國土空間規劃背景下實用性村莊規劃研究

王忠

【摘要】新時期國土空間規劃背景下，隨著鄉村振興戰略的實施，我國村莊建設發展迎來了前所未有的機遇，實用性村莊規劃是國土空間規劃重要組成部分，其編制思路、理念、技術路線對于完善國土空間規劃體系具有重要作用。

村莊規劃是鄉村地區進行建設和規劃許的法律依據?，F階段我國的國土空間規劃尚未建立一套完善的技術規范體系，在此背景下實用性村莊規劃編制處于不斷探索前進當中，因此本次研究以國土空間規劃為背景，深入分析探討實用性村莊規劃的編制思路、理念及技術路線。

【關鍵詞】國土空間規劃;實用性村莊規劃;多規合一

Abstract： under the background of land spatial planning in the new era， with the implementation of Rural Revitalization Strategy， China's village construction and development has ushered in unprecedented opportunities. Practical village planning is an important part of land spatial planning. Its compilation ideas， ideas and technical routes play an important role in improving the land spatial planning system.

Village planning is the legal basis for construction and planning permission in rural areas. At this stage， China's land and space planning has not established a perfect technical specification system. Under this background， the preparation of practical village planning is in the process of continuous exploration. Therefore， this study takes land and space planning as the background to deeply analyze and explore the preparation ideas， concepts and technical routes of practical village planning.

Key words： land spatial planning; Practical village planning; Multi compliance and one

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.03.

引言：

農村地區的發展程度本質上影響我國社會的發展進程，因此“三農”問題一直受到黨和政府高度重視，科學統籌農村地區資源，加強農村地區建設與管理，愈加凸顯其重要性。

農村地區由于長期缺乏有效管控，資源存在極大浪費現象。實用性村莊規劃。與以往只注重村莊建設不同，新時期國土空間規劃背景下的實用性村莊規劃要求對全域范圍內全要素進行統籌布局，保護與建設并舉。

1、國土空間規劃與實用性村莊規劃之間的聯系

1.1國土空間規劃

為了實現對特定區域內國土資源有效的開發保護而進行的一系列長期打算，多規合一即在一級政府的指導下實現社會經濟建設發展，實現對空間的有效保護。多規合一基礎上進行國土空間規劃可以為解決一系列問題與矛盾提供一系列依據?！班l”作為我國最基本的行政單位，在國土空間規劃背景下實現進一步規劃建設對于實現鄉村振興具有積極意義。[1]

1.2實用性村莊規劃

實用性村莊規劃是基于多規合一理念指導下的一種方法，與傳統的村莊規劃具有本質性的區別。

傳統村莊規劃由城鄉規劃部門、土地規劃部門直接負責，實際上這其中存在一種矛盾關系：城鄉規劃部門的工作重點在于對自然意義上的“村”未來發展進行合理安排，以空間作為出發點實現對鄉村居民用地的科學使用與設計;土地規劃部門的工作重點在于落實一系列土地利用指標，在確保耕地保有量的基礎上實現農業與生態環境保護，重點強調對非建設用地的管控，實現鄉村建設的可持續性發展。[2]

國土空間背景下的實用性村莊規劃包括了鄉村土地利用、產業發展、生態資源等多方面的發展規劃安排，在傳統村莊規劃基礎上實現對鄉村土地利用資源的規劃整合，并結合實際情況變化編撰不同的方案。實用性村莊規劃落實過程中需要確保足夠的強度，堅決杜絕使用政府績效、商業指標作為衡量標準，而是以鄉村發展實際情況、法律規定作為衡量標準，確保實用性村莊規劃建設的客觀性與有效性。

2、實用性村莊規劃編制原則、理念

2.1原則

（1）以人為本：實用性村莊規劃的最終目的就是為了提升鄉村居民的生活水平與經濟、文化發展水平，并且堅持以人為本也是長期以來國土空間規劃的基本原則。堅持以人為本在實用性村莊規劃工作中體現在關注居民們的訴求點，將居民們最關心的問題作為首要工作，并且在實際規劃過程中及時解決。隨后選擇正確的宣傳方式調動居民們參與實用性村莊規劃的積極性，從而展現出實用性村莊規劃以人為本的原則，最終使實用性村莊規劃滿足農村居民的需求;

