公共治理視角下S市鄉村鞏固脫貧攻堅成果研究

簡 健

（安徽中澳職業技術學院，安徽 合肥 230001）

雖然S市鄉村實施了一系列政策措施來確保鞏固脫貧攻堅成果，對一些有可能發生返貧的脫貧戶、邊緣易致貧戶和農村低收入群體進行監控，也針對這些群眾的致貧風險出臺了對應的幫扶措施，但從現實效果來看，成效一般，沒有達到預期。本文旨在從公共治理角度全面分析S市鄉村鞏固脫貧攻堅成果中出現的問題并提出對策，確保脫貧攻堅成果進一步得到鞏固，接續推進脫貧地區發展和群眾生活改善。

1 公共治理的概念

公共治理（public governance）一詞產生于20世紀90年代的西方國家?！爸卫?、公共治理是二十世紀八九十年代開始在西方國家強調并在二十一世紀變得引人注目的一個公共管理概念”。從傳統公共行政到新公共管理，再到治理、善治、公共治理，可以說，它的出現是社會不斷發展的必然結果。

公共治理一出現就流行于公共管理學界，我國在引進這一概念后，結合中國特色，開始了中國化的進程。在我國，公共治理的主導者必然是政府，呈現出政府主導、社會參與的格局。而不像西方那樣，政府僅僅只作為治理中的行動者和參與決策者，和其他主體地位平等。因此，在我國，公共治理概括起來主要包括以下幾個方面的內容：（1）自我調節的協作方式。即國家、組織、個人之間通過談判實現自動協調目的的方式。（2）多樣化的行動者。國家責任范圍逐漸縮小而公民享受更多的責任，包括政府部門、私營部門、第三部門以及廣大公眾都可以參與治理。（3）互動過程。致力于集體行動的組織依靠互相依賴的權力和資源關系實現互相促進和支持，形成協作性的合作伙伴關系。（4）國家的主導角色。國家在制度設計和戰略制定方面具有根本性作用，這是其他機構不能替代的，國家的作用充分體現在其宏觀調控和組織協作上。

社會治理與精準扶貧在內涵上存在著一定的統一性。在脫貧攻堅領域，公共治理理論得到充分體現。在整個脫貧攻堅期內，我們可以清晰的看出，政府是政策的制定者、執行者，也是脫貧攻堅的主導者；社會團體是協助者；貧困縣、貧困村和貧困戶是被幫扶者和被治理者，三方共同協作，使得脫貧攻堅戰役取得全面勝利，最終達到了“善治”。

2 S市鄉村鞏固脫貧攻堅成果的做法

2020年12月16日，中共中央國務院印發了關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見，隨后S市各級黨委政府均按照上述文件為指導，結合本地實際，相繼印發了關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見，并對照開展了一系列做法。

2.1 繼續保持幫扶政策

2021年以來，S市對脫貧攻堅期內實施的各項政策措施繼續實施，措施未減、力度未減。S市各鄉村均能按照要求繼續開展工作。

2.1.1 繼續落實幫扶項目

繼續實施產業項目，對有需求的村和脫貧戶繼續按照2020年的獎補標準進行獎補，不搞規?？刂?，不按照經濟狀況分先后，只要符合產業發展規劃和獎補的就進行獎補。繼續落實兜底救助類政策，對符合最低生活保障的及時納入保障，對殘疾的繼續發放殘疾人生活補助和護理，對符合條件的及時進行臨時救助和大病補助，對確實需要危房改造的進行危房改造。繼續落實醫療保障政策，繼續實施健康脫貧“351”“180”政策，對有需求的貧困病人簽約家庭醫生服務，對其中具有慢性病的全部送醫上門；繼續為脫貧人口代繳部分城鄉居民醫療保險。繼續促進脫貧人口穩定就業，繼續組織勞務輸出力度，延續支持扶貧車間的優惠政策，統籌用好鄉村公益崗位。繼續改善脫貧地區基礎設施條件，繼續建設“四好農村路”，建設農村防洪、灌溉等中小型水利工程，因地制宜推進農村廁所革命、生活垃圾和污水治理、村容村貌提升。

2.1.2 繼續落實幫扶責任

繼續對脫貧村派遣駐村工作隊，延續駐村幫扶工作制度；繼續實施“單位包村、干部包戶”工作制度，將包戶干部幫扶時間延長至2025年12月31日，繼續開展幫扶走訪工作；繼續實施“百企幫百村”工程。嚴格落實“四個不摘”工作要求，持續壓實幫扶責任， 穩步做好脫貧戶、邊緣易致貧戶以及因病因殘因災因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減戶動態監測幫扶工作，對于需要調整的駐村幫扶干部及時準確調整，確保包保關系無縫銜接、有機融合，所有脫貧戶、邊緣易致貧戶都有幫扶責任人，幫扶工作不斷檔、不脫節。

