以干部考核推動提升“雙碳”政策執行力

◎馬 麗

領導力與執行力，可謂一個硬幣的兩面。推進碳達峰碳中和是以習近平同志為核心的黨中央在統籌國內國際兩個大局的基礎上作出的重大戰略決策，在黨對“雙碳”工作的領導中，非常關鍵的一個要素就是地方黨委政府能否以強大的政策執行力、堅決貫徹落實黨中央關于“雙碳”工作的部署。推動地方黨委政府“抓落實”，干部考核成為其中重要的保障手段，有效促進了碳達峰碳中和各項工作落地見效。

一、“雙碳”目標下地方政策執行力構建具有重大意義

對于中國這一無論是人口數量還是國土面積都有著龐大體量的大國而言，地方政策執行力毋庸置疑地與黨和國家戰略目標能否順利實現息息相關，與國家治理體系和治理能力現代化息息相關。要達成“雙碳”目標，地方政策執行力的構建具有更為重要而緊迫的意義，主要原因有以下兩點。

第一，從認識上看，“雙碳”政策是新的事物，且具有一定的全球性公共物品、全國性公共物品屬性，部分地方黨委政府在短時間內認識和理解到位并非易事。

實踐中，我國實施節約能源資源戰略、推動經濟社會綠色低碳轉型發展已經走過多年歷程。我國有組織地開展節能工作可以追溯到改革開放初期，其背景是黨中央在黨的十一屆三中全會上作出了把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策，隨著經濟加速發展，能源相對短缺的問題嚴重凸顯，能源緊張成為制約我國經濟增長的一個重要因素。在此情況下，企業開始按照分配的指標來用能，“停三開四”（企業生產因缺少能源而在一周內停工三天、開工四天）成為一段時間內的常態。從把堅持節約資源作為一項基本國策，到不斷強化能效提升，從堅決遏制高耗能高排放項目盲目發展，到大力發展綠色低碳產業，地方黨委政府對節能降耗、低碳發展等工作早已不陌生。由于經濟發展階段的差異和以煤為主的基本國情，我國的研究者和實踐工作者曾普遍認為，低碳經濟就是要通過較少的能源資源消耗和溫室氣體排放來產生更多的經濟利益。很多人認為，在相當長的一段時期內，我國走低碳發展之路并不是要減少煤炭和其他化石燃料總量的使用，而是要在改善能源效率上進行努力，使我國單位國內生產總值的能源消耗和碳排放逐漸降低。

2020年9月22日，習近平總書記在第75屆聯合國大會上，鄭重提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”的“雙碳”目標?！半p碳”目標無論是從提出的背景，還是從政策的內涵來看，都與我國長期以來實行的節約能源、降低能耗政策有所不同。實現“雙碳”目標對于地方黨委政府而言，是推進生態文明建設、實現高質量發展的內在要求，對于地方的發展轉型能起到重要的推動作用。同時，“雙碳”目標也明顯具有超越“地方”的更為廣泛的意義：一是從國家層面來看，這是國家破解資源環境約束難題、保障中華民族永續發展的必然要求；二是從全球層面來看，這是我國作為一個負責任大國為全球范圍的氣候治理貢獻力量的客觀要求。

在傳統的財政聯邦主義視角下，地方政府是多層體制中的一個下屬層級，不同層級的政府所要承擔的支出責任是不同的。財政聯邦主義理論強調，當公共物品的受益范圍在地方時，地方政府對其進行提供是有效的；當公共物品的受益范圍為全國，則由中央政府來進行該公共物品的提供更加有效，中央應當承擔提供全國性公共物品（如國防、全國性宏觀經濟政策等）的責任。再進一步說，如果公共物品的受益范圍超過了國家的范疇，涉及全球治理，那么地方政府提供該類公共物品會出現動力不足現象，可能產生“搭便車”行為[1]。在此背景下，地方黨委政府要迅速把思想認識從以往的降低單位國內生產總值能源消耗和單位國內生產總值二氧化碳排放統一到實現“雙碳”目標上來，要深刻認識到實現“雙碳”目標不是別人讓我們做，而是我們自己必須要做，存在一定挑戰。

