政務能力如何提升營商環境質量？

摘 要：營商環境質量對于企業經營和經濟發展具有重要影響。在全面深化“放管服”改革背景下，政務能力如何提升營商環境質量是一項重要的政策議題。以行政負擔理論為分析框架，基于中國私營企業調查的大樣本數據，分析政務能力對于營商環境質量的影響。研究發現，政務能力對于民營企業面臨的營商環境質量具有顯著的正向影響，這種正向影響較為穩健。政務能力對營商環境質量的優化作用存在較明顯的異質性，對服務業企業的作用最明顯。進一步的機制分析發現，政務能力通過降低企業的行政負擔，有效提升了營商環境質量。

關鍵詞：營商環境質量;政務能力;“放管服”改革;行政負擔

一、引言

推動國家治理體系和治理能力現代化，必然要求政府提供良好的政務服務和優質的營商環境。實際上，制度紅利是中國經濟高速發展的重要原因，民營企業的發展依賴于公平競爭的市場環境和改革紅利的不斷創造（程虹和高詩雅，2019;厲以寧，2020;程虹，2020）。近年來我國政府大力推進的“放管服”改革和營商環境建設，其重點在于處理好政府與市場的關系（陳水生，2020;廖福崇，2020;潘小娟，2021;陳勁和葉偉巍，2022）。通過“放管服”改革提升營商環境，是當前階段政府的重要工作（沈水生，2020;王法碩和張桓朋，2022）。營商環境影響到企業生產運營的各個方面，對于企業經營和經濟發展具有十分重要的意義。管理效率對企業的勞動生產率具有顯著的正向影響（程虹，2018），但是“保姆式”的政務服務對企業的創新具有負向作用（Cheng等，2017）。為了有效抑制“僵尸企業”的形成，需要政府減少對市場的干預（胡德狀等，2019）。因此，企業需要什么樣的政務服務就成了一個十分重要的研究問題。在全面深化“放管服”改革的背景下政務服務對于營商環境提升是否產生作用？政務能力對企業的營商環境質量有何影響？這些問題對于提升營商環境質量具有重要的政策意義。

探討“放管服”改革與營商環境關系的研究主要是案例描述和理論分析，基于企業大樣本數據的量化研究相對比較缺乏。案例研究為理論構建提供了生動的注腳，但是基于有限的治理場域和治理結構中形成的經驗對于其他地方是否具有參考價值，這一點值得商榷（陳艷利和蔣琪，2021）。比如浙江省“最多跑一次”的政務服務改革有效提升了企業的辦事體驗，天津市“一枚印章管審批”的實踐極大地便利了企業投資興業（宋林霖和黃雅卓，2021）?；谔囟ǖ胤降慕涷災芊裢茝V是一個尚待解決的問題，而大樣本的企業數據則提供了一個可行的解決方案。需要特別指出的是，基于企業大樣本數據，以營商環境作為自變量，探討營商環境對于企業影響的研究較豐富。這些研究視角獨特，數據可靠，提供了諸多具有啟發性的結論。比如有研究基于中國企業-勞動力匹配調查的研究指出，簡政放權和優化服務對于企業績效具有明顯的促進作用（鄧悅等，2019）?；谥袊髽I綜合調查的大樣本數據，有研究指出營商環境的優化通過提升企業信心，對于企業高質量發展具有顯著的正向作用（陳大義等，2020）。有研究發現營商環境能夠通過緩解融資壓力，從而激發移民企業家的創新精神（林濤和魏下海，2020）。營商環境質量對于制造業企業服務化會產生重要的影響（祝樹金等，2021）。除此之外，行政負擔是市場主體與政府互動的核心要素，是“放管服”改革與營商環境建設的關鍵內涵，是推動治理能力現代化進程中不可忽視的重要環節，而現有研究對其關注比較有限。

本文從行政負擔的理論框架出發，基于中國私營企業調查的大樣本數據，在省級層面匹配政務能力數據，探討“放管服”改革背景下政務能力提升與營商環境質量的關系。研究發現政務能力能夠有效地提升企業的營商環境評價，政務能力提升通過降低企業面臨的行政負擔，實現營商環境的優化作用。政務能力對于營商環境的提升作用，這一論點對于下一步的“放管服”改革具有重要的政策參考價值。同時本文提出的行政負擔中介機制，是對現有研究的有益補充。

除第一部分引言外，本文余下部分的篇章結構安排如下：第二部分是文獻綜述和研究假設，第三部分是研究設計，第四部分是基準回歸和穩健性檢驗，第五部分從行業分類的視角進行異質性分析和機制分析，第六部分總結主要結論并提出對策建議。