（2）城鄉統籌：市場經濟背景下長期的政策傾斜導致城鄉之間的差距越來越大，甚至導致階級矛盾的發生，導致我國大部分農村地區長期處于落后水平。國土空間規劃背景下致力于通過落實實用性村莊規劃縮短城鄉差距，進一步推動城鄉一體化建設與發展，實現對城鄉發展空間和規劃資源的合理分配與優化。落實實用性村莊規劃過程中要求實現對各鄉村地區空間的有效管控、科學規劃建設、產業發展研究、公共資源配置的系統化管理，真正意義上消除城鄉隔閡，同時實現鄉村建設穩定可持續發展;

（3）因地制宜：鄉村振興的落實要求在鄉村進行分類的前提下，國土空間規劃背景下落實實用性村莊規劃同樣需要結合各鄉村的特點與實際情況進行分類，在此基礎上編撰針對性的保護方案并制定相應措施;實用性村莊規劃過程中，即便是同類村莊也需要避免出現“一刀切”的現象，同類村莊需要進一步發現自身的特點并安排相應的規劃內容。一些村莊具有相對完善的基礎設施，因此可以在基礎設施完善方面適當減少工作量;一些村莊雖然類型不同，但是發展前景相似而為了避免一刀切的現象，需要進一步發掘村莊特色，在此基礎上制定針對性的方案。

2.2理念

（1）社會性規劃思維：村莊規劃與城市規劃不同，因為鄉村與城市的實際情況截然不同，所以不能使用類似的規劃方式，并且相比之下鄉村的地域面積更小、關聯性更強，鑒于此在實用性村莊規劃當中需要考慮到系統性，包括空間布局的合理性與秩序性、規劃多元主體的關系與利益訴求，不能僅僅憑規劃師的一面之詞，更多的時要考慮到居民的需求與感受;

（2）綜合性規劃目標：傳統村莊規劃的重點在于建設用地，在居民點的基礎上對用地進行規劃;土地利用規劃當中所指出的村莊規劃對建設空間的關注度有限，更加強調對耕地的保護以及對非建設用地的管控，顯然這種規劃方式過于片面、單一，并不能實現鄉村的可持續發展。國土空間規劃背景下開展實用性村莊規劃進一步強調了空間、產業、土地、建設的綜合性規劃，具有更強的戰略色彩，推動鄉村實現可持續發展;

（3）管控式技術方法：相比傳統的擴張式規劃，國土空間規劃背景下的實用性村莊規劃更加強調了底線原則，即要求村莊在規劃發展的過程中明確發展底線，將空間管控作為規劃工作的基本要求。國土空間規劃背景下的實用性村莊規劃要求具有同步性與統一性，明確底線管控以后進一步推進農村可持續發展建設;

（4）實施型成果：實用性村莊規劃強調專項性，避免出現“一刀切”現象。在戰略目標的指引下，切實落實每個村莊的預期目標，并結合實際情況分期規劃，進一步促進每項任務的有效落實，同時在以人為本的原則下滿足居民的需求，為農村居民創造理想的生活環境，確保一系列規劃工作具有更強的實用性。[3]

3、實用性村莊規劃編制技術路線

3.1主體多元明確發展訴求

實用性村莊相關措施科學與否的首要標準為是否“奏效”，即可以為村莊解決實際問題，并明確未來一段時間內發展的訴求。首先需要強化規實用性村莊規劃前期一系列基礎性研究工作。前期調研階段要求全面、深入的了解村莊發展過程中存在的問題，并結合實際調研結果制定針對性的實用性村莊規劃措施。村莊規劃屬于需求型規劃，需要將實際發展需求作為一切問題的出發點與落腳點，在此基礎上有效解決實用性村莊建設過程中不同參與主體的發展訴求。

