后疫情時代地方政府債務治理與高質量發展探析

陳 紅，劉李福

（1．昭通學院 管理學院，云南 昭通 657000；2．云南財經大學 會計學院，云南 昆明 650221）

一、引言

我國當前正經歷著前所未有的大變革，發展的社會基礎與經濟制度逐步完善。在中國共產黨的偉大領導下，我們實現了第一個百年奮斗目標，穩步推進高速增長向高質量發展的轉軌，國家職能得到越來越充分的發揮，社會矛盾得以妥善解決，現已邁向第二個百年奮斗目標?？v觀國內外情勢，這是一個機遇與挑戰并存的時代，世界發展格局深刻變革，我國經濟社會政治文化生態所面臨的外部環境更趨復雜，特別是全球爆發的疫情危機、能源危機、地區沖突等不利因素，從供給側、需求側、市場機制與調控制度多個維度嚴重沖擊了全球發展的步伐，引發了新一輪的債務風險與債務危機，政府債務治理被賦予了新的內涵，政府職能發揮與宏觀調控中的“資金調配、市場深化與危機誘發”矛盾越來越凸顯，對于政府債務風險防范及其治理更具有時代的新要求。在后疫情時代，我國必須始終堅定地堅持“防疫情、保民生、穩增長”相結合的基本政策，因此，必須站在宏觀戰略的層面，結合微觀發展的實踐，重新審慎地治理政府債務及其風險，確保高質量發展目標的實現。

二、政府債務依然是新世紀全球發展面臨的共同困境與重要議題

要科學穩妥治理政府債務，特別是防范地方政府債務風險，就必須承認政府債務，尤其是債務體系中的隱性債務和表外債務，客觀認知政府債務存在的必然性與必要性[1]，不排斥、不放任、不恐懼、不否定、不隱瞞政府債務。在本世紀前20年里，全球發展凸顯了顯著的不確定性，在經歷了金融危機與新冠肺炎疫情的疊加影響之后，經濟社會發展的復雜性、嚴峻性、不確定性與不對稱性與日俱增，這推動了經濟社會結構多維度變革，重構了機遇與挑戰并存的新時代?；谝咔榉乐?、經濟發展、民生保障、社會穩定的共同愿景，世界各個國家（地區）必須共同致力于危機應對的合作與交流，特別是有效應對由于債務風險所引發的全球性公共危機，進而推動全球經濟戰略層面的復蘇與整體層面的發展，才能有效規避諸如次貸危機、主權債務危機等不利局勢的再次出現。

地方政府債務作為政府債務體系中的核心構成內容，其規模與影響力特征更容易成為政府債務風險的導向，是政府債務治理的重中之重[1]。事實上，作為兼具中央政府和社會公眾“雙重代理”特征的地方政府，是調控財政與金融穩健運營的主體[2]91-105，其發揮宏觀調控離不開財政資金的支持，而資金資源的稀缺性，決定了地方政府債務由來已久并會持續存在。理論研究與實踐經驗已經共同證實了政府債務的“雙刃性”特征，在滿足公共財政資金需求，促進政府職能履行的同時，也會產生債務風險，甚至債務危機，從而促使宏觀政策與微觀主體行為相脫節，降低公共資源配置的效率與效果，政策調控的目標不可持續，影響了高質量發展[3-4]?；诖?，新世紀全球發展的重要議題之一便是債務與債務治理，以地方政府債務為核心，科學防范并化解政府債務風險、提升債務治理效率，成為世界經濟社會發展不可逾越（回避）的公共問題。