二、營商環境質量提升的路徑機制

關于營商環境質量的提升機制，現有研究主要從商事管理制度和服務型政府建設兩個角度進行解釋。遺憾的是，這些解釋忽略了政企互動當中的行政負擔。

（一）營商環境質量提升的路徑

營商環境質量對于企業發展和轉型能夠產生重要影響，優化營商環境是推動實現高質量發展的重要方面。對應疫情沖擊和國際經濟形勢的變化，加快構建國際和國內雙循環的新經濟格局對于提升經濟發展質量具有至關重要的作用（吳金明，2020;陳勁和葉偉巍，2022;馬希，2020）。營商環境質量也會對企業家精神產生影響（孫新波等，2021），市場法法治化、國際化的營商環境有助于提升企業創新水平和企業高質量發展，并進一步推進實現國際國內雙循環的發展格局（胡沛楓等，2021;張厚明和關兵，2020;陳勁和朱子欽，2021）。營商環境質量還會影響到企業創新的積極性（杜運周等，2020;席龍勝和萬園園，2021），企業發展的制度環境顯著影響到企業經營績效，在高質量的營商制度環境中，企業更加有可能提升利潤水平（李新安，2021;劉靈，2021）。不同類型的企業存在較強的異質性（陳潔和周覓，2020），營商環境對于不同企業也會存在不同的影響?！笆奈濉睍r期政府助推企業高質量發展需要在技術升級和技術轉型等方面制定公共政策（馬雙和郭京京，2021;秦錚和王欽，2021;熊英子等，2021），通過創新投資和政府補貼等方式提升創新效率（齊念念等，2021;羅斌元和楊倩，2021）。財政資金的引導有利于企業在關鍵領域推進技術突破，實現企業發展的轉型與升級（李靖華和姜中霜，2021;劉和東和陸雯雯，2021）。

關于“放管服”改革提升營商環境質量的研究，主要從商事管理制度和服務型政府建設兩個方面給出了機制解釋。

第一，商事管理制度的效率提升機制。商事管理制度對于企業的影響不言而喻，通過商事管理制度改革，放寬市場準入，營商環境的質量得到有效提升。相關研究關于從政商關系的理論視角出發，研究發現政商關系優化有助于營商環境質量提升（廖福崇，2020）。中國政府不斷推進合成化的審批制度改革，有效地減少了獲取營業執照等證件的成本（胡稅根等，2020;王法碩和張桓朋，2022;潘小娟，2021）。一站式審批服務中心的興起，對于企業投資興業產生了諸多利好（李軍鵬，2021;程金華，2021;何地和林木西，2021）。制度化的商事管理制度有效地降低了制度性交易成本，對營商環境質量產生了顯著的正向影響（廖福崇，2021;馬相東等，2021）。

第二，服務型政府建設的管理優化機制。公共部門向市場主體提供的公共服務，是營商環境質量十分重要的組成要素。隨著服務型政務建設的不斷推進，政府的服務供給能力不斷提升，進而有效提高了營商環境的質量。建設服務型政府，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求（秦德君，2021）。通過在政府責任清單制度等方面的創新，營商環境質量得到顯著優化（宋林霖和黃雅卓，2021）。通過服務型政府建設，是我國行政體制改革取得成功的關鍵所在（沈水生，2020）。在近年來不斷推進的“最多跑一次”改革當中，市場主體的多樣化需求得到了政府公共部門的有效回應，企業對于營商環境的評價不斷提升。需要特別指出的是，近年來不斷推進的“互聯網+政務服務”和數字政府建設，有效提升了服務型政府的建設水平（李春根和羅家為，2021;張邦輝等，2021;廖福崇，2022），對于提升營商環境質量發揮了積極的作用。

（二）營商環境質量與行政負擔

行政負擔是政企互動的核心要素，同時也是分析政府改革與營商環境建設的核心理論工具。行政負擔由搜尋成本、執行成本和心理成本構成（梁平漢等，2021;Lion等，2020）。搜尋成本指的是市場主體為了獲取申辦事項的相關信息，需要花費時間和精力去進行查找信息、閱讀材料等工作，以便判斷是否符合申辦條件。執行成本指的是為了完成政府要求的“規定動作”，市場主體和公民申辦者需要付出的成本，比如填寫相關表格、到指定地點提交材料、接受詢問等。心理成本是指為了達到政府對于申辦事項的要求，需要讓渡和喪失一部分自主權和自由權。

“放管服”改革與西方進行的行政負擔減少運動具有一定的相似性，將行政負擔理論引入“放管服”改革與營商環境建設的討論中，能夠增進對這一議題的理解。OECD國家也逐漸開始了有關降低行政負擔的改革，以期優化營商環境（Bozeman 和 Youtie，2019;Christensen et al.，2020）?！胺殴芊备母锏暮诵囊厥呛喺艡?、放管結合以及優化服務。其中簡政放權指的是減少行政審批事項，著力擴大市場主體的經營自主權，減少對于公司企業的行政束縛。放管結合、優化服務指的是在政務服務的過程中盡可能精簡手續和材料要求，減少市場主體的機會成本。綜合上述文獻回顧，本文從行政負擔的理論視角出發，在一致性的框架下，探討政務能力對于營商環境質量的影響。