2.2 防止返貧動態監測

S市針對脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶，以及因病因災因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減導致基本生活出現嚴重困難戶開展定期檢查、動態管理，按照“紅、黃、藍”進行分類管理，重點監測其收入支出狀況、“兩不愁三保障”及飲水安全狀況，對新出現致貧風險的及時安排幫扶措施。同時，每個月開展一次“兩不愁三保障”及飲水安全大排查工作，對于鄉村級能整改的立刻整改；對于鄉村級不能整改的，及時上報上級部門單位解決，通過問題轉交辦制度逐級逐項解決“兩不愁三保障”及飲水安全動態新發生問題，鞏固“兩不愁三保障”成果。

2.3 加強扶貧項目資產管理

將扶貧資產規范化管理作為鞏固提升脫貧攻堅成果的重要手段，S市各鄉村對2016年以來使用各類扶貧資金投入形成的項目及資產進行全面核查，按照公益類、經營類、到戶類三類，逐一登記造冊，全面界定產權、全面規范運營、全面明確收益、全面加強監管，繼續發揮作用。

3 S市鄉村鞏固脫貧攻堅成果的問題

雖然S市鄉村在脫貧攻堅鞏固期內做了很多工作，但由于治理環節和主體不同程度的出現問題，導致上述的做法產生的效果未達到預期甚至沒有成效。

3.1 政府作為主導者，有松勁泄氣現象

2021年以來，S市現行標準下農村貧困人口和貧困村全部實現脫貧、貧困縣全部摘帽?！皟刹怀睢辟|量水平明顯提升，“三保障”突出問題徹底消除。貧困人口收入水平大幅度提高，自主脫貧能力穩步增強，生產生活條件明顯改善，經濟社會發展明顯加快，脫貧攻堅取得全面勝利，這一偉大成就讓各級政府倍加光榮和鼓舞。但需要注意的是，在歡慶的同時，再加上攻堅期內的艱苦奮斗，使政府忽略了相對貧困。與絕對貧困相比，相對貧困外延更廣，內涵更深，要同時關注精神貧困與物質貧困、城市貧困與農村貧困、生存貧困與發展貧困、一維貧困與多維貧困等更加復雜的問題。S市一些鄉村在落實幫扶政策上甚至不再考慮現實特點，簡單套用過去的經驗或者實行“拿來主義”，使得一部分困難群體問題未得到有效解決。有的鄉村干部大肆宣揚脫貧攻堅已經結束，一些普惠制和特惠制政策已經取消，誤導了群眾。還有一部分鄉村干部在攻堅期內“苦怕了”、“累壞了”，在鞏固期內刻意逃避，對上級下發的任務選擇性落實，簡單的就落實，困難的當做看不見。S市部分政府部門及鄉村干部的以上種種行為均是松勁泄氣的直觀表現。

3.2 政府、社會團體、民眾協作網絡斷開

在脫貧攻堅攻堅期內，已經形成了非常完善健全的體制機制，其中，構建的“政府、社會團體、民眾協作網絡”就是典型代表。在脫貧攻堅工作中，政府、社會團體、民眾不是互相隔離和單打獨斗的，而是在政府的主導下建立起良性的疊加的組織網絡來共同落實幫扶政策措施和協作處理各項復雜事件。三方在脫貧攻堅工作中互相支持、互相配合、互相促進，共同完成了目標任務。但到了鞏固期，由于三方的錯誤認識和不當的社會宣傳，導致該網絡出現掉線的主體，隨即網絡全面斷開。S市部分政府工作力度削減，主導地位不穩，不對社會團體和民眾做出新的要求或者積極地領導，導致社會團體和民眾“自由主義”散漫。社會團體則擔心投入的資源、資金過多，對團體造成負擔，再政府未做明確要求下“悄然”回避。民眾則是在不當宣傳下錯誤理解，不掌握政策，認為“找了也沒有用，反正脫貧攻堅已經結束了”，民眾參與大幅下滑。三方的共同掉線，導致缺乏積極有效地回應，即使體制機制健全，三方出現的問題也始終得不到解決。

3.3 人員隊伍出現問題

脫貧攻堅攻堅期內，S市鄉村部分駐村扶貧工作隊成員、幫扶責任人、企業人員和鄉村干部出現離職、提拔、交流和犧牲等情況，導致人員隊伍更換頻繁。往往一個鄉村每隔幾個月就換一批人，這批人業務還不熟練就離開了，下批人沒有交接什么都不懂就上任。有的人員不善于學習，不掌握新的業務知識和政策措施，在落實工作上“錯漏百出”，完全不能按照要求完成工作、達到目標。有的人員思想懈怠，怕吃苦受累，不用心、不愿意開展工作。有的人麻痹大意，在開展工作中經常出錯。脫貧攻堅需要一支團結、精干的隊伍，尤其是在脫貧攻堅和鄉村振興交匯之際。人員隊伍出現問題，鞏固期內的工作就必然出現問題。

