的或者由現有機構進行協調可以解決問題的,不另設立議事協調機構。 為辦理一定時期內某項特定工作設立的議事協調機構,應當明確規定其撤銷的條件和期限?！?/p>

同時,議事協調機構對下沒有直接指揮權,不能代替職能部門工作,其決定、意見和建議一般均以上一級機關名義或者牽頭部門名義發布。 比如《國務院行政機構設置和編制管理條例》(1997 年8 月3 日國務院令第227 號)第六條第七款:“國務院議事協調機構議定的事項,經國務院同意,由有關的行政機構按照各自的職責負責辦理。 在特殊或者緊急的情況下,經國務院同意,國務院議事協調機構可以規定臨時性的行政管理措施?！庇秩纭侗本┦腥嗣裾P于精簡與規范市政府議事協調機構和臨時機構的通知》(京政發〔2009〕4 號):“議事協調機構和臨時機構要按照議大事、抓協調、不代替職能部門工作的要求,規范其職責任務和工作程序?！?/p>

二是機構設置上,議事協調機構本身不確定機構規格,不核定人員編制和領導職數,均由相關部門人員組成,多為兼職;一般不設立實體性辦事機構,由牽頭或者指定部門承擔具體工作;確因工作需要單獨設立實體性辦事機構的,工作任務完成后撤銷。 比如《國務院行政機構設置和編制管理條例》(1997 年8 月3 日國務院令第227 號)第十條:設立國務院議事協調機構,應當明確規定承擔辦事職能的具體工作部門;為處理一定時期內某項特定工作設立的議事協調機構,還應當明確規定其撤銷的條件或者撤銷的期限。第二十條:國務院議事協調機構不單獨確定編制,所需要的編制由承擔具體工作的國務院行政機構解決。 《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》(2007 年2 月24 日國務院令第486號發布,自2007 年5 月1 日起施行)第十二條:“縣級以上地方各級人民政府的議事協調機構不單獨設立辦事機構,具體工作由有關的行政機構承擔?！钡谑艞l:“地方各級人民政府議事協調機構不單獨確定編制,所需要的編制由承擔具體工作的行政機構解決?！?/p>

三是在工作方式上,主要是組織協調,包括開展調查研究、召開聯席會議、提出決策建議等?！侗本┦腥嗣裾P于精簡與規范市政府議事協調機構和臨時機構的通知》(京政發〔2009〕4號):“議事協調機構和臨時機構主要是對跨部門的重要業務進行協調、組織開展調查研究、商議重大事項、提出決策建議等?！?/p>

綜上,在國家法律法規中,中央保密委員會在職能和機構上符合議事協調機構的特征,但又有自己的特殊性,這說明它不同于目前國務院系統的議事協調機構。

綜合上述,無論依據黨內法規還是國家法律法規,中央保密委員會都不宜簡單認定為議事協調機構,而是帶有決策、指揮等領導職能的議事協調機構,稱為“黨的決策議事協調機構”比較合適。

二 中央保密委員會應屬于領導機構

1 基于黨內法規的分析

關于領導機構,黨內法規中明確提到的有6處。 一是中央領導機構。 根據黨章第二十三條,中央領導機構指的是中央委員會產生的中央政治局、中央政治局常務委員會,中央書記處是其辦事機構;二是黨的工作機關的領導機構。 《中國共產黨工作機關條例》第七條:“黨的工作機關的領導機構和決策形式是部(廳、室)務會或者委員會,一般由正職、副職、派駐紀檢組組長或者紀工委書記及其他成員組成”;三是黨支部的領導機構。 《黨支部工作條例》第十二條:“黨支部委員會是黨支部日常工作的領導機構”;四是非黨組織中的領導機構。 《黨組工作條例》第二條:“黨組是黨在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中設立的領導機構,在本單位發揮領導作用,是黨對非黨組織實施領導的重要組織形式?！蔽迨蔷唧w領導機構。 《中國共產黨政法工作條例》第十二條提到中央和地方各級國家安全領導機構、全面依法治國領導機構,但未作具體規定。