在全面深化“放管服”改革的背景下，放管結合和優化服務是重要的改革措施，其中政務能力的建設與提升不可或缺。政務能力可以從綜合性實體政務能力和網上政務能力兩個方面進行界定。政務能力對于營商環境的影響，也存在兩條邏輯進路：第一是政務能力直接提升了企業的營商環境評價，表現為營商環境的優化作用;第二政務能力的提升通過降低市場主體面臨的行政負擔，進而優化營商環境，表現為行政負擔在政務能力與營商環境之間起到了中介作用。為了更加準確地估計政務能力對于營商環境的影響，本文還控制了可能影響企業營商環境評價的企業主特征和公司特征兩個方面的相關變量。與此同時，在更為宏觀的結構性特征方面，市場開放程度和沿海地理位置也會影響到營商環境的評價，因此本文也對這類變量進行了控制。

綜合上述理論分析，提出本文的四個研究假設：H1——實體政務能力對企業營商環境評價具有顯著的正向影響。H2——網上政務能力對企業營商環境評價具有顯著的正向影響。H3——政務能力對營商環境的正面影響，在不同行業企業之間存在差異。H4——“放管服”改革和政務能力提升，通過降低行政負擔的機制，影響企業的營商環境評價。

三、模型設定與變量測量

（一）模型設定

從數據代表性、調查樣本量以及數據質量等角度出發，本文的數據主要來自第11次私營企業調查的截面數據、《中國政務環境報告》和《省級政府網上政務能力調查評估報告》等。從不同渠道獲取高質量數據信息，在省級層面進行數據統計與模型構建，以期保證估計結果的可靠性。具體而言，中國私營企業調查數據（China Private Enterprise Survey ，簡稱CPES）由中國社科院等部門組織實施，該調查覆蓋了全國范圍內約6000余家民營企業，并且直接測量了私營企業對于營商環境的評價，能夠比較全面充分地界定營商環境。政務能力包括實體政務能力和網上政務能力。與此同時，本文還納入了一部分《全國綜合性實體政務大廳普查報告》（國辦函〔2017〕17號）的數據作為補充。網上政務能力數據主要來自于國家行政學院發布的《省級政府網上政務能力調查評估報告》，涵蓋了31個省級行政單位和新疆生產建設兵團，包括服務方式、覆蓋事項、辦事指南和網上辦理等詳細指標?；谇拔牡睦碚摲治鲆约罢{查數據，構建本文的計量模型：

BusinessEnvironment=β0+β1governance+β2X+π+ε

營商環境Business Environment是本文重點關注的因變量，主要是用企業對于發展環境的評價進行測量和界定。Governance代指政務服務，主要包括綜合性實體政務能力和網上政務能力兩個指標。其中網上政務能力有包括服務方式完備度、服務事項覆蓋度、辦事指南準確度以及網上辦理成熟度四個細分維度。X是指影響營商環境的一系列控制變量，主要包括企業主特質、公司特點以及所在轄區的結構性特征。與此同時，為了控制不隨時間變化的特征，本文使用的計量模型還加入了省份虛擬變量π，ε是殘差項。β0是模型的截距項，β1是本文關注的估計系數。如果β1顯著地大于0，則表示政務能力對于營商環境具有顯著的正向影響，反之則是負面影響。β2是主要指控制變量的回歸系數。

（二）變量測量

1.因變量：營商環境質量

營商環境質量對于企業效率和經濟發展具有非常重要的影響。營商環境質量受到多種要素的影響，但最終表現為企業對于經營和發展環境的評價。一方面包括道路交通、物流港口以及工業園區等硬件基礎設施層面，另一方面則表現為競爭環境、市場秩序和政府監管等環節?；跉W盟國家的經驗表明，中小企業對于營商環境的倚重和依賴十分明顯（Nguimkeu，2016;Gaganis 等，2019）。在我國當前推進“放管服”改革和營商環境建設的語境下，重點強調的是后者，即發展的“軟”環境。事實上，經過前期大規模的基礎設施開發和建設，我國各個地方在交通物流、供水供電以及工業園區等城市基礎設施方面已經不存在顯著的差別，但是發展的“軟環境”卻是有天壤之別。除此之外，不斷提升營商環境的目的是鼓勵企業擴大經營規模，激發起創業興業的熱情。在基礎設施基本完備的情況下，企業對于營商環境的評價尤其需要重視的地方，這也是政府通過“放管服”改革大力提升營商環境的關鍵內涵所在。企業對于發展環境的評價直接決定了其投資和生產決策，這是營商環境建設尤其值得關注的地方。對于營商環境的評價，尤其需要將企業的主觀感受和真實評價納入進去（陳大義等，2020）。因此，本文使用“您認為這兩年來公司的經營環境如何？（1很差～5很好）”來表示營商環境評價。

