基層閑人現象的生成與表現

李金龍

【關鍵詞】基層治理 基層閑人 理想信念 制度激勵

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

治國安邦，重在基層?；鶎犹幱趪抑卫淼那把?，是國家治理的基石?！吧厦媲l線，下面一根針”，基層工作千頭萬緒，面面俱到，事務紛繁復雜。然而，基層繁忙的同時，一些地方基層干部卻推諉卸責，不擔當不作為，面對任務上推下卸，左躲右閃，安于“躺平”，成為人民群眾口中的“躺平式干部”，變成占著位置不干事的“基層閑人”?；鶎娱e人現象表面上是“為官不為”，實則是干部理想信念缺乏和制度激勵的問題?；鶎娱e人現象需引起足夠重視，必須精準地加以治理。

首先是不想做事的閑人。不想做事的閑人是指那些志不在此的、長期混日子的以及投機取巧的“滑頭”?；鶎娱e人大多屬于此類，其共同的特征是主觀上不愿意做事，遇事繞著走，有事躲著事。具體細化為三類：一是志不在此的閑人。少數基層年輕干部本身對基層工作不感興趣，而是有著其他的職業興趣。但出于家人親戚朋友的輪番規勸，最終走上“考公”之路，選擇了家長眼中“穩定”的基層工作。入職后，發現基層工作與理想的職業選擇差距大，融不進去，不在狀態，行為表現為慵、懶、散、浮、拖。二是混日子的閑人?；烊兆拥拈e人在各個年齡段都有分布。這類干部寄生基層，抱著得過且過的心態混日子，不丟掉工作，工資照發是其底線，對工作是能應付則應付。工作不求上進，沒有理想抱負，對個人成就、榮譽感看得很淡，內心激不起任何波瀾。三是投機取巧的“滑頭”?！盎^”的心思不在工作，一心謀著升官發財。上下班遲到早退，干活不積極，找空就撤，有縫就鉆，有活不干，有功不讓，是其真實寫照。

其次是不需要做事的閑人。不需要做事的閑人是指部分副職、老前輩、關系戶等。他們憑借領導地位、資歷、關系等，認為具有了不需要做事的“資本”，故而消極無為，懈怠工作，成為基層閑人。一是副職閑人。這類閑人一般占據基層領導崗位，屬于班子成員，工作特征是不表態、不主張、不做事。具體分為兩類：其一是有著明確分工和職責的副職，遇事上推下卸，充當“二傳手”和甩手掌柜，習慣性地將工作“布置”給年輕人。其二是不承擔實質性工作的副職，凡事不聞不問，無事不找事，工作不添亂，無事一身輕。二是老前輩閑人。老前輩資歷深、年齡大，主動退居二線，提前進入退休狀態，工作上奉行“做減法”。與其他年齡段相比，40歲到59歲的基層干部最容易出現“為官不為”現象。三是“關系戶”閑人?；鶎由贁怠瓣P系戶”“有背景的”，領導不敢給派活兒，自己也不愿做事，真正并不需要干多少事。

再次是不會做事的閑人。不會做事的閑人是指那些本身工作能力低下，辦事效率低，遇事不會做，碰到問題解決不了的基層干部。這類閑人主觀上愿意做事，但是能力相對不足，不易或不愿接受新事物，工作方法生搬硬套，對人對事不敏感，不能有效勝任基層工作。具體表現為政策理解力差，辦事拖沓、執行力弱，工作效率低，大小事請示報告，始終不得工作要領，難以保質保量完成布置的工作任務，達不到工作目標要求。長此以往，領導不敢也不愿交辦其重要任務，逐漸淪為基層閑人。

最后是不敢做事的閑人。不敢做事的閑人又稱為“有苦難言的‘背鍋俠’”，是指那些有干勁、愿干事、能干事、干成事的年輕人，在沖鋒陷陣中出現少許過失或并不是原則性錯誤而擔重責、受處分，干事的積極性受挫，被動選擇成為不敢做事的閑人。這類閑人經歷的“背鍋”多了，做事開始思前恐后，小心謹慎，誠惶誠恐，畏首畏尾，想干事又不敢為，覺得“多一事不如少一事”“干事不如不干事”。