綜上,在公開的黨內法規中,沒有認定中央保密委員會為領導機構的直接依據,也缺乏可以認定中央保密委員會為領導機構的具體標準。但1997 年《中共中央關于加強新形勢下保密工作的決定》中的表述,可以視為中央保密委員會已經取得領導機構地位。

2 基于國家法規的分析

國家法律法規中明確提到的領導機構有3個。 一是中央國家安全領導機構。 《國家安全法》第五條:“中央國家安全領導機構負責國家安全工作的決策和議事協調,研究制定、指導實施國家安全戰略和有關重大方針政策,統籌協調國家安全重大事項和重要工作,推動國家安全法治建設?！庇嘘P部門應當定期向中央國家安全領導機構提交國家安全風險評估報告(第五十六條),聽從中央國家安全領導機構的統一部署和指揮。 此外,依據《國家情報法》第三條,中央國家安全領導機構還負責國家情報工作。

二是反恐怖主義工作領導機構。 《反恐怖主義法》第七條:“國家設立反恐怖主義工作領導機構,統一領導和指揮全國反恐怖主義工作。 設區的市級以上地方人民政府設立反恐怖主義工作領導機構,縣級人民政府根據需要設立反恐怖主義工作領導機構,在上級反恐怖主義工作領導機構的領導和指揮下,負責本地區反恐怖主義工作?！狈纯植乐髁x領導機構的職責包括,認定恐怖活動組織和人員、建立國家反恐怖主義情報中心,實行跨部門、跨地區情報信息工作機制,統籌反恐怖主義情報信息工作等。 三是中央密碼工作領導機構。 密碼法第四條:“中央密碼工作領導機構對全國密碼工作實行統一領導,制定國家密碼工作重大方針政策,統籌協調國家密碼重大事項和重要工作,推進國家密碼法治建設?！?/p>

綜上,在國家法律法規中,也沒有認定中央保密委員會為領導機構的直接依據,但從現有規定可以看出,目前的中央保密委員會符合關于領導機構的主要條件。 一是在職能上不僅包括決策統籌、組織協調,還有部署指揮;二是在機構上都有自己的辦事機構。 同時,中央保密委員會與中央密碼工作領導機構在歷史變遷、職能定位、機構設置、工作方式等方面高度相似,后者已經法律明確認定。 按照同樣情況同樣對待的法理,中央保密委員會也應當可以認定為領導機構,不過在程序上還需要法律的確認。

綜合上述,無論是在黨內法規還是國家法律法規中,中央保密委員會都可以認定為領導機構,即“黨中央統一領導黨政軍保密工作的領導機構”。

三 中央保密委員會從議事機構到領導機構的轉變

根據上述界定,我們再從歷史的角度,看看中央保密委員會是否經過了一個從“議事機構”到“領導機構”的演變?

解放戰爭時期,中央保密委員會是一個典型的議事協調機構。 根據《中央保密委員會章程》(草案)規定,中共中央保密委員會的機構定位是“協調中央、軍委進行有關我黨我軍機要電訊的保密事宜,成為中央秘書長及軍委總參謀長領導保密工作之直接助手”;成員由中直、軍直各機要部門負責干部若干人為委員,沒有獨立辦事機構,也沒有專職干部,具體工作由中央辦公廳機要局承擔;工作方法主要是開會,原則上一月開會一次,重大問題在會議上解決。 中央保密委員會討論的重大問題“應呈報中央秘書長及參謀總長”核準,擬就的保密工作規章制度和方針政策性文件多以中央書記處和中央軍委名義下達。