市場主體的主觀評價能否反映營商環境質量？實際上，使用主觀評價指標來測量營商環境十分有必要，本文使用主觀測量指標主要是基于以下兩點考慮：首先，主觀評價指標可以作為客觀指標的有益補充。正如陳大義等（2020）指出營商環境評價要兼顧客觀指標和主觀指標，企業的真實感受至關重要。其次，對于營商環境的評價直接影響企業的投資經營決策，而這是客觀測量指標難以反映的部分?！秲灮癄I商環境條例》（國令第722號）的第八條明確指出“國家建立和完善以市場主體和社會公眾滿意度為導向的營商環境評價體系，發揮營商環境評價對優化營商環境的引領和督促作用”。

2.核心自變量：政務能力

政務能力有兩個方面的內涵，一是實體性政務能力，二是網上政務能力。第一，對于實體性政務能力而言，行政審批中心是政府進行商事管理和政務服務的空間實體，其數量和進駐事項的多少等可以作為政務能力的測量指標。實際上，在我國政府的治理體系中，政務大廳的服務能力在一定程度上也代表著政府的商事管理能力。因此，本文使用綜合性實體政務中心的相關維度進行測量。由于CPES覆蓋的企業數據代碼僅開放省一級的地理信息變量，因此綜合性實體政務能力也只能在省級行政單位匯總。本文使用每個省級行政單位平均擁有的政務服務大廳的數量，來表征綜合性實體政務能力。

第二，在全面推進“互聯網+政務服務”的背景下，網上政務能力是總體政務能力不可或缺的一環?！镀詹閳蟾妗窋祿@示，就全國層面而言，有79.4%的辦件量集中在實體大廳，有20.6%的辦件量集中在互聯網平臺。同時《普查報告》還指出，實體政務大廳是網上政務平臺的線下支撐，政務大廳是咨詢會辦的綜合性平臺。國家行政學院從2015年開始即對全國的網上政務平臺進行綜合評估，同時公開出版《省級政府網上政務能力調查評估報告》，該報告涵蓋我國31個省和新疆生產建設兵團。本文所使用的“網上政務能力”的數據即來自其調查評估報告，主要包括網上政務能力總得分，以及服務方式完備度、服務事項覆蓋度、辦事指南準確度以及網上辦理成熟度四個分項指標。

3.中介變量：行政負擔

從營商環境建設的角度看，開辦企業過程中需要和政府接觸互動的幾率最大，同時遇到的行政程序羈絆和行政負擔支出也最明顯。因此，本文從“企業注冊登記過程中是否遇到如下困難”，具體選項包括“審批信息不夠透明公開”、“登記前置審批項目過多”、“前置審批程序繁雜”、“登記前置審批條件不合理”和“審批周期過長”，一共五個選項。如果企業在開辦登記的過程中遇到的困難越多，則行政負擔的程度越嚴重。

4.控制變量

控制變量包括企業特征、企業主特征和地域特征三個方面。企業的營商環境評價，一方面受到企業特征的影響，另一方面也和所在地域的結構性特征關系密切。政治吸納在我國的私營企業中表現十分明顯，具體表現為民營企業家擔任政協委員、人大代表、加入工商聯和到政府機關任職。參照陳大義等（2020）的做法，本文控制了企業特征和企業主特征。具體而言，通過CPES問項中的企業主是否為黨員、是否在政府機關任職以及是否為工商聯會員三個變量對政治吸納進行控制，同時納入其他相關變量。除此之外，企業本身的特質也會影響到其面臨的營商環境。比如地方納稅大戶、營業收入高的企業以及規模較大的企業能夠在政府商事管理活動中獲得一定的優勢。因此通過CPES相關的問項對企業納稅額、營業收入和企業規模進行了控制。任務企業都處在一定的行政區劃內，因此其面臨的營商環境也會受到一些地域結構性特征的影響，其中最突出的方面表現為是否是沿海省份以及所在省份的市場開放程度。本文通過市場化指數刻畫所在地的市場開放程度，數據來自《中國分省份市場化指數報告》。通過手工編碼，加入了是否為沿海省份的二分虛擬變量。關于變量設定及數據來源，詳情參見表1。