三、宏觀調控職能發揮與地方政府債務的必然性

現階段，完善政府治理機制，充分發揮政府調控職能，是實現“疫情防控與穩健發展”的堅實基礎。由于政府職能與公共財政具有天然的一體性，宏觀調控職能的發揮離不開公共財政的支撐，然而，由于政府財力物力及其相應的配置權力，在時空分布上不均衡[5]，加之特定社會形態中所形成的各種利益關系，債務也就應運而生，一定程度上緩解了財力物力在時空分布上的不均衡，而債務的存續，是以履行未來法定償還義務作為基本前提的，特別是政府為了保障國家機器的正常運轉，舉借債務使之轉變為財政公共資金，存在于國家的財政預算體系之中[1，6]。疫情下公共衛生支出、生活保障支出、經濟復蘇支出、基建投資支出、正常運轉支出等大幅度增長[7]，這勢必增加了公共財政壓力，因此，通過債務方式保障上述支出的資金需求成為了必然。

然而，政府債務在促進國家機構正常運轉的同時，由于債務固有的法定償還責任，基于契約所形成的債權債務關系就會一直存續，銀行信貸資本和私人投資資本，都是政府舉借資金的重要來源，都有法定權利要求監督政府的收支結余狀況，顯性債務容易被發現，但是隱性債務則難以被發現和監管，導致債務風險膨脹直至危機爆發，同時，更容易降低社會信貸資金的配置效率[8]31-50。由此可見，地方政府債務有利于滿足公共財政的資金需求，進而促進宏觀調控職能的發揮，然而，債務資金固有“閾值”效應的存在，使得超出公共財政可承受范圍之外的地方政府債務，更容易影響財政的可持續性[9-10]，進而制約宏觀調控職能的持續發揮，在一定的債務規模范圍內，具有了閾值效應，債務治理不是盲目減少，且缺少充足的資金做保障。如何使債務規模保持在閾值內，充分發揮債務的資金功能，才是地方政府債務治理的關鍵?？v觀國際政府債務整體水平，由于很多國家的債務水平已經超出該閾值的范圍，所以，這些國家面臨著嚴重的債務危機，嚴重影響了財政的可持續性，特別是受到新冠疫情的影響，許多政府對此束手無策，政府應對新冠的“躺平”策略，也具有重要的公共債務因素的考慮。

四、新時期高質量發展機制與我國地方政府債務

據財政部2022年1月公布的數據顯示：截至2021年12月末，我國地方政府債務余額304700億元（一般債務137709 億元、專項債務166991億元），低于全國地方政府債務限額332774.3 億元（一般債務限額151089.22 億元、專項債務限額181685.08 億元），同期政府債務余額和GDP 比例29.99%，遠低于歐盟60%的警戒線，說明我國地方政府債務規?？傮w可控，結構科學，運行穩健，符合政府債務調控基調。但相對于2022年中央政府工作報告中關于“必須有序推進地方政府債務風險防范化解，穩妥處置重大金融風險事件，提升積極的財政政策效能，增強財政可持續性，確保穩字當頭、穩中求進”目標的實現，依然面臨著較為嚴峻的治理要求。黨的十八大以來，我國財政金融體系實現了全方位的變革，在“簡政放權讓利”的基本政策導向下，不斷完善社會主義市場經濟體制，增強市場活力，充分發揮市場的基礎調節作用。然而，不完善的財政分權和金融分權機制，使得近些年我國政府在面對債務沖擊時，也出現了一些亟待解決的問題：由于財政分權與金融分權不完全協同，財政分權加劇了地方政府的財政財權壓力，金融分權的現行矛盾則制約了地方政府債務資金資源的市場化配置[2]91-105，制約地方經濟發展活力和地方國企的效率[7,11-12]，隨著經濟下行壓力的增加，地方政府債務問題越來越顯著，特別是預算體系難以有效約束的隱形債務[6]?；诖?，后疫情時期我國政府債務治理策略，必須協調當前的財政分權與金融分權政策[2]91-105，只有不斷完善財政與金融機制，才能為政府債務的治理營造一個良好的制度環境。

