新時代基層社會“三治融合”治理體系創新探究

尹禹文

摘? ?要：新時代治理環境發生重大變化，國家治理資源下移和治理工具日益專業化，基層社會治理“三治融合”的基礎更加完備，其基本內涵包含分析思維、理論證成、傳統模式三方面。浙江省桐鄉市率先推行現代意義的“自治、法治和德治相結合”，以自治增活力，以法治強保障，以德治揚正氣;同時也面臨群眾活力不夠和持續創新發力后勁不足的困境。因此，以SCC三維分析框架理論創新基層社會“三治融合”治理體系，在宏觀層面完善制度標準設計、中觀層面推進治理結構整合、微觀層面加快參與者能力建設，可以提升基層社會治理效能和整體性治理水平。

關鍵詞：基層社會治理;三治融合;SSC框架理論

中圖分類號：G912.82? ? 文獻標志碼：A? 文章編號：1673-291X（2022）05-0143-04

2017年6月，中共中央、國務院在《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》指出，“要注重發揮群眾性自治組織基礎作用，充分發揮自治章程、村規民約、居民公約在城鄉社區治理中的積極作用”，文件還提及“弘揚公序良俗，促進法治、德治、自治的有機融合”的主要目標。2017年10月，黨的十九大報告在論述鄉村振興戰略時，對“法治、德治、自治”三治的表達順序進行了調整，將“自治”放在了首位，提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，明確了三治的表述方式。中國共產黨第十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》再次強調健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，將三治融合的治理體系從鄉村向城市基層擴散。隨著城鄉一體化建設和社會主義現代化進程的不斷推進，政府的管理模式從“管制”走向“治理”，中國共產黨通過自治、法治、德治以及民主協商來治國理政，不斷完善社會治理體系和社會治理能力現代化，以實現國家治理體系和治理能力現代化發展的目標。

一、基層社會治理體系中的自治、法治、德治

新中國建立70年來，我國基層社會的生活方式、社會結構、人口流動、思想觀念、法治意識等方面都發生了廣泛而深刻的變革。新時代治理環境發生重大變化，特別是國家治理資源下移和治理工具日益專業化背景下，基層社會法治進程加快，德治地位更加突出，德治與法治的基礎更加完備。隨著社會主義現代化進程的推進，國家權力下移，基層社會治理也開始注重發揮群眾性自治組織的基礎作用，因此，德治與法治結合同時融合了自治。關于基層社會治理體系中的三治融合建構的基本內涵探討可以從分析思維、理論證成、傳統模式三方面探究。

（一）三治融合的分析思維

從分析思維來看，主要體現為“功能論”和“系統論”的思維?！肮δ苷摗彼季S是將“三治融合”定位為回應社會主要矛盾的轉化以及國家治理體系和治理能力現代化訴求的基層社會治理體系，體現為以改造基層社會經濟基礎和上層建筑的綜合維度作為化解社會主要矛盾的關鍵措施，是將傳統中國基層社會治理的歷史經驗運用于當代中國基層社會治理的具體應用，是推進國家治理體系和治理能力現代化的實踐場域，是“法德共治”內嵌于基層社會自治形態和自治傳統的底層歸位，是可以重構基層社會治理新秩序的一種治理體系，能夠實現成果的共享和社會主義現代化強國的建設[1]?！跋到y論”思維則是從自治、法治、德治的治理主體、治理規則以及治理工具等角度，探尋“三治”間的系統銜接機制。比如，將自治、法治、德治的系統關系定位為“自治為本、法治為要、德治為基”，將自治作為提升基層社會治理的內生動力，堅持基層群眾的主體地位，將法治作為提升基層社會治理硬實力的重要途徑，依靠法治解決基層社會治理的矛盾化解提升基層群眾的法治意識，將德治作為提升基層社會治理軟實力的基石，通過德治培育和弘揚社會主義核心價值觀，整合社會意識維系基層社會的和諧穩定發展。從結合邏輯角度可以將“三治融合”的基本內容概括為自治型主體主導、法治型主體指導、德治型主體輔導，對“自治、法治、德治”的分工要求權責分明和有機融合。從載體實現的角度也要求自治中有法治、德治的載體，法治中有自治、德治的載體，德治中有自治、法治的載體[2]。在運行機制方面則呈現出“一體兩翼”的辯證關系。自治、法治、德治相結合的治理體系的落腳點是自治機制，基層社會治理自治是核心要素;法治是基本保障機制，若缺乏保障，基層社會治理就難以規范、穩定和持久;德治則是內在支撐，道德教化是一個長期浸潤的過程。