在描述性統計方面，企業營商環境評價的均值為3.22，滿分為5分，說明當前階段的營商環境水平還有進一步提升的空間，目前的營商環境水平還沒有滿足廣大私營企業主對于優質營商環境的期待。在政務能力方面，網上政務能力的得分均值為24.82分，滿分為100分?？傮w來看，我國目前省級政府的網上政務能力仍有必要大力提升。實際上，網上政務能力的省份差異和地區差異非常明顯。具體而言，按照國家行政學院《省級政府網上政務能力調查評估報告》的分類標準，浙江省、江蘇省和貴州省的網上政務能力得分在90分以上，處在第一梯隊;處在第二梯隊的省份是上海市、福建省、江西省、山東省、甘肅省、廣東省、重慶市、黑龍江省和海南省，網上政務能力得分在80～90分之間;第三梯隊的省份是廣西省、四川省、湖南省、湖北省、安徽省和山西省等，以中部省份和西部省份為主，得分在80～65分之間;網上政務能力處于末端的省份是河南省和西藏自治區，得分少于65分。在網上政務能力的細分維度方面，服務方式完備度的評價得分為88.61分，服務事項覆蓋度的得分為72.56分，辦事指南準確度的得分為85.73分，網上辦理成熟度的得分為77.60分。詳細描述性統計結果，可參見表2。

四、基準回歸與穩健性檢驗

政務服務能力包括實體政務能力和網上政務能力兩個方面，公共部門政務能力的高低，直接影響著市場主體的辦事體驗和營商環境評價。下文基于具有全國代表性數據，分析政務能力對于企業營商環境評價的影響。

（一）基準回歸估計

實體政務能力以綜合性實體政務大廳為依托，對于市場主體的辦事體驗具有重要的影響。與此同時，實體政務能力也是網上政務能力的線下支撐。下文即使用實體政務能力對企業的營商環境質量進行回歸，詳見表3。

模型1使用實體政務能力對企業營商環境評價進行回歸，同時納入了企業主層面的控制變量。模型估計結果顯示，實體政務能力對企業的營商環境評價具有顯著的正向影響。估計系數為0.002，標準誤為0.001，P值小于0.005，估計系數在95%的置信水平下顯著。在控制變量層面，企業主的黨員身份能夠顯著地提高企業的營商環境評價。其估計系數為0.126，P值小于0.01。企業主為人大代表的估計系數為0.032，但是沒有通過顯著性檢驗。企業主為工商聯會員這一變量對于營商環境評價的估計結果為0.222，P值小于0.001，說明如果企業主是工商聯的會員，其營商環境評價要比非會員平均而言高0.22。一般意義來講，如果企業主為工商聯會員，企業在市場監管等方面能夠獲得一定程度的信息優勢，因此其營商環境評價也越高。模型1中進入分析的樣本企業一共有5060家，充分地利用了樣本信息。

模型2在模型1的基礎上，加上了公司層面的控制變量，主要包括公司成立的年限、公司的營業額、公司的規模、公司納稅額以及公司是否設有工會。其中實體政務能力的估計系數為0.003，P值小于 0.1，在90%的置信水平下顯著，說明實體政務能力對于企業的營商環境評價具有顯著的正向影響。在企業主的控制變量層面，企業主的黨員身份在模型2中的估計系數為0.044，但是沒有通過顯著性檢驗。企業主的人大代表身份估計系數為0.041，不顯著。企業主是工商聯會員變量的系數為0.103，在90%的執行水平下顯著。在公司層面的控制變量而言，公司年限的估計系數為-0.013，P值小于0.001，說明公司成立的年限越長，其營商環境評價水平越低。公司的營業額越大、規模越大，其營商環境評價越高。在公司所有制類型方面，和一人公司相比，股份有限公司的營商環境評價更高。一般意義上，股份有限公司的制度化水平較高，因此其運作相對而言比較規范，進而表現為其營商環境評價水平更高。

模型3是飽和模型，同時納入了實體政務能力、企業主控制變量、公司層面控制變量以及所在地域變量。實體政務能力的估計系數為0.021，P值小于0.001，說明實體政務能力對于營商環境評價具有顯著的正向影響。對于公司層面的控制變量而言，公司成立的年限越長，其營商環境評價越低。公司的營業額以及公司的規模對營商環境評價具有顯著的正向影響，這一點和模型2的估計相一致。通常意義上，營業額以及公司規模達到一定程度的大公司，在市場監管、證照辦理以及質量監督檢查等方面能夠獲得一定的優勢，進而表現為營商環境的評價較高。此外，股份有限公司的估計系數為0.191，P值小于0.05，在95%的置信水平下顯著，說明股份有限公司的營商環境評價較高。尤其值得注意的是，公司所在省份的市場開放程度越高，公司的營商環境評價越高，估計系數為0.296，P值小于0.001。這里的市場開放程度使用的是市場化指數這一變量進行界定。市場的開放程度越高，公司面臨的經營環境和競爭環境就越發公平、公正，進而表現為市場開放程度對于企業營商環境評價的正面影響。模型3同時還加入了是否為沿海省份的虛擬變量，估計結果顯示，沿海省份的營商環境評價明顯高于內陸省份。估計系數為0.378，P值小于0.001。模型3同時還控制了省份虛擬變量，以期排除公司所在省份的結構性影響。比較遺憾的是CPES數據僅僅公布了省一級的地理信息代碼，因此無法在地級市層面進行更加細致的分析。