第二，從能力上看，實現“雙碳”目標任務艱巨，部分地方黨委政府在相關工作能力上還有進一步提升的空間。習近平總書記指出，實現“雙碳”目標是一場廣泛而深刻的變革，不是輕輕松松就能實現的。在世界范圍內進行橫向比較，發達國家從工業化進程到碳達峰，普遍用了一兩百年的時間，而我國將只用50多年；從碳達峰到碳中和，歐盟將用71年，美國用43年，日本用37年，而我國的目標為30年。如期實現“雙碳”目標，意味著我國將以全球歷史最短時間完成全球最高碳排放強度降幅，其挑戰可想而知。此外，我國作為全世界最大的發展中國家，擁有14億多的人口規模，在經濟發展、社會保障、民生改善、環境治理、安全穩定、風險防范等各領域都有著艱巨的任務。地方黨委政府在多重常規任務目標下，要統籌發展和減排，兼顧降碳、減污、擴綠、增長等工作的協同推進，更需要高強的能力和本領。

二、以干部考核推進地方執行“雙碳”政策的歷程

當前，黨中央把“雙碳”工作納入生態文明建設整體布局和經濟社會發展全局來進行部署?？梢钥吹?，“雙碳”政策和我國之前實施的節能降碳政策有所差異，但二者之間并不是割裂開來的，應當說，前者是后者的進一步發展和提升。與節能減排降碳相關的考核工作也隨之經歷了多年發展。

1980年，國務院批轉國家經濟委員會、國家計劃委員會《關于加強節約能源工作的報告》和《關于逐步建立綜合能耗考核制度的通知》，節能作為一項專門工作被納入國家宏觀管理的范疇，相應的考核機制也逐漸建立。在我國改革開放后制定的第一個五年計劃——“六五”計劃（1981——1985年）中，“建立健全單項能源消耗定額制度和綜合能耗考核制度，以及相應的獎懲制度”，被列入工業交通部門節約和少用能源的主要措施[2]。這一時期，能耗考核制度是我國節能政策體系的組成部分，其性質是一種工作考核，而不是干部考核。20世紀80年代以來，由組織部門制定的干部考核指標體系多次變更具體內容，但是其中的核心原則并沒有變化，主要還是從德、能、勤、績、廉五個方面對黨政干部進行綜合性考核評價。1998年，中組部出臺《黨政領導干部考核工作暫行規定》，規定了地方縣以上黨委、政府領導班子的工作實績考核包括“環境與生態保護”的內容，但此類指標并不具有很強的約束性。

節能降耗對于地方黨委政府而言，具有較強的約束力始于“十一五”時期。2006年3月，我國通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，將單位國內生產總值能源消耗下降20%左右作為約束性指標納入國家規劃，開始用指標向下層層分解的目標責任制來推動節能降耗工作。按照“十一五”規劃，約束性指標是具有法律效力的，并且“要納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核”。隨后，國務院出臺了《關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》，并于2007年11月下發《單位GDP能耗考核體系實施方案》等配套文件。方案要求，各地的節能目標責任評價考核結果經國務院審定后，應交由干部主管部門，按照2006年制定的《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》等規定，作為對省級人民政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據，實行問責制和“一票否決”制。

可執行、可量化、可比較的約束性指標讓節能降耗績效納入干部考核體系成為可能，相關的制度建設也為此提供了制度依據和保障。例如，中央辦公廳在2009年出臺《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》，并隨后印發《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》《黨政領導班子和領導干部年度考核辦法（試行）》等文件。其中明確要求，對黨政領導干部的政績考核除了經濟指標外，還需考察教育、科技、文化、衛生等指標，同時需要考察節能減排與環境保護、生態建設與耕地等和生態文明相關的指標。