（二）三治融合的理論證成

自治、法治和德治的基層社會治理實踐的經驗概括和治理理論相結合，可以生發出相應的中層理論。例如基于楓橋經驗所建構的體現適時適事優勢的“彈性治理”理論，該理論并不只是一種適應性的治理，更為重要的是其治理創新能力和內生動力，它包含了多元化的治理主體，以原則性、正式性的制度架構為基礎的適時、適事、彈性、靈活發揮非正式制度資源的治理制度，以民主協商、原則性與靈活性相結合的治理過程以及和諧、健康、活力的治理空間[3]。有注重鄉賢理事會道德談商和調控功能的“道德治理”理論，通過協商與對話，營造基層社會善治的道德文化氛圍，為基層社會治理中的自治和法治提供道德制度環境[4];有堅持多主體參與和程序公開的參與式治理和協商民主理論，以促進社會治理和自治為宗旨，圍繞群眾切身利益和普遍關心的重大事項，以凝心聚力、廣開言路和注重實效為目標，實現協商民主參與治理[5];有基于政府和農民治理優勢選擇性執行的“優勢治理”理論，發揮和激活各個參與要素的優勢潛能，尤其是明晰政府和農民兩大核心要素的主要方向和內在動力，其他要素協同參與以達到治理效能最大化[6];還有基于公共精神和集體行動主義的“合作治理”理論，政府不再起主導作用而是引導功能，逐漸讓渡原有的權力給多元的治理主體，實現基層社會治理格局中的資源配置和協調發展[7]。

（三）三治融合的傳統模式

從國內看，三治融合的傳統模式可分為縱橫治理、正式與非正式治理以及上下分層治理?？v橫治理就是在橫向層面將權力分為橫暴的權力、同意的權力、長老的權力和時勢的權力。同意的權力包括法治和自治，長老的權力是以傳統為基礎的德治，以禮為治。在縱向層面分為“自上而下”的治理軌道和“自下而上”的治理軌道，前者是國家治理，后者是自治?；鶎由鐣灾问且缘赖聻榛A的自治為主、國家治理為輔[8]。正式與非正式治理傳統社會有士紳和地方政府共同治理當地事務，后者是“正式的權力”，前者是“非正式的權力”，基層社會治理就是兩者的組合[9]。上下分層治理認為中國是一個上層結構，上層由國家官員進行治理，下層以士紳進行統治，士紳及其家族在當地具有領導地位和管理職能[10]。國外的基層自治主要分為兩種。其一，國家社會下的鄉村自治。自治共同體本身必須遵守國家及地方的法律，在國家治理下的鄉村自治能夠有效實施，依賴于當地的民情（德治為核心）。其中，無國家的鄉村自治。自治共同體本身就可以指定法則、實施行政，自治依賴于自治共同體公民的參與。在國外，自治就是行政，屬于行政性自治，法治則是自治的一部分，可以由國家從外部強制安排，也可以由本地議會產生（自治為核心）。

二、基層社會“三治融合”治理模式現狀分析——以“桐鄉經驗”為例

2013年，浙江省桐鄉市在高橋街道試點探索自治、法治、德治相結合的實踐率先推行現代意義的“三治”，以法治定紛止爭，以德治春風化雨，以自治消化矛盾，取得一定經驗與共識后在全市全面推廣。2015年以來，桐鄉市結合習近平總書記關于社會治理的重要精神和實踐經驗，進一步完善頂層設計并構建出“一約兩會三團”的治理體系，并逐漸形成了三治融合的新格局新樣態。