概而言之，在控制企業主特征、公司層面控制變量以及公司所在地結構性變量之后，實體政務能力對企業的營商環境評價具有顯著的正面影響。不可否認的是，公司所在轄區（省份）的結構性特征，比如市場開放程度和是否沿海，確實會對營商環境造成顯著的影響，在一定意義上這種影響還比較大。但是，在控制這類因素之后，政務能力對于營商環境的提升作用依然存在，這一點充分說明了提升政務能力的必要性。對于內陸省份和發展階段較為初級的省份來說，通過大力推進“放管服”改革，提升政務能力的質量和水平進而推動營商環境優化具有充分的必要性和可能性。

綜上所述，實體政務能力對于民營企業的營商環境評價具有顯著的正向影響。這種正向的促進作用是否穩健，有必要進行穩健性檢驗。下文即使用“網上政務能力”替換實體政務能力，以期驗證估計結果的穩健性。

（二）穩健性檢驗

政務能力既包括綜合性實體政務能力，也包括網上政務能力。根據國務院《普查報告》的數據顯示，全國范圍內有79.4%的辦件是通過綜合性實體政務大廳完成的，有20.6%的辦件事項是通過網上政務服務平臺網上完成的。在全面深化“放管服”改革，推動“互聯網+政務服務”的進程中，網上政務能力同樣具有非常重要的意義?！妒〖壵W上政務能力調查評估報告》中的網上政務能力變量，是服務方式完備度、服務事項覆蓋度、辦事指南準確度和在線服務成熟度四個維度的簡單平均。因此為了避免多元回歸中的共線性問題，穩健性檢驗中對總指標和細分指標均單獨納入模型進行計算。表4使用“網上政務能力”替換綜合性實體政務能力指標，進行穩健性檢驗。

模型1使用網上政務能力總得分對企業營商環境評價進行回歸，同時控制了企業主特征變量、公司特征以及所在地特征，省份虛擬變量也得到控制。估計結果顯示，網上政務能力的回歸系數為0.040，其對應的穩健的省級標準誤為0.002，P值小于0.001，估計系數在99%的置信水平下顯著。網上政務能力的估計結果證明，政府的互聯網政務能力水平越高，越能夠提升企業的營商環境評價。在控制變量層面，企業主為工商聯會員的估計系數為0.082，P值小于0.05，說明企業主如果為工商聯會員，其公司的營商環境評價相對較高。公司成立年限的估計系數為-0.002，在95%的置信水平下顯著，說明公司成立的年限越長，其營商環境評價越低。公司營業額對營商環境評價具有顯著的正向影響，一般而言，公司的規模越大，在市場監管與政府管理過程當中能夠獲得一定程度的便利。在公司類型的虛擬變量方面，與一人公司相比，股份有限公司的營商環境評價相對較高，這一點與基準模型的結果也比較類似。值得注意的是，公司所在地的市場開放程度的估計系數為0.021，P值小于0.01，說明估計系數在99%的置信水平下顯著。這充分說明了市場開放程度對于公司的營商環境評價具有十分顯著的正向影響。除此之外，沿海省份虛擬變量的估計系數為0.246，P值小于0.001，說明沿海省份的企業營商環境評價要顯著的高于內陸省份。

模型2～模型5分別使用服務方式完備度、服務事項覆蓋度、辦事指南準確度和在線服務成熟度作為核心自變量進行系數估計，均對企業主特征、公司層面變量以及所在地域特征變量進行了控制，同時還控制了省份虛擬變量。模型2使用服務方式完備度作為核心自變量，替換網上政務能力進行回歸。服務方式完備度的估計系數為0.029，P值小于0.001，說明政府的網上服務方式越完備，則企業的營商環境評價越高。模型3使用服務事項覆蓋度作為核心自變量進行回歸，其回歸系數為0.059，P值小于0.001，證明網上政府服務的覆蓋度越高，企業的營商環境評價也越高。模型4使用辦事指南準確度進行回歸，估計系數為0.139，在99.9%的置信水平下顯著，這充分說明網上政務服務辦事指南越明確，企業的營商環境評價越高。模型5使用在線服務成熟度指標作為核心自變量進行回歸，該變量的估計系數為0.044，P值小于0.001。在線服務成熟度對企業營商環境評價的正向影響也十分顯著。

概而言之，政府的網上政務能力越高，企業的營商環境評價也越高。與此同時，在企業控制變量和市場開放程度和沿海省份結構性變量的估計系數大小和方向，與基準模型中的估計系數大體一致，這比較充分地說明了回歸結果具有較高的穩健性。