自“十二五”時期開始，我國除了在五年規劃中規定單位國內生產總值能源消耗下降目標，還把單位國內生產總值二氧化碳排放下降幅度也列入五年規劃的約束性指標中。國家對省級層面的碳排放控制目標進行了規定，并配套實施控制溫室氣體排放的目標考核，在領導班子和領導干部綜合考核評價以及干部獎懲任免過程中把考核結果作為重要依據。省級以下的黨委政府基本按照中央的做法逐級參照執行。

黨的十八大以來，黨中央密集出臺一系列黨內法規和規范性文件，在黨政領導干部考核和選任等重要環節強調節能減排降碳等工作的權重。2013年12月，中組部制定《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，提出要把有質量、有效益、可持續的經濟發展和民生改善、社會和諧進步、文化建設、生態文明建設、黨的建設等作為領導干部考核的重要內容，強化約束性指標的考核，加大資源消耗、環境保護、消化產能過剩等指標的權重。2014年，黨中央對2002年版《黨政領導干部選拔任用工作條例》進行修訂，提出在考察黨政領導職務擬任人選的環節，要注重考察工作實績，對資源消耗、環境保護、消化過剩產能等指標加大評價權重，以防用經濟增長速度的單一指標來認定領導干部工作實績。2019年4月頒布實施的《黨政領導干部考核工作條例》強調要在政績考核中突出新發展理念的導向。2020年，中組部印發《關于改進推動高質量發展的政績考核的通知》，對聚焦推動高質量發展、優化政績考核內容指標進行了專門的要求，提出把貫徹新發展理念、推動高質量發展的實際表現和工作實績，作為評價領導班子和領導干部政績的基本依據。

“十四五”時期，伴隨著降碳成為我國生態文明建設的重點戰略方向，相關制度機制也得到了加速構建。要實現降碳與經濟社會發展的協同，“雙碳”目標就必須要和經濟社會發展的多項工作一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核。2022年1月24日，在中共中央政治局第三十六次集體學習時，習近平總書記再次強調，要實行黨政同責，壓實各方責任，將“雙碳”工作相關指標納入各地區經濟社會發展綜合評價體系，增加考核權重，加強指標約束。

三、以干部考核推進地方執行“雙碳”政策的成效

（一）推動了地方黨政領導干部統一認識

理念是行動的先導，認識到位執行才會有力。能耗下降、碳排放強度下降從非約束性指標變為約束性指標，輔以目標責任考核，并繼而成為考核評價地方領導班子和領導干部工作實績的依據，無疑極大地釋放出降耗、降碳工作極其重要的信號，在實踐中推動了地方黨政領導干部政績觀的轉變，加強了各級黨委政府對落實“雙碳”目標的重視。

辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在人。干部考核之所以和工作考核以及目標責任考核不同，并能夠在推動地方黨政領導干部統一認識上起到顯著作用，就在于干部考核緊緊抓住了“人”這一關鍵性的因素。正確的政治路線要靠正確的組織路線來保證。按照《黨政領導干部考核工作條例》，黨政領導干部考核工作是指“黨委（黨組）及其組織（人事）部門按照干部管理權限，對黨政領導班子和領導干部的政治素質、履職能力、工作成效、作風表現等所進行的了解、核實和評價”。干部考核在黨的工作的定位中，是進行干部管理和推動干部隊伍建設的重要抓手和途徑。這一工作是具有顯著的政治性的，其目的就是要推動各級黨政領導班子和領導干部帶頭貫徹落實黨中央決策部署，因此是引導各級干部在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上時刻與黨中央保持一致的重要工作載體。黨通過對黨政領導干部的組織管理，釋放出我國堅持黨的集中統一領導、堅持全國一盤棋的制度優勢[3]，這讓我國有信心為全球應對氣候變化作出腳踏實地的貢獻，而不僅僅限于口頭承諾。