十九屆六中全會全面回顧了我黨的執政經驗，高度肯定了堅持客觀經濟發展規律基礎上的經濟政策及其成效，經濟建設成果惠及民生問題的根本解決。經濟結構調整是經濟發展的重要舉措，與地方政府債務的形成和治理密切相關。在“穩字當頭、穩中求進”主基調下，統籌經濟、社會與民生協調發展依然是發展的主旋律。我國作為最大的發展中國家，經濟社會健康發展與保障民生，是宏觀政策的根本落腳點，必須在遵循市場經濟發展客觀規律的基礎上，以經濟發展助推人民美好生活愿景的實現。地方政府履行宏觀調控職能，離不開公共資金作保障，如此一來，以債務資金為紐帶，夯實基礎、調整機制、優化結構、促進活力的宏觀政策融為一體，在經濟發展機制調整的影響下，我國也面臨著不同程度的地方政府債務及其治理的壓力[11,13]。

（一）經濟發展基礎與地方政府債務

就債務的來源與規模來看，經濟發展水平、市場化程度、地區產業布局和地方政府債務存在較為顯著的數量關系，這是理論研究和實踐經驗總結的共同發現[1,14]。從微觀層面上看，由于地方政府債務增加了企業融資約束，拉升融資成本，抑制勞動雇傭[15]，影響了企業投資渠道的選擇與拓展，降低了企業的創新[16]，增加企業杠桿[3]進而影響了經濟發展。從宏觀層面看，陳紅基于年度統計數據比較與熵值法計算結果顯示：經濟發展速度較快、人均GDP 占比較高的地區，政府債務的規模相對較小、償債壓力較低，這是因為經濟發展為財政收入奠定堅實的基礎，加之相關產業布局及其調整有利于緩解地方政府債務風險[1]。曲春新和莊新穎也認為，我國中西部地區金融化市場程度低，地方政府債務對企業債務融資的擠出效應較為明顯，這會影響地區經濟發展，隨著金融市場化程度的提升，有利于緩解地方政府債務對企業債務融資的擠出效應[14]。由此可見，由于我國地方政府債務及其風險特征具有顯著的東中西部差異，與“統籌地區發展”的基本政策相悖，因此，我國地方政府債務治理必須重視東中西部的地區差異，因地施策、講求效率。

同時，我國雖為世界第二大經濟體，經濟增速也居世界第一，這在很大程度上得益于我國人口規模支撐與人口紅利的釋放[10]76-89，但我國人均GDP 水平還有待提升，且東中西部地區存在顯著的差異。人口是最基礎的生產要素，是宏觀經濟發展和產業結構調整的重要支撐，隨著我國生育率下降，人口老齡化凸顯[10]76-89，商品房剛需減緩，土地財政收入下滑[11]，以及地區差異所加劇的財政金融調控難度，促使地方政府債務大幅度出現，在“穩中求進”的發展基調下，必須強化地方政府債務的監管和治理。

（二）房地產行業調控與地方政府債務

進一步地，由于我國特殊的經濟基礎與發展格局，傳統實體經濟體系中房地產行業占據很大比重，商品房銷售相關的稅費收入、以及國有土地出讓所支撐起的土地財政[11]4-23，一直為我國地區經濟發展保駕護航?！笆濉焙汀笆濉逼陂g，我國房地產市場迎來了發展的繁榮時期，全國各地大規模增加商品房開發、建設和供給，而房地產行業發展也為地區創造了充盈的財政收入。然而，缺少有效監管機制的“炒房”現象，推高了房價與購房成本，偏離了保障民生的政策目標，中央多次強調“房子是用來住，不是用來炒的”，這已經為房地產市場調控和未來發展定下基調，放眼“十四五”期間，房地產市場必將有重大變革。土地財政不可持續已是定局，尋找新的經濟發展驅動[11]4-23，是我國當前經濟發展的重要議題。