五、企業異質性檢驗與機制分析

（一）企業異質性檢驗

處在不同行業的企業，其生產運營方式存在較大的差異，政府的市場管理行為也存在一定的區別?！胺殴芊备母锖蜖I商環境建設需要關注到這種差異，從而有針對性地提升不同企業的經營發展環境。根據第11次中國私營企業調查中有關企業第一主業的問項，將農、林、牧、漁業編碼界定為第一產業，將制造業、采礦業等定義為第二產業，同時將住宿和餐飲業、金融業、公共管理和社會組織等行業定義為第三產業。根據行業變量進行分組回歸，以期發現政務能力建設對營商環境的異質性影響，詳情參見表5。

在以第一產業為樣本的企業回歸中，實體政務能力對于營商環境評價的影響并不顯著。以第二產業企業為樣本的企業，實體政務能力的估計系數為0.014，P值小于0.05，回歸系數在95%的置信水平下顯著?；貧w結果表明實體政務能力對于企業營商環境評價具有比較顯著的正向影響，政務能力越強，則企業的營商環境評價越高?？刂谱兞繉用?，企業主為人大代表和工商聯會員對于營商環境的評價具有顯著的正向影響。公司的營業額越大以及公司設有工會，則營商環境評價越高。股份有限公司的營商環境評價比一人公司的營商環境評價高。在地域結構方面，市場開放程度越高，則企業的營商環境評價越高，沿海省份企業的營商環境評價要高于內陸省份。在以第三產業企業為樣本的回歸中，實體政務能力的回歸系數為0.035，P值小于0.05，回歸系數在95%的置信水平下顯著，說明政府的服務能力越強，則企業的營商環境評價越高?？刂谱兞繉用?，企業主的工商聯會員身份具有顯著的正向影響，設有工會的企業比沒有設置工會的企業營商環境評價要高，以及股份有限公司的營商環境評價相對較高。所在省份特征對于營商環境的影響依然比較顯著，其中市場開放程度的估計系數為0.158，P值小于0.001，說明開放程度越高，則企業的營商環境評價越高。沿海省份的估計系數為0.493，P值小于0.001，說明沿海省份企業的營商環境評價顯著高于內陸省份。需要指出的是，第11次私營企業調查覆蓋企業的行業分布并不平衡，主要的企業都是從事第三產業。誠然，這也符合我國民營企業的實際情況，以經營服務業為主要發展領域，在農業和制造業的分布十分有限。具體而言，調查樣本中以第一產業為主業的企業有463家，占比達7.53%;以第二產業為主業的企業有97家，占比達1.58%;以第三產業為主業的企業有5585家，占比達90.89%。

如何從理論上解釋政務能力提升營商環境的分行業差異？我們認為從前文所述有關行政負擔的理論框架中可以得出答案。不同行業企業本身的生產經營特點在一定程度上影響著行政負擔的高低。比如農、林、牧、漁業，其生產資料主要來自于自然界，對于政務服務的依賴性相對較小。與此形成鮮明對比的是服務業，比如住宿餐飲業等。服務業在日常經營活動中，需要頻繁地和政府互動。具體而言包括獲取營業執照、辦理相關審批許可和接受市場監管，這些過程中均存在明顯的行政負擔，因此對于政務能力的倚重十分明顯。政務能力的高低和市場監管規范與否，直接影響著行政負擔的程度，進而影響企業對于所處營商環境的評價。在近年來進行的“放管服”改革進程中，從事服務業的民營企業收益最為明顯。簡政放權取消和簡化了大量的行政審批事項，民營企業能夠進入的領域更多，門檻更低，極大地減少了對于民營企業的束縛。同時放管結合以及優化服務的系列改革，有效地降低了企業面臨的行政負擔。尤其是政務能力的提升有效降低了企業面臨的行政負擔，減少了其面臨的程序消耗。浙江省的“最多跑一次”、天津市“一枚印章管審批”、湖南省推進的“一件事一次辦”，這些鮮活的案例是政務能力提升的典型表現。

（二）影響機制分析

政務能力提升通過何種渠道影響企業的營商環境評價？這一問題的回答對于進一步的“放管服”改革和營商環境建設具有十分重要的意義。如前文所述，行政負擔指的是市場主體與政府互動過程中面臨的程序和成本支出。本文使用“企業在注冊登記的過程中遇到的困難程度”來界定行政負擔。開辦企業中遇到的困難越多，行政負擔的程度越高。下文從行政負擔的分析框架出發，分析政務能力提升營商環境的內在機制和邏輯進路，詳情參見表6。