（二）推動了地方黨政領導干部能力提升

領導干部的能力不是紙上談兵、坐而論道就能憑空得來，而是需要在大事、難事中打磨和培養出來。在“雙碳”政策執行中，部分地方黨委政府積極發揮主觀能動性，展示了極強的行動力和凝聚力。如某地引進“農光互補”項目，采取“上面光伏發電、下面生態種植”的創新模式同時達到農民增收、環境改善和項目盈利的多重目標。某市開發“綠色出行公交門戶”手機智能軟件，市民在App上能夠隨時掌握公交到站時間等實時信息、刷碼乘車并進行碳積分累積，通過綠色出行平臺使用公共交通工具出行，2021年該市市民共計減少大約50萬噸的二氧化碳排放。

實現“雙碳”目標任務艱巨，意味著“上級推一推，下級動一動”的消極應付式政策執行模式難以順利達成政策目標。節能降耗政策已實施多年，意味著對于部分地區而言，好摘的“桃子”可能已經摘得差不多了，需要跳起來摘那些更難摘到的“桃子”。此時，緊密與地方實際相結合、因地制宜開展創造性工作成為一種必然的選擇，并且這也是地方黨委的職責所在。在《中國共產黨地方委員會工作條例》的規定中，黨的地方委員會工作除了要遵循“堅決貫徹黨的理論和路線方針政策”的原則，還要遵循“堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，結合本地區實際創造性開展工作”的原則。在創造性開展工作的過程中，地方黨政領導干部執行“雙碳”政策的能力得到快速的提升。

（三）實現了能耗強度、碳排放強度顯著降低

認識的統一、能力的提升，必然帶來良好的政策執行效果。自“十一五”以來，我國的節能降耗降碳工作取得了顯著成效，單位GDP能耗明顯降低，碳排放總量增速變緩。在節能降耗工作方面，據初步核算，我國2011年至2020年的能耗強度累計下降28.7%，成為全球能耗強度降低最快的國家之一?！笆濉逼陂g，我國年均能源消費量增長為2.8%，支撐的年均經濟增長為5.7%，節約能源量大約為同時期全球節約能源量的1/2。如果對全國單位GDP能耗數據進行歷史縱向的比較，可以看到，我國2005——2018年單位GDP能耗累計降低41.5%，年均下降4.0%，比1952——2005年年均降幅擴大3.9個百分點。這充分顯示了我國“十一五”以來的節能降耗工作是極其成功的。在碳減排工作方面，我國2020年的碳排放強度與2015年相比降低了18.8%，超額完成了國家“十三五”規劃制定的18%的約束性目標；從2005年到2020年，我國的碳排放強度降低48.4%，超額完成了我國在國際上承諾的至2020年碳排放強度降低40%～45%的目標，累計減排二氧化碳約為58億噸[4]。系列數據均表明，我國二氧化碳排放快速增長的趨勢得到了基本扭轉。取得上述成效，除了中央的頂層設計、統籌部署，無疑離不開地方黨委政府的努力。

（四）促進了政績考核體系不斷完善

近年來，與節能降耗降碳配套的考核工作體系處于不斷健全完善的過程中?？己斯ぷ魇蔷哂薪Y果導向的，需要區分優良中差，從而激勵先進、鞭策落后。特別是當節能減排降碳的目標考核結果成為地方領導干部考察考核、獎懲任免的重要依據后，考核指標設置的科學性、目標責任分解的公平性等問題就顯得格外重要?！笆晃濉睍r期，我國節能降耗約束性指標的分解采取了地方自愿承諾、中央與地方協商確定的方法，從初衷上看盡量想要照顧不同地區的自然資源稟賦和社會經濟發展狀況差異，但指標最終在各省之間大體是平均分配的，呈現出一定的“一刀切”特征，分解的科學性有待提高?！笆濉薄笆濉睍r期，這一問題得到了很大的改善。例如，“十三五”時期我國實施分類指導的能效消費強度和碳排放強度控制，中央對各省的發展階段、資源稟賦、戰略定位、生態環保等因子進行了綜合考量，在此基礎上再分類確定不同地區的降耗減碳目標。各?。▍^、市）單位GDP能源消耗降低指標分為10%、14%、15%、16%、17%五檔，碳排放強度降低指標分為12%、17%、18%、19.5%、20.5%五檔，指標分解的差異化進一步拉大。