回顧我國經濟結構與經濟發展機制，實體經濟與虛擬經濟交融，“脫虛向實”歷來是中央政策的重要靶向，特別是房地產行業，完善房地產行業金融體系，順暢房地產投融資渠道，有利于帶動相關實體產業的發展。然而，由于人口紅利效應逐步減弱，加之長久所形成的不合理的房地產金融機制[7]，勢必影響房地產行業的健康發展。隨著中央政府對房地產行業調整，以及中央多部委陸續出臺的土地與房地產政策，遏制了以往過熱的房地產市場，就2021年而言，中央部委累計發布46 次房地產調控政策，進一步強調房地產金融審慎管理、完善住房供給制度，使“房子是用來住，不是用來炒的”政策進一步落地，由于“土地財政”結構調整所帶來的資金缺口會有所顯現，預期房地產行業會出現資金投向“倒流”，且會對房地產相關行業產生深遠的“協同”效應，未來政府債務壓力會加劇[8]31-50，在“土地財政”已成為過去式的今天，變革經濟發展內生結構才是首要工作。

（三）深化減稅降費與地方政府債務

與此同時，稅收作為財政收入的基礎，稅費改革直接影響財政收入，進而影響了地方政府舉債行為，減稅降費緊縮了財政政策，進而“倒逼”政府舉債行為，特別是在財政空間受限的前提下，加之地方經濟發展與財力分布不均衡，地方政府債務風險加劇。從2016年全面“營改增”之后的新型增值稅體系實施以來，地方政府的財政收入大幅降低了，然而，政府職能履行的法定性與成本支出的粘性，加劇了地方政府的財政壓力?；诖?，2021年中央經濟工作會議繼續強調進一步完善市場經濟體制，必須構建與市場經濟體制相適應的財稅制度，降低企業發展稅負、促進企業發展活力是財稅制度改革的重要導向。在減稅降費的同時，必須調控地方政府財政收入銳減與公共支出增加的矛盾。

其實，從分稅制改革以來，我國中央政府就不斷推進稅收體系調整與完善，降低稅負成為重中之重，但稅負的降低必須兼顧地方經濟發展的需要。從2018年開始，全面推行減稅降費，特別是與流通相關的增值稅等，加之2020年和2021年受到新冠疫情的影響，減稅降費的力度逐年擴大，與之形成反差的卻是財政支出的穩步增加，這一政策的直接效應則是財政赤字的進一步擴大。由此可見，減稅降費是降低財政收入、增加財政赤字的直接誘因，這使得地方政府面臨著“進退兩難”的選擇。然而，在兼顧政策的整體效應與地方財政壓力的基礎上，地方政府債務規模必將有所增長、政府債務治理壓力進一步加劇。

（四）重大公共危機對地方政府債務的影響

2020年初在全球范圍內爆發的新冠肺炎疫情，給全球原本緩慢發展的經濟沉重一擊，新冠肺炎疫情不僅直接擾亂了經濟發展秩序，增加了失業率[15]，而且使公眾健康受到嚴重威脅，許多國家經濟的發展趨于暫停，甚至倒退。相比較眾多國家的經濟頹勢，我國從2020年第二季度開始恢復經濟發展，并在全年實現經濟正增長，創造了疫情影響下的經濟發展奇跡。站在社會發展的層面，疫情沖擊了最基本的生活秩序與保障，國家通過發揮宏觀調控職能加以解決，站在宏觀財政的層面，應對疫情沖擊必須要有充足的財政資金作保障，在公共預算既定的情況下，增加政府債務成為無奈的必要選擇。

即便如此，新冠肺炎疫情也對我國經濟社會發展產生了深遠影響，“人民就是江山”“執政為民”的理念在此次疫情中得以充分體現，從中央到地方，各級政府皆以保障民生為根本出發點，急民之所急，為了有效應對疫情下的民生問題，政府通過提供免費醫療、減稅降費、消費補助等方式，多管齊下，切實解決疫情所帶來的各種民生問題，創造了疫情下的社會治理奇跡。由于民生支出的增長與稅收收入的銳減，政府面臨著很大的財政資金壓力?；诖?，2020年國家采取非常規的經濟刺激措施，共計發行8.51 萬億元政府債券（包括中央政府債券和地方政府債券），規模前所未有，并視疫情發展態勢還將會有持續的應對策略，通過發行專項債緩解地方政府財政困難的同時，也增加了債務規模和債務風險。十九屆六中全會全面回顧了黨的執政歷程，執政為民的根基不可動搖，疫情應對是切實解決民生問題的試金石，對于今后工作重心的安排，都充分考慮了疫情持續影響的特殊性。由此可見，對于新冠肺炎疫情所引發的公共危機，我國有了較為成功的應對機制，這是保障民生的重要體現。但與此同時，不可避免地使得財政支出擴張與債務壓力加劇。