（一）以自治增活力

“桐鄉經驗”通過平臺機制的創新、民主參與的拓展、基層民治自治的完善等工作，激發社會活力，構建自我管理、監督和服務的建設體系，實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動。第一，“桐鄉經驗”實現基層社會自治組織職責的厘清，推動職能歸位。比如，通過開展“清牌子”、“減評比”、“去臺賬”等“去機關化”的一系列行動，2014年就摘掉牌子4 000多塊，清理制度墻5 700塊，實現考核臺賬清零;通過實行工作準入制度，劃清“行政權力”和“自治權利”的界限，梳理“依法履行36項”和“需協助40項”;通過創新自我監督形式，加強民主監督建設，促進基層社會監督委員會的規范化建設。第二，構筑群眾議事平臺，推動協商民主。在桐鄉市設立211個行政村、社區作為群眾議事會、鄉賢參事會、議事廳、坊間論壇等平臺，以廣泛征求基層群眾對政府、民生、基層事務的意見，比如梧桐街道運行的“網格聽證會”制度和“三五”工作制度。第三，培育扶持社會組織，推動多元共治。建立村級“百事服務團”，為每個戶家庭提供“百事服務聯系網”卡片，提供30多個服務項目的聯系方式;建立社會組織發展扶持基金和市鎮兩級社會組織服務中心，通過競爭性競標方式讓市場和社會組織承擔相應的服務，創新培育“烏鎮管家”等社會組織代表參加基層社會治理以積分制管理考核加強民宿的服務管理和經營[11]。

（二）以法治強保障

“桐鄉經驗”以建設法治桐鄉、法治政府、法治社會一體化為目標，強化公正司法、嚴格執法、全民守法的建設格局，形成干部群眾自覺守法、樹立法治信仰的穩定和諧環境，維護法律權威，促進公平正義。第一，提高依法治理水平。實行重大事項決策前征求意見、專家咨詢、民主協商、社會聽證等制度;建立法律顧問制度，對基層出臺的政策制度實行“法治體檢”。創立“依法行政”指標體系包含45項具體指標，形成法治指數，整合法學家、律師、政法干部等資源建立100個市鎮村三級法律服務團。第二，提升法治供給水平。加強普法工作，深入實施“六五”普法工作，營造法治文化環境，弘揚法治精神理念;建設“法治驛站”，將各村進行網格化劃分為五個單位，每個單位設置“法治驛站”，并有對應的服務室進行培訓和指導，每月推出“法律服務日”活動，幫助群眾解決法律問題，在調解工作中培養法治思維，通過建立矛盾糾紛化解機制來調解矛盾，調解成功率達100%。第三，發揮村規民約、社區公約的作用。將法治精神和契約精神貫徹始終，建立一整套規則體系，讓群眾參與制訂和監督來完善村規民約的修訂工作，綜合運用道德獎懲來約束，以法律保管具體條款避免法律沖突，以達到村規民約的治理效果最大化。

（三）以德治揚正氣

將道德理念和價值追求與人們日常生活緊密聯系，建立完備的道德評價促進體系，將理念精神追求外化為群眾的行為，以崇德向善的動力引導人們向上向善，達到矛盾化解的結果。第一，以評立德。以評議個人、家庭、社會的道德狀況來達到輿論導向，營造整個社會道德文明風尚。塑造好公民“個體”營造“五有市民”的好風尚好熱潮，以身邊人身邊事感化社會風氣，建設好家庭“群體”，推進“四好家庭”建設，以家庭美德促進個人品德、職業道德和社會公德提升，構建好社會“整體”，建立三級道德評議體系，打造“四型社會”，開展群眾性評議活動，建立道德評議組織弘揚真善美的價值取向。第二，以文養德。弘揚中華優秀傳統文化，開展社會主義核心價值觀教育，引導群眾明大德守公德嚴私德，傳揚孝文化開展孝文化為主題的文化建設，樹立道德模范和先進人物，發揮榜樣力量，加強道德文化活動載體創新和設施建設，建設“道德宣教館”、主題公園和“文化禮堂”等，組織多樣形式的文體活動豐富群眾的精神文化生活。第三，以規促德。修改完善有關規定和準則，完善村規民約征集群眾意見，強化規范約束力量，完善道德評選相關制度和規定，比如將垃圾分類納入“五有市民”“四好家庭”的評比工作中，促進公民道德水平的提升。

三、SSC三維分析框架下的基層社會“三治融合”治理有效路徑探析

基層社會“三治融合”治理目前主要包含基層社會治理法治化水平、鄰里網絡的道德標準、自治力量整合度以及居民參與基層社會治理的動力與能力幾方面要素;以SSC三維分析框架即“制度-結構-能力”（System-Structure-Capacity）為總體設計思路，能夠重構基層社會“自治、法治、德治相結合”的治理體系。