首先，少數基層干部理想信念不堅定，職業道德恪守不夠。當前，一些基層干部安于現狀、得過且過、不思進取，以“躺平”的心態應對一切，渾渾噩噩混日子。面對工作上推下卸，左右打太極，能推則推、能躲則躲，想方設法不做事、不擔當。其根源在于理想信念的不堅定，職業道德恪守不夠和“人民至上”觀念的弱化。理想信念不堅定，就認識不到所從事工作的崇高意義；職業道德恪守不夠，就不能體認到自己所做的事其實就是一份神圣的職守；“人民至上”觀念淡化，就會把工作看做是個人的事，而不是人民群眾的事。所以，面對工作總是先考慮個人得失，一做事就覺得吃虧不舒服。故而，寧做“閑人”亦不愿做事。此外，能力素質相對低下也是造成基層閑人的一個主觀原因。少數基層干部能力差，不易接受新事物，不愿提升自己能力，工作效率低，無法勝任工作要求。

其次，基層職責界限不清晰，任務分配不均勻。長期以來，基層不同程度地存在著職責不明，界限不清的問題，這是導致忙閑不均結構性問題以及基層閑人產生的重要原因。主要體現在兩個方面：一是部門間職責不清，導致部門忙閑不均。部門分工不同，承擔業務不同。但是，基層綜合性工作居多，部門之間任務交叉頻繁，面對群眾信訪、各種迎檢、專項任務等，經常組織多部門“一起上”。這樣，便導致部門之間界限模糊。另外，有的領導喜歡將屬于A部門的事交給B部門辦，導致A部門出現空檔。部門界限不清，某項任務既可以由這個部門承擔，也可以由那個部門承擔。反過來，這個部門可以不干，那個部門也可以不干。由此，導致部門忙閑不均，出現忙的部門人越忙，閑的部門人越閑的現象。二是崗位職責不明確，導致個人之間忙閑不均?；鶎痈刹總€人工作并不是嚴格按照定崗定責來劃分的，而是“人隨事走”，遇到重要的、比較急的工作任務，基層人員則會從現有崗位抽調前去“補位”。一般來說，相當一部分基層工作人員并不只是完全從事本崗位工作，還承擔相當多的崗位之外的特殊任務或臨時任務。崗位職責不明確的一個后果是，基層人員有的忙，有的閑，忙閑不均?；鶎咏洺幸环N現象，便是忙者愈忙，閑者愈閑，形成“鞭打快?！毙?，即干的越多、越快，分配的任務就越多，忙者總是有做不完的事，干不完的活兒。相反，不干事的人越來越不干事，成為名副其實的“基層閑人”

再次，基層容錯糾錯制度不健全，試錯容錯空間相對較小。在壓力型體制下，自上而下的剛性問責不斷增多，基層干部工作的試錯機會偏少，容錯空間相對較小，導致部分基層干部趨利避害，傾向于少做事，少出錯，出現了干部不敢做事的不良作風，產生基層閑人現象。這其中包括兩種類型：一是基層領導干部選擇少做事甚至不做事以避責?；鶎邮聞辗彪s，很多工作需由領導或分管領導拍板決策。然而，誰決策，意味著誰就要承擔相應的責任。出于避責考量，一些基層領導干部干脆傾向于不表態、不干事。其一，充當政策的“二傳手”。照本宣科，原原本本傳達上級文件，不做解讀，也不結合工作實際做細化分解，將工作任務推給下屬。其二，充當會議“中立者”。對于領導班子成員會議討論的重大事項，不發言、不表態，不提傾向性意見。當前基層官員行為呈現“從邀功到避責”的轉變。二是容錯空間小，基層年輕干部不敢做事，被動成為“閑人”?；鶎邮聞辗彪s，涉及方方面面，年輕干部是基層工作的中堅力量，很多工作都要依靠他們來完成。不過，基層年輕干部干的事越多，越有可能出現差錯。多干多錯，少干少錯，不干不錯。在一些地區、一些單位，工作出錯就意味著承擔責任，背處分，其慢慢變成了“背鍋俠”。高頻度的問責和有限的容錯空間，對基層年輕干部干事產生負向激勵，出現“惡幣驅逐良幣”效應。一些基層干部秉持“多一事不如少一事”原則，不愿意或不敢做事，成為不做事的閑人。