五、后疫情時期政府債務治理與高質量發展

我國當前經濟發展的核心與主基調是“穩”，必須在此基礎上保證“高質量”發展目標的實現，而其關鍵是經濟與社會、民生相協調，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，實現經濟社會高質量發展來促進民生、滿足人民日益增長的美好生活需要，與政府債務并不矛盾，在經濟發展“穩字當頭、穩中求進”的基調下，政府要有擔當、有作為，強化地方政府債務監管，防范地方政府債務風險，治理地方政府債務，對于經濟、社會、民生穩步發展尤為重要。

（一）全過程規范地方政府舉債行為

疫情猶如一面明鏡，透視了宏觀社會發展中方方面面的問題，因此，在應對疫情以實現“高質量”發展的基本要求下，必須完善地方政府的舉債行為，要規范地方政府債務全過程管理，必須明確債務相關的主體、動機、償債風險。首先，政府債務的舉借主體是誰，是地方政府通過發行債券的方式獲取，還是通過中央政府轉借，亦或是地方融資平臺（公司）舉借，只有明確了舉借主體，才能從根本上明確償債責任以及相關追責程序，防止債務到期推諉責任，明確債務舉借方式，則是為了預估債務風險，為債務風險管理提供依據。其次，明確債務舉借的動因則回答了債務舉借是否合法合規合理合情，債務資金作何用，是因為基本的、必須的公共支出，還是非必須的“政績工程、面子工程、政府競爭”，特別注意防范假借“疫情防治”之機不合理舉債，這直接決定了地方政府債務的性質、影響到地方政府債務資金使用的經濟效益與公共效果。再次，地方政府的財政是否可持續、稅收收入是否充裕、綜合財稅能力如何、預期還款保障（條件）是否具備，這直接關系到政府債務到期責任能否兌付，與此相關的地方政府債務是否有膨脹風險，為構建地方政府債務風險預警機制提供直接依據和決策支撐。最后，地方政府舉借債務是否做過充分的評估，這關系到地方政府舉借與償還債務的規劃是否科學，債務資金的去向是否明確，是否有能力對債務資金使用效率進行評價等，基于上述問題的解決，才能有效規范地方政府舉債行為。

（二）強化地方政府債務資金使用管理機制

就地方政府內部而言，構建科學的債務管理模式，新《預算法》賦予地方適度舉債的權利，但舉債主要由省級政府來實施，籌集的資金，省、市、縣級政府都可以使用，這就造成了債務資金“收”“支”分離，舉借、償債權責與使用權責不對等，特別是在疫情沖擊下，針對疫情的專項債以及其他涉及財政支出的減免，直接沖擊了我國原有的債務結構?；诖?，構建以省級政府為主體、市縣級政府積極參與的省市縣政府共管的債務資金管理機制，設置相應的債務資金使用管理機構（部門）和人員，有助于提高地方政府（特別是市縣級政府）對債務資金的認知與重視程度，知道地方政府債務資金取之有限、來之不易、法定償還、違規追責，提升債務資金管理的科學性。

就地方政府之外而言，可以由中央政府職能部門（財政部、審計署），牽頭設立專門的地方政府債務使用管理與引導機構（非專門性審計機構），并以法規的形式明確該機構的權威性，排除地方政府干預其進行專門性債務管理，實時引導與調控地方政府債務資金流向，定期對地方政府債務資金使用進行科學評價并及時反饋評價結果，通過法定的、獨立的專門性管理機構的管理與評價，“倒逼”地方政府探尋債務管理新模式與新機制，提高債務資金使用的針對性、效率性。同時，通過債務資金的高效使用預防債務風險，確保到期債務能夠履行償還責任，公共服務的供給不因此受限制。