（一）宏觀層面：完善制度標準設計

從宏觀層面看，推進制度更加完善和定型是黨的十九屆四中全會的重要精神，也是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標?；鶎由鐣菄抑卫淼淖罨締卧?，政府層面是以更加簡潔的方式參與基層社會治理工作，基層社會同時也是自治的單元，群眾通過村委會、居委會行使權利，基層社會也是一個公共服務的單元，為基層社會中的個體群體提供相應的服務。這種多屬性的特性決定了基層社會的治理并不能完全靠基層自治來運轉，而是需要有政府、組織、群眾基于共同普遍認可的規則和準則以及符合公共利益的正式化制度來推進[12]。推進制度標準的完善和成熟，關鍵在于推進頂層設計和基層實踐的良性互動，將實踐和檢驗同向進行，同步改進制度體系。比如說，桐鄉市在“三治融合”方面的建設就是一邊實踐一邊總結，一步步完善總結再推進和提升。在2013年出臺全國首個《關于推進社會管理“德治、法治、自治”建設工作方案》，2015年結合習近平總書記的一系列講話精神制定出臺《關于進一步健全完善“三治”建設長效機制的實施意見》，2019年正式出臺《桐鄉市三治融合提升行動實施方案》，提出“黨建+治理”、“人本+治理”“問題+治理”“數字+治理”四大舉措以來，桐鄉市在三治融合方面已累計出臺40余個文件、制度、方案。對于基層社會治理而言，應當構建以黨組織為核心、以村委會居委會為主體、以專業性服務機構為依托并讓群眾廣泛參與的基層社會治理制度，形成基層社會的平等協商和良性互動。

（二）中觀層面：推進治理結構整合

從中觀層面看，治理主體是基層社會自治工作的載體和行動者，需要對基層社會已有主體進行結構整合才可以有效發揮主體能動性，需要創新“三治融合”的有效載體才可以激發群眾的參與熱情。治理主體之間需要明確邊界和權屬關系，還要優化基層社會治理的結構體系，使各主體能夠最大化發揮優勢和效能，形成主體間的合力和效果。因此，“三治融合”是一個有機整體，需要從整體論去探討三治融合的載體創新和結構整合，需要創新一套讓社會力量有序參與的體制機制，激發基層社會治理活力，讓民眾充分參與、表達意見，形成共識和社會資本，在參與中提升自我效能感和參事議事的水平。在自治中有法治和德治，在法治中有自治和德治，在德治中有自治和法治的載體，讓老百姓充分參與到一些社會組織中，比如百姓議事會、鄉賢參事會、百事服務團、法律服務團、道德評議團等，引導群眾自己制定相關規定比如鄉規民約和社區公約，將基層精神文明和道德建設納入村規民約中并進行監督，讓群眾自主參與到具體的道德評議和實踐中，充分參加到道德建設之中。

（三）微觀層面：加快參與者能力建設

從微觀層面看，基層社會群眾的自治是建設和諧社會的必然趨勢。目前浙江省基層社會普遍面臨群眾持續參與動力不足的困境，持續參與的往往都是同一批人，而且基層治理創新“盆景”如何成為基層社會治理“風景”也面臨著挑戰。原發創新都是從一個點一個“盆景”的碎片化始發，如何推動原發創新走向后端持續創新，不斷提升老百姓獲得感尤為重要，因此，如何提升基層社會的參與能力是基層社會自治的關鍵。隨著“智慧城市”“信息化城市”的興起，網絡化大潮也對基層社會治理的參與者能力提出挑戰，基層社會被新的信息技術編織，形成一種新的社會結構、關系和資源整合，且趨于數字化傾向，相伴而生的就是基層社會空間里參與者的治理能力提升?；诖?，將“互聯網+”元素與基層社會治理相結合，可以為基層社會參與者能力建設和效能提升提供良好的環境，推進創新向應用端移動，不斷發掘群眾需求，改變其效應曲線，激發群眾持續參與的熱情。比如，桐鄉推出的“三治”信農貸、“三治融合”實踐之星擂臺賽、以城市大腦“社會治理綜合指揮服務中心”平臺集成社會治理創新等，提升基層社會參與者能力和整體性治理水平。

面對新的歷史機遇和未來挑戰，從夯實基層社會治理基礎角度出發，三治融合的創新可以提升最廣大人民群眾的思想道德水平，培養全民法律意識與法治思維;從參與治理范疇角度出發，各種主體可以通過合法合理的途徑建言獻策，有效拓寬官方治理渠道;從升華治理結果角度出發，無論是實現公共領域治理目標或者是私人領域的治理效果，三治融合的創新都具有共享性和惠民性。

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[責任編輯? ?妤? ?文]

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