最后，基層干部考核評價制度不完善，具體執行不嚴格。一直以來，考核評價都被視為工作的“指揮棒”。當前的基層考核評價體系存在一定程度的不足，無法提供有效的制度激勵，導致基層閑人的產生。一是缺乏干部淘汰機制，人員“難進更難出”，能上不能下。從目前各地的情況來看，基層工作“鐵飯碗”局面沒有得到根本改變，基層干部的退出通道不暢。也就是說，基層干部只要不犯大的錯誤，就很難丟掉工作。正因為如此，基層閑人大多奉行“鐵飯碗定律”，認為即使不做事也不會丟工作，且工資照發。缺乏淘汰機制的“鐵飯碗”相當于一顆“定心丸”，給基層閑人不干事提供穩定預期，成為滋生基層閑人的溫床。

二是過度突出領導評價的影響和作用，不注重實績導向?，F有基層干部評價存在某種輕視實績的傾向，干多干少一個樣，干好干壞一個樣，嚴重影響基層干部做事的主動性和積極性。與此同時，領導則在干部評價體系中發揮著很大的作用，乃至決定性作用。由此，基層工作形成唯上不唯實的不良導向，并且出現“躺平還能躺贏”的不合理現象。長期以往，基層干部積極性不高，干事創業的動力不足，被動成為閑人。

三是激勵手段單一，有效激勵不足。長期以來，基層干部做事主要依賴晉升激勵和薪酬激勵兩種，并輔之以榮譽性獎勵，但仍然面臨著有效激勵不足的問題。一方面，基層干部晉升問題重重，“天花板效應”明顯。職務職級并行改革，拓寬了基層干部職業發展空間，增加晉升路線，提升職業晉升“天花板”。但是，晉升激勵不足問題依然存在。按照現有規定，職級名額、數量依單位層級和人員數量而定，越往基層，名額越少。而且，職級或被領導職務人員兼任，或用以解決基層存量人員待遇，實際留給普通干部特別是干事的干部的名額有限。同時，基層干部晉升難以突破“天花板效應”。由此出現基層干部晉升激勵不足。另一方面，薪酬激勵有限?；鶎痈刹啃匠旯潭?，不能隨意增減，無法體現工作量的大小。而且，基層干部薪酬與職務職級掛鉤，基本上遵循同級同薪，即使是不同級別之間的薪酬差距遠沒有想象中的大。因此，對于基層干部而言，干得多不一定拿得多，拿得多的也不一定干得多，薪酬同樣不易調動做事的積極性。

基層閑人現象，凸顯出基層干部“躺平”心態和制度激勵問題。推進基層閑人治理，要加強干部教育，解決制度激勵，實現基層干部擔當作為。

第一，突出黨的基層干部學習教育制度實效化，堅定理想信念?；鶎痈刹可硖幪厥馕恢?，承擔重要責任?；鶎娱e人現象反映出，當前少數基層干部理想信念的缺失，職業道德恪守不夠和人民公仆服務意識的淡化以及自身本領危機。因此，要從基層干部教育入手，夯實黨的基層干部學習教育制度，并使之長期實效化。一是加強基層干部理想信念教育，進一步堅定理想信念。理想信念是共產黨人的精神之“鈣”。要組織基層干部定期開展理論學習，圍繞馬克思主義信仰、共產主義遠大理想、中國特色社會主義共同理想進行學習。同時，樹立典型，鼓勵基層干部常修常煉，提升境界。二是教育基層干部堅持人民至上觀念，牢固確立與內化人民公仆意識。干部在各個崗位上是要擔當做事，而不是做官享福?；鶎痈刹繌氖碌氖枪虏皇撬绞?，思想上不能有絲毫的松懈，要心懷國之大者，自覺將黨和人民的事業置于首要位置。同時，要保持高度的行動自覺，不折不扣將黨中央的決策部署落到實處。三是教育基層干部恪守職業道德，苦練業務本領。任何職業都有一定的職業道德。在其位，謀其政，乃最簡單不過的道理。作為基層公職人員，要遵守公務員的行為準則和職業操守，做到愛崗敬業。同時，注重基層干部業務能力提升。鼓勵、督促基層干部提升自身素質，定期開展培訓，強化基層干部業務能力。