新中國成立初期,中央保密委員會也主要是一個議事協調機構。 根據《中國共產黨各級保密委員會組織通則》規定,中央保密委員會“在中央的領導下進行工作”;機構設置上,由中央在黨、軍、政、人民團體等部門指定委員若干人,設主任一人,副主任一至二人,必要時,并得設常務委員會;設立辦事機構,須有三至五名專職干部,但實際上一直沒有落實。 1960年中央保密委員會恢復并在公安部設立穩定的辦事機構之后,有向領導機構轉變的趨勢。中央保密辦將黨、政、軍的領導機關,公安、外交、國防等涉密多的單位以及涉及尖端科研機密的廠礦科研單位,作為重點工作對象。 這些單位發生泄密事件,都要報到中央保密辦,由中央保密辦按泄露事件的實際情況及有關規定進行追查和通報。 中央保密辦還督促各單位經常對所屬人員進行保守國家機密的教育,不斷提高政治警惕性。 有文章中將這個時期中央保密辦的主要工作任務歸納為“抓督促檢查、抓正反典型、抓通報事故”[2]。 這都是作為領導機構的辦事機構的明顯特征。

改革開放之初,中央明確中央保密委員會的職權是“在中共中央領導下,指導和協調黨、政、軍各方面的保密工作”[3]。 但從實際看,中央保密委員會一開始就是按照領導機構而不是普通的議事協調機構設置的。 一是開始擁有自己獨立的辦事機構,即使在中央保密辦撤銷期間(1988-1993),也有國家保密局承擔具體工作;二是開始直接部署和指揮工作,以中央保密委員會名義印發一系列文件,包括公開文件,組織保密檢查。 到1997 年中央明確“中央保密委員會是黨中央統一領導黨政軍保密工作的領導機構”后,這兩大變化日益穩定和鞏固。 2010 年,中央還決定將中央保密辦升格為副部級。 因此,我們不能說1997 年之前中央保密委員會是“議事機構”,1997 年之后才是“領導機構”。 這不符合事實。 但是,在法理上,確實是1997 年中央明確之后,才有了“領導機構”的地位。

基于上述分析,我們認為,1997 年中央明確中央保密委員會為“領導機構”,實際是對此前歷史經驗的總結和實際運行模式的認可。 改革開放以后中央保密委員會的運作出現上述兩個重大變化,其中第二個變化是決定性的,使得中央保密委員會具有了領導機構才有的決策、指揮特征。 但同時,依據黨內法規,中央保密委員會仍然屬于一般“議事協調機構”,算不上“黨中央決策議事協調機構”。

需要注意的是,說中央保密委員會不屬于“黨中央決策議事協調機構”,并不意味著否定其領導機構的性質和作用。 根據《中國共產黨工作機關條例(試行)》第十四條規定:“ 黨委辦事機構是協助黨委辦理某一方面重要事務的機構,一般是指黨委為加強跨領域、跨部門重要工作的領導和組織協調而設立的議事協調機構的常設辦事機構,承擔議事協調機構的綜合性服務工作,可以根據有關規定履行特定管理職責?！睆倪@一規定可以看出,黨內議事協調機構,也可以是為加強“領導”而設,議事協調機構與領導機構并非非此即彼的關系。 中央機構編制委員會在2018 年中央明確為“黨中央決策議事協調機構”之前,也只是“黨中央的議事協調機構”[4]。 所以,可以做如下總結:中央保密委員會是黨中央為加強保密工作的領導而設立的議事協調機構,中央保密辦是中央保密委員會的常設辦事機構,承擔中央保密委員會的綜合性服務工作,并根據有關規定履行特定管理職責。

四 結語

綜上,中央保密委員會在實際上已經是一個具有決策統籌、議事協調、監督指揮的領導機構,在黨內文件中也已經正式明確為統一領導黨政軍保密工作的領導機構,但在黨內法規和國家法律法規上還只能算一個普通議事協調機構。 下一步要做的就是在法律上對其“領導機構”的地位予以明確。 比較可行的是借鑒密碼法的寫法,在保密法修訂中,對中央保密委員會做出具體規定,明確其領導機構的地位和職責。 值得注意的是,2021 年4 月16 日北京市人大常委會通過的《北京市保守國家秘密條例》第四條明確規定,“市、區黨委保密委員會在本級黨委領導和上級保密委員會指導下,負責本地區保密工作?！边@樣的表述似不失為一個參考。