3.4 監管評估開始缺位

監管評估是推動工作落實的有效手段，它能有效地發現和推動解決突出問題，促進脫貧攻堅工作的健康發展。攻堅期內，各級監管評估工作都進一步消除了扶貧領域形式主義、官僚主義、弄虛作假以及消極腐敗現象，查準找到脫貧攻堅工作中存在的一些薄弱環節，層層傳導壓力、層層落實責任，倒逼工作落實落細，提升了脫貧攻堅工作水平和成效。但2021年以來，相較于過去頻繁的監管和評估，S市的監管和評估工作少的可憐，僅有數次調研，缺位了的監管評估開始出現“不良”反應。一是缺少了監管評估這把“達摩利斯之劍”，S市部分鄉村已經不在重視脫貧攻堅鞏固期內的工作，導致工作開展不到位，工作落實不具體。二是不掌握實際情況，導致S市政府部門決策不精準，甚至制定出民眾不需要的政策，造成人力、物力和財力浪費。三是部分民眾缺少向上反映渠道，有可能出現輿情或者信訪事件，不利于社會穩定。

4 S市鄉村鞏固拓展脫貧攻堅成果的建議

雖然在鞏固脫貧攻堅成果的工作上，我們有中共中央國務院印發的關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見作為綱領指導，但就如何鞏固好S市鄉村的脫貧攻堅成果，還必須要結合S市當地特點和自身原因對癥下藥。

4.1 提高政治站位，強化責任擔當

脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會后，要在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎上，做好鄉村振興這篇大文章，接續推進脫貧地區發展和群眾生活改善。S市各級政府部門和黨員干部必須要堅持學習習總書記關于扶貧工作的重要講話精神，常態化學習《習近平扶貧論述摘編》，充分認識實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的重要性、緊迫性，咬定目標、卯足勁頭，以釘釘子精神一錘一錘接續敲、一棒一棒接力干，讓包括脫貧群眾在內的廣大人民過上更加美好的生活，朝著逐步實現全體人民共同富裕的目標繼續前進，彰顯黨的根本宗旨和我國社會主義制度優勢。

4.2 強化組織領導，全面壓實責任

繼續堅持駐村扶貧工作制度，派好駐村扶貧工作隊和幫扶責任人，對于不能勝任工作的人要堅決調換。建立并完善網格化包保責任體系，實現轄區內脫貧戶、邊緣戶和因病因災因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減導致基本生活出現嚴重困難戶全覆蓋、無死角包保。繼續開展“五級書記”遍訪工作和選派科技特派員，切實加強統籌協調，進一步完善一級抓一級、層層抓落實的責任體系。

4.3 持續鞏固“兩不愁三保障”和飲水安全脫貧攻堅成果

組織開展脫貧人口和易返貧致貧人口收支變動、“兩不愁三保障”及飲水安全狀況常態化排查整改，要針對排查問題，根據脫貧人口和邊緣易致貧人口的家庭現狀、發展能力、實際需求和真實意愿，制定“一戶一方案、一人一措施”，落實精準幫扶措施，確保排查的各類問題整改到位。相關行業部門要對基本醫療、住房安全、義務教育、安全飲水核心指標定期篩查，發現重大醫療支出、D類危房、失學輟學、供水飲水安全等方面的突出問題，及時與扶貧部門對接。要加強同扶貧部門的信息共享與數據比對，對能夠立即解決的個性問題，立行立改；對不符合政策條件一時無法解決的，要宣傳教育引導到位；對問題突出有返貧致貧風險的，要及時啟動動態監測程序，做到早發現、早干預、早幫扶。

4.4 加強人才隊伍建設

要建立健全培訓學習機制，提升鄉村扶貧人才隊伍素質，要實行多層次培養和多樣化培養、多渠道培養，要緊密結合工作特點，突出重點，把握實際，按照實際、實用、實效的原則，對鄉村扶貧人才隊伍進行培訓。加強管理服務，引導鄉村扶貧人才隊伍自我開發。建立健全激勵機制，對農村扶貧人才隊伍在建設上，出臺相關政策，提供支持，在政治待遇上給予肯定，在榮譽上予以激勵。

4.5 堅持監管評估，加強輿情應對

S市要把監管評估和暗訪督查作為倒逼工作全面穩固的重要手段，要定期開展監管評估，對發現的各類問題，進行徹底整改，并切實做到舉一反三，深挖細究，全面摸排工作中存在的問題，逐條逐項銷號整改并長期堅持持續整改。要進一步加強對S市各鄉村工作的暗訪督查，確保真查實改，整改到位，見底清零。同時，要進一步加強脫貧攻堅正面宣傳，建全完善輿情應對快速反應機制，面對突發輿情能夠及時發現、及時上報、及時處理，最大限度地避免、最短時間消除由于輿情造成的負面影響。

5 結語

S市鄉村在脫貧攻堅鞏固期內出現的一些問題并不是公共治理體系的問題，而是公共治理主體之間出現的問題。本文的研究從公共治理在S市鄉村脫貧攻堅鞏固期內的成果入手，關注公共治理主體之間的互動和作用發揮，尤其關注在中國化的公共治理語境下作為主導者的政府的作用發揮和地位。我們可以清晰的看到政府的主導作用和社會團體與民眾的參與作用。伴隨著脫貧攻堅與鄉村振興不斷銜接以及我國治理體系和治理能力現代化的不斷發展，政府的科學主導、社會團體和民眾的積極參與必然是實現善治的有效途徑之一，三者所發揮的作用缺一不可。