村莊是現階段我國最小的行政單位，不過村莊建設需要規劃、國土、農業、林業、環保、交通、水利等多個部門參與其作。如果每個部門各自為政沒有形成有機聯動，那么難以有效協調各方面存在的問題，并且在實用性村莊建設過程中涉及的問題也會更加復雜多樣，由此造成實用性村莊建設。[4]

為了確保實用性村莊規劃可以“奏效”，激活多元主體是第一步工作，多部門形成有機聯動編制規劃，在此基礎上明確多元主體的訴求。本次研究中對調查對象行政職能、社會分工進行分類梳理，最終將多元主體歸納成地方政府、村民、村委會、開發商，因此在建設實用性村莊過程中需要政府、村委、村民和、發商多方協作，從多方訴求出發制定“奏效”的實用性村莊規劃機制。

3.2引導村莊差異化發展

集聚提升類是現階段實用性村莊建設發展的主流方向，實用性村莊規劃過程中需要明確科學的發展方向。在現階段村莊的規模上可以適當擴大村莊建設用地，以此為基礎有序推進人居環境改造水平提升，從而激發產業活力、優化環境治理。

（1）集聚發展：以人口發展情況為基礎明確需要擴建的用地規模，最大限度上發揮自身產業優勢，在村莊原有的生態條件基礎上打造品牌效益，從而進一步強化集聚效應、實用性村莊示范作用;

（2）存續提升：對需要擴大的建設用地規模予以嚴格控制，與此同時適當減少實用性村莊建設用地總量，對于已經縮小的用地指標可以應用于產業發展，村莊原址的基礎上對居住環境進行改造，從而防止對村莊原有格局造成破壞。公共設施建設過程中需要有序推進村莊基礎設施、公共服務設施改造的質量提升，確保村莊公共服務設施的合理布局。進一步完善村莊道路交通，提升村莊公路交通的便捷性與流暢性，交通基礎設施完善以后，其余設施的服務水平才可以得到有效保障。

3.3城郊融合

（1）城鄉轉換：城鄉一體化政策背景下，一部分村莊勢必要并入城鎮，因此對于這類村莊不需要單獨編制規劃，同時還需要嚴格限制用地增長，確保建設工作可以有序向城鎮轉移人口、逐步縮小用地、擴大城鎮用地。人居環境與公共設施建設工作中，需要將維持村民現狀生活水平作為主要任務，從而防止無意義的資源投入。

（2）改造提升：對于處于城鎮邊緣但又沒有被納入城鄉一體化范圍內的村莊，改造提升是最主要的途徑。此類村莊需要加入到實用性村莊建設計劃當中并且單獨進行編制規劃，規劃建設工作要充分考慮村莊未來的人口增長，結合實際情況對村莊閑散用地予以利用，將其納村莊擴建用地當中，加快實用性村莊工業化建設。[5]

規劃建設過程中需要遵循城鄉一致理念，即村莊與城鎮盡可能保持一致的發展資源，規劃需要對用地留白機制予以應用，以此確保實用性村莊擁有更多的彈性建設空間。公共設施建設工作需要充分考慮與城鎮基礎設施的互通性、公服設施共享性。進一步強化實用性村莊與城鎮道路系統的有效銜接。實用性村莊勢必為未來一段時間內鄉村文旅發展的重點對象，因此需要進一步著重推進農用地流轉、鄉村營銷等工作，確保實用性村莊一二三產業實現融合發展并擁有足夠的配套建設空間。

3.4實用性村莊規劃編制思路

傳統村莊規劃工作存在明顯的模式化編制，并不符合村莊的實際發展情況，并且村莊規劃的成果并不能落到實處，同時編制思路表現為單一性，導致村莊規劃工作缺少精準性。

現階段開展實用性村莊規劃的本質目的是為了從根本出發解決村莊發展過程中存在的實際問題，最大限度上滿足村民的切身需求，并且規劃全過程中將村莊的戰略發展目標作為最終目標。實用性村莊規劃建設過程中將問題、需求、目標、行動作為導向從而支持實用性村莊規劃編制思路得到有效落實。