一個地區的碳排放與當地的經濟活動呈正相關性。我國地域廣闊，不同區域之間的發展還存在不平衡不協調的問題?？陀^來看，要實現“雙碳”目標，不同地區的時間表不可能是完全一致、完全同步的，一定會出現有先有后的情形，基于“雙碳”目標的考核工作理應正視并尊重這種差異性。2021年12月8日，習近平總書記在中央經濟工作會議上的講話強調：“各地區各有關部門要統籌做好‘雙控’、‘雙碳’工作，防止簡單層層分解?！盵5]不作簡單的層層分解，這體現了我國在“雙碳”工作領域治理能力的提升。

四、需要進一步重視和完善的幾個問題

（一）進一步統籌顯績與潛績

干部考核工作的一大難點是如何真正做到全面、歷史、辯證。這其中有幾對關系尤其需要關注，包括：個人貢獻與集體作用、主觀努力與客觀條件、增長速度與質量效益、顯績與潛績、發展成果與成本代價等。地方黨委政府開展“雙碳”工作，需要統籌顯績與潛績、成果與代價。確定碳排放控制約束性目標并將其與領導干部考核評價、獎懲任免掛鉤，能促使地方黨政領導干部具備完成目標任務的強烈意愿。但在完成目標的過程中，各地是否做到了因地制宜從能源結構和產業結構的長遠布局去謀劃和部署，有時難以完全體現在指標是否完成的量化數字中。近年來，部分地區在落實“雙碳”政策的實際工作中暴露出了一些突出問題，有的地方實行運動式“減碳”，為了完成指標甚至不惜突擊性地盲目“拉閘限電”；有的認為既然中央要求二氧化碳排放是在2030年前達到峰值，那么2030年前就是發展高耗能產業發展的“沖鋒期”，因此緊抓“時間窗口”大力發展高耗能產業以獲得地區經濟增長。出現這些誤區，有時并不是地方領導干部不能領會中央“雙碳”決策的重要意義和“雙碳”政策的正確內涵，而是這些干部熟悉并利用了考核的規則，只對指標負責、對考核負責，而不對事業負責、對人民負責。

（二）進一步發揮考核工作的激勵作用

同樣是開展“雙碳”工作、奮戰“雙碳”目標，對地方黨委政府而言有“要我做”和“我要做”的區別?；诳己私Y果拓寬正向激勵渠道，是推動地方黨委政府自覺為實現碳達峰碳中和作出貢獻的必要途徑。在我國之前開展的節能降耗降碳考核工作中，獎勵措施與懲罰措施有時并不完全對等。例如，《單位GDP能耗考核體系實施方案》規定，對考核等級為完成和超額完成的省級政府，結合全國節能表彰活動進行表彰獎勵；對考核等級為未完成的省級政府，其領導干部不能被授予榮譽稱號，不能參加年度評獎，該地區如果要新建高耗能項目則暫停核準和審批，節能目標責任評價考核結果交由干部主管部門作為考核評價干部的重要依據，并依此實行問責制和“一票否決”制。在類似的制度設置中，對考核優秀者的激勵更多體現在榮譽層面，而對考核不合格者和進度緩慢者的懲罰除了榮譽層面外，還有更多的實質性措施，包括干部個人問責、地區項目緩批限批、實行能耗等量或減量替代等。

近年來，中央加快構建碳達峰碳中和“1+N”政策體系，在戰略性新興產業發展、綠色低碳技術創新和應用、綠色低碳相關試點示范、碳排放權交易等諸多方面為地方積極執行“雙碳”政策注入了更為強勁的動力，一些省份也在考核工作中注重獎優罰劣中的“獎優”，對推動高質量發展實績突出的縣領導班子，在政策、資金、項目上給予更多支持。應進一步科學運用考核結果，對工作成效顯著的地區和干部加強激勵，促進各級干部在“雙碳”工作上銳意進取、擔當作為。