第二，遵循公務員制度科學化，合理劃分部門、人員職責界限。部門、崗位職責界限是指導基層工作的重要依據，也是規避或減少基層閑人的重要途徑?；鶎用﹂e不均結構性矛盾的根源在于基層部門、崗位職責不清晰，邊界不明確。解決基層閑人問題的一項重要前置工作即是遵循公務員制度科學標準，厘清部門、崗位職責邊界。一是以責任清單管理推動部門職責規范化與清晰化。以責任清單形式，梳理部門職責權限，列出法定責任事項，并予以細化，以此厘清責任邊界，明確每個部門辦理哪些事項，承擔哪些責任，規避部門忙閑不均、人浮于事現象。二是涉及多部門交叉職責事項，要明確牽頭部門、配合部門，區分工作任務主責、次責，減少推諉扯皮。三是編制職位說明書，明確人員崗位職責。通過職位描述，將基層每個工作崗位上升為具有一定約束效力的正式文本，以指導崗位工作。職位說明書需詳細列出職位名稱、職責權限、工作內容、工作事項、任職資格、職位人等信息，確?；鶎尤藛T各安其位，各司其職。通過厘清職責、邊界，才能保證基層工作秩序，確保人人有事做，事事有人做，從根本上減少基層閑人現象。

第三，注重容錯糾錯制度理性化，增加試錯容錯空間。用好容錯糾錯這顆“定心丸”，增加試錯容錯空間，為擔當作為的基層干部撐腰鼓勁。其一，實事求是區分錯誤。哪些錯誤可容、哪些錯誤不能容，是建立健全容錯糾錯機制首先要解決的問題。要按照“三個區分開來”原則，結合動機態度、客觀條件、程序方法、性質程度、后果影響以及挽回損失等情況，對基層干部做事中出現的失誤性質、詳情加以理性地區分辨別。其二，分類容錯，精準施策。在綜合分析研判的基礎上，對于因缺乏經驗、先行先試出現的失誤錯誤，要設置一定的試錯容錯空間，允許基層干部試錯，寬容所犯的失誤錯誤。對于明知故犯、主觀性的錯誤，實施精準問責。對于有意為之的違法違紀，嚴肅問責，并依法依紀追究相應責任。其三，建立糾錯機制?；鶎痈刹砍霈F的苗頭性錯誤傾向或者常見錯誤等，要及早介入，采取必要補救措施，幫助基層干部汲取教訓、改進提高。

第四，落實基層干部考核評價制度合理化，實現激勵實效。解決基層閑人問題，要用好考核評價的“指揮棒”。一是更好建立能者上、庸者下、劣者汰的考核評價機制?！澳苓M不能出”“能上不能下”，為基層干部不做事提供某種負向激勵，助長基層閑人現象。要在現有干部考核評價制度中增加一定的競爭機制，實現基層干部“能進能出、能上能下”，進而產生危機感，倒逼基層干部擔當作為。二是注重實績導向，堅持考核結果與獎懲掛鉤?；鶎痈刹磕甓瓤己?、平時考核要突出實績導向，堅持以實績論英雄，將工作實績作為干部考核評價的一項重要指標。一方面，基層干部考核要細化量化實績，列明承擔的具體工作、完成的工作事項和效果等，并合理賦權賦值。另一方面，考核時的工作實績要公開陳述，并組織單位同事和群眾等匿名打分，以獲得真實評價。特別強調的是，注重考核結果的應用，將考核結果與獎懲掛鉤。對于實績突出、綜合評價高的基層干部，要及時獎勵；對實績不突出的干部，予以必要提醒、懲戒。三是設計多元化激勵方式，實現有效激勵。打破現有基層干部晉升障礙，嚴格控制“雙占”（領導兼任職級）數量、比例，適度擴大普通基層人員的職級名額。同時，設置細化晉升條件，避免論資排輩，增加區分度。按照分層分類激勵原則，對不同崗位、不同人員實施差別化的激勵方式，提升有效激勵。

（作者為湖南大學公共管理學院教授；中國行政管理學會助理研究員武俊偉對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①倪星、王銳：《從邀功到避責：基層政府官員行為變化研究》，《政治學研究》，2017年第2期。

②陳家建、趙陽：《“科級天花板”：縣域治理視角下的基層官員晉升問題》，《開放時代》，2020年第5期。

③《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，北京：人民出版社，2018年。

責編/于洪清 美編/王夢雅

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