實用性村莊規劃應以解決村莊實際問題為基礎、將滿足村民實際生活需求作為主要前提、將推進村莊實現可持續發展目標作為根本、將保障實用性村莊發展規劃成果得到有效落實作為目的，在此基礎上為更加全面規劃編制思路實用性村莊規劃思路奠定基礎。

開展實用性村莊發展規劃最基本的任務是為了解決村莊發展過程中存在的一系列問題，而這些問題的形成與多種人文、自然環境因素息息相關。為了更加充分的了解割裂因素對實用性村莊規劃建設造成的影響，首先需要充分了解村莊的歷史、文化、生態等多種因素，從多元角度出發對村莊進一步深入調查與研究，結合調查研究結果與村民進行充分的訪談交流，從而更加系統性、全面性的判斷實用性村莊發展建設所面臨的一系列問題，相應的結合問題進一步詳細研究， 在研究過程中需要切實結合村民、政府等村莊利益主體進行充分溝通，在此基礎上明確準確實用性村莊未來一段時期內的發展要點，進而為后續規劃方案的編制與策略落實奠定堅實基礎。

村民是村莊的主人，因此需要讓村民參與到實用性村莊規劃工作中。村民的意見對于實用性村莊規劃建設具有決定性、導向性作用。傳統的村莊規劃使用“自上而下”模式，其規劃內容偏向于政府主觀認為村莊需要解決的問題，實際上忽視了村民的切身需求，最終導致村莊規劃成果并沒有獲得村民的好評，并且規劃成果在實際實施過程中效果并不理想。實用性村莊規劃過程中需要充分考慮村民的切身需求，將村民作為利益主體，使村莊編制規劃內容具有更強的側重性，以此確保實用性村莊規劃成果滿足村民的切身利益需求，獲得村民好評。

結論：

我國始終堅持落實鄉村振興戰略，并且新時代背景下的鄉村振興戰略地位進一步提升。村莊規劃建設是實現鄉村振興戰略的主要途徑，國土空間規劃背景下實用性村莊規劃有助于推進鄉村穩定可持續發展。國土空間規劃背景下落實實用性村莊規劃的過程中，要求注意區分城市規劃與村莊規劃的本質，并且需要注意以人為本、城鄉統籌、因地制宜的原則，避免出現“一刀切”、“拍腦門”現象，每個村莊在規劃之前都需要進行充分的調研，發現本村的特點、優勢、不足，在此基礎上制定針對性的規劃方案?！岸嘁幒弦弧睂嵱眯源迩f規劃是廣大農村地區國土空間開發保護、 實施國土空間用途管制、 進行各項建設的法定依據，是落實鄉村振興戰略和空間規劃體系改革的重要舉措，國土空間規劃背景下開展實用性村莊規劃可以推進鄉村振興戰略的落實，對于促進我國城鄉統籌規劃、城鄉一體化建設具有積極意義。

參考文獻：

[1]覃琦玥，藍虹瑋，凌金紅.國土空間規劃背景下村莊產業發展探討——以廣西賀州市靈峰鎮愛群村為例[J].廣西城鎮建設，2021（11）：43-46.

[2]鄭嘉.國土空間規劃背景下的村莊規劃編制初探——以福安市水田村為例[J].建設科技，2021（20）：77-80+84.

[3]付鵬.國土空間規劃背景下縣域村莊布局優化專題研究——以福建省寧德市屏南縣為例[J].福建建筑，2021（10）：6-9.

[4]李小云，朱景霞，樂美棚.國土空間規劃背景下特色保護類村莊的多維“控引”規劃策略研究——以江西省高安市新街鎮景賢村為例[J].廣西城鎮建設，2021（09）：17-21+25.

[5]汪宇峰，楊雙，于少康.新時期實用性村莊規劃實踐與思考——以九江市為例[C]//面向高質量發展的空間治理——2020中國城市規劃年會論文集（16村莊規劃）.2021：1107-1115.