（三）完善地方政府債務化解（償還）機制

地方政府舉債必須要依法實施、有所擔當，不隱瞞不推責，要構建高效的地方政府債務化解（償還）機制，多管齊下，守法規、看大局、有重點、講效率地推進：第一，債務是有法定明確到期日的，償還債務是必須的、必然的，地方政府只有確實提高了自身經濟發展水平與財政能力，才能為債務的償還奠定堅實基礎，因此，地方政府債務與地區經濟發展、公共職能履行具有辯證統一性。第二，舉借、管理、化解（償還）地方政府債務，是一個涉及到多主體、多層次的利益博弈，因此，地方政府化解（償還）債務必須合法合規，勇于擔當、正視責任，積極償還到期債務、保障社會公眾的合法權利。第三，地方政府債務化解（償還）要體現地方政府的大局意識，不能相互推諉責任、差別對待，也不能因小失大、喪失未來發展機遇。第四，地方政府債務化解（償還）要有重點，由于地方政府通過不同途徑舉借債務，這些債務的性質、期限、風險、經濟后果存在差異，因此，地方政府在化解（償還）債務時，應該明確輕重緩急，將事關社會公共利益的債務化解（償還）前移，并逐步地、有序地推進。第五，地方政府債務化解（償還）要講效率，通過債務置換、結構調整可以緩解短期償債壓力，但長期債務并未消除，且不能因此增加存量債務和財政負擔。也不能因為“拆東墻補西墻”而變相增加債務成本和財政負擔，不能給“高質量”發展添堵添亂。

（四）完善地方政府債務風險預警機制

要確保經濟社會發展“穩中求進”，完善地方政府債務風險預警機制尤為重要，也是推進“高質量”發展的關鍵之舉。首先，要準確把握地方債務的總體規模，包括隱形負債和或有形負債，把疫情防控、民生保障、經濟發展與債務有機結合，清查完債務規模才能對風險進行評估和管理。然后，要構建完善的地方政府綜合財務報告制度，完整、規范編制資產負債表以反映各級政府所持有的資產和負債，強化債務風險的識別和預警，為后續的可持續性發展提供信息支撐。最后，要積極探索不同類別債務的風險剛性。地方政府債務根據不同的劃分標準可以劃分為不同類別，而債務類別的不同，其所具有的風險有高低之分。在建立風險預警體系的過程中，客觀看待各類債務的性質及其影響的程度、經濟后果與風險調控難易程度的差異等，分別賦予不同的權重，有助于形成更加準確的地方政府風險預警體系，進而進行更有針對性的風險防范與控制。

（五）構建地方政府債務績效考核與評價機制

作為地方政府債務治理后評估的重要內容，必須構建地方政府債務績效考核與評價機制，地方黨政領導干部要樹立正確政績觀，學好預算法，地方政府規范發行政府債券方式并規范舉債，特別是在后疫情時期，防范地方政府假借“疫情防治”逃避債務監管。建立一個科學合理的量化考核指標體系和決策責任追究機制，建立黨政領導干部在職期間的“社會經濟成效—政績運作成本—債務風險水平”聯動考核標準，將債務的借用、歸還及債務風險化解作為地方黨政領導干部任期責任制和離任審計的重要評估內容，加強領導干部對債務風險的重視程度，避免領導干部出現為了政績盲目舉債的行為，進而對控制地方政府債務規模和降低地方政府債務風險產生正向影響。

六、研究結論

地方政府債務已經成為經濟發展的重要因素。它和高質量發展辯證統一，客觀審視地方政府債務，發揮債務資金及其對經濟結構的調整作用，規避債務風險所引發的地方政府執政問題，做到趨利避害，是地方政府債務治理的基本觀點與出發點?？陀^地預估，地方政府債務的治理是一個持續、動態調整的過程，地方政府債務會長期存在，并將成為未來我國各項政策制定實施的重要出發點。