（三）進一步強化考核結果在干部選拔任用上的運用

干部工作有著較為豐富的具體內容，是包括教育、培訓、選拔、考核、監督干部在內的一整套體系。其中，干部考核對于選人用人具有基礎性作用。當前，“雙碳”相關指標完成情況進入了組織部門進行領導干部考核評價和獎懲任免的體系中來，但考核結果與干部選拔任用的正向關聯還不算十分緊密，能者上、庸者下、劣者汰的導向還在逐步形成的過程中。地方在我國的治理體系中俗稱“塊塊”，面對的是多線程的工作任務，經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設、黨的建設，哪一項都至關重要。筆者之所以認為應適當強化“雙碳”工作相關考核結果在地方黨政領導干部選拔任用上的運用，是因為和許多長期開展的地方常規工作相比較，“雙碳”工作更能集中和突出體現領導干部政治是否過硬、本領是否高強。習近平總書記曾提出，要“注重了解干部在完成急難險重任務、處理復雜問題、應對重大考驗中的表現”，“既在小事上察德辨才，更在大事上看德識才”[6]。推進“雙碳”工作可以說就是這樣的一件急難險重、復雜的“大事”。2021年10月，中共中央、國務院印發《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的實施意見》，出臺這一文件是因為實現碳達峰碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，面臨前所未有的困難挑戰，迫切需要統一全黨的認識和意志，并進一步明確實施路徑。如果一名領導干部能夠完整、準確、全面地開展好“雙碳”工作，則意味著該干部從政治上看能夠牢固樹立“四個意識”和“四個自信”，能夠堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，積極貫徹落實黨中央重大決策部署，敢于負責、勇于擔當；從能力上看具有推進新時代中國特色社會主義事業發展的能力，能夠適應新時代、實現新目標、落實新部署，善于作為、實績突出。這樣的德才兼備的干部符合黨選人用人的基本原則和標準。

（四）進一步提升領導干部開展“雙碳”工作的能力

習近平總書記強調，各級領導干部要加強對“雙碳”基礎知識、實現路徑和工作要求的學習，要在干部教育培訓中將“雙碳”工作列為重要培訓內容，推動各級領導干部不斷增強綠色發展、低碳發展的能力和本領。推進“雙碳”工作，領導干部的能力一部分能夠通過強化考核，由干部自身習得，一部分則需要上級和組織提供更多的工作指導、創造更好的政策環境。能源結構、產業結構的調整不是一蹴而就能夠實現的，也不能脫離一個地區的實際情況盲目推動。傳統能源的逐步退出必須要建立在新的替代能源安全可靠的基礎之上，否則就會影響和沖擊經濟社會的發展與穩定。因此，地方黨委政府不能以“試錯”的方式來推進“雙碳”工作，地方黨政領導干部也不能用總結教訓的方式來提升本領。碳達峰碳中和是國家的總體目標，是一個整體概念，需要的是統一部署、統一行動，需要的是先立后破、通盤謀劃。加強黨對“雙碳”工作的領導，加強統籌協調，形成工作合力，進一步采取多種措施提升地方黨政領導干部綠色低碳發展的本領，就一定能推動我國經濟社會發展全面綠色轉型不斷取得新成效。

[注 釋]

[1]馬麗.全球氣候治理中的中國地方政府：困境、現狀與展望[J].馬克思主義與現實，2015（05）.

[2]中華人民共和國國民經濟和社會發展第六個五年計劃（1981——1985）[M].北京：人民出版社，1983： 55.

[3]馬麗，堯凡.黨政領導干部環境責任追究的機制演變與邏輯闡釋——兼論政黨對公共行政的調節[J].當代世界與社會主義，2021（02）.

[4]中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國應對氣候變化的政策與行動[M].北京：人民出版社，2021： 31.

[5]習近平.正確認識和把握我國發展重大理論和實踐問題[J].求是，2022（10）.

[6]習近平.在全國組織工作會議上的講話[M].北京：人民出版社，2018： 18.