模型1使用網上政務能力對營商環境評價進行回歸，網上政務能力的估計系數為0.040，P值小于0.001，說明網上政務能力越強，則企業的營商環境評價越高?？刂谱兞繉用?，企業主是工商聯會員、公司營業額以及股份有限公司均對營商環境評價具有顯著的正向影響。企業成立年限具有顯著的負向影響。除此之外，市場開放程度越高，則企業的營商環境評價越高。沿海省份的營商環境評價比內陸省份高。模型2是用網上政務能力對行政負擔程度進行回歸，網上政務能力的估計系數為-0.024，P值小于0.1，說明估計系數在90%的置信水平下顯著。網上政務能力能夠顯著地降低企業所面臨的行政負擔，這也是目前在全國范圍內大力推進“互聯網+政務服務”建設的原因所在。通過全國一體化的政務服務平臺，能夠顯著地降低企業的信息搜尋成本和事項辦理成本，表現為對于行政負擔的降低作用。模型3使用行政負擔對企業營商環境評價進行回歸。行政負擔的估計系數為-0.025，P值小于0.05，回歸系數在95%的置信水平下顯著。這說明行政負擔對于企業的營商環境評價具有顯著的負面影響。企業成立年限的估計系數為-0.007，P值小于0.1，說明企業成立年限越長，其對營商環境的評價相對較低。市場開放程度和沿海省份兩個變量，在模型2中依然顯著為正。模型3中將網上政務能力和行政負擔同時納入模型，其中網上政務能力的估計系數為0.050，P值小于0.001，行政負擔的估計系數為-0.059，P值小于0.01?？梢园l現，在納入行政負擔變量之后，網上政務能力對營商環境評價的影響依然顯著為正。行政負擔對企業的營商環境評價依然具有顯著的負面影響。綜合上述分析，可以認為網上政務能力對于企業的營商環境評價具有顯著的正向影響。

從理論上看，網上政務能力提升能夠顯著地降低企業所面臨的行政負擔，進而提升企業對于營商環境的評價，體現為行政負擔的中介機制。實際上，建設全國統一的政務服務平臺是“放管服”改革的題中之意。2016年3月，《政府工作報告》首次提出要進行“互聯網+政務服務”的改革措施。通過將辦理事項集中在網上政府平臺，能夠顯著地減少企業在信息手續和辦理程序上的時間消耗，提升其對于營商環境的評價。從目前的情況來看，網上政務平臺建設已經取得了一定的成效。

六、結論與政策建議

高效的政務服務能力和優質的營商環境，是國家治理能力和治理體系現代化的必然要求。政府通過大力推進簡政放權、放管結合以及優化服務的“放管服”改革，提升政務服務能力，是優化營商環境的必然選擇。本文基于中國私營企業調查的大樣本企業數據，同時在省級層面匹配了政務服務能力數據，從行政負擔理論的分析框架出發探討“放管服”改革進程中政務能力與營商環境評價的關系與機制。研究發現，實體政務能力對企業營商環境評價均有顯著的正向影響，在控制企業主特征、公司層面變量以及所在地域結構性特征之后，這種正向影響依然存在。使用網上政務能力替代實體政務能力進行回歸，發現網上政務能力對于企業營商環境評價也有顯著的正向影響，政務能力對于營商環境的提升作用十分穩健。進一步的異質性檢驗發現，政務服務能力對于不同行業的營商環境優化作用存在較明顯的差異。具體而言，對于第一產業的企業而言，政務服務能力對于營商環境的優化作用并不明顯。對于第二產業和第三產業來說，政務服務的營商環境優化作用比較顯著，其中對于第三產業的影響尤其明顯。政務服務能力對于營商環境優化作用受到行業差異的影響，實際上和不同行業企業內在的生產經營方式密切相關。進一步的機制分析發現，政務服務能力提升減少了企業面臨的行政負擔，進而優化了企業對于營商環境的評價。

關于“放管服”改革和營商環境建設的研究以經驗總結和典型案例分析為主，基于企業大樣本數據的量化研究相對比較缺乏。本文從行政負擔的理論框架出發，基于大樣本的企業調查數據，發現了政務能力降低了企業面臨的行政負擔，進而優化了營商環境評價。本文的研究結論為下一步的“放管服”改革和營商環境建設提供了政策依據，同時將行政負擔理論納入到“放管服”改革的機制分析當中，是對現有研究的有益補充。

進一步的“放管服”改革和營商環境建設，需要抓住政務能力提升的核心，重點做好以下三個方面的工作：第一，繼續推進綜合性實體政務大廳的建設，提升實體政務能力?！白疃嗯芤淮巍笔鞘袌鲋黧w對于商事管理的期望，通過大力推進綜合性實體政務服務中心建設，盡可能集中行政審批事項，讓企業辦事真正實現“最多跑一次”，將能夠有效地提升企業對于營商環境的評價。除此之外，綜合性實體政務大廳是網上政府服務的線下支撐，其具有基礎性和全局性的地位。缺少完善的實體大廳支撐，“互聯網+政務服務”將難以落地，容易成為無源之水、無本之木。第二，通過網絡政務服務平臺建設，夯實網上政務能力。一體化網上政務服務平臺建設是“放管服”改革的重要內容，通過推動政務服務上網，能夠有效地降低企業辦事的信息搜尋成本和業務辦理成本，提升其營商環境獲得感。第三，“放管服”改革和政務能力提升主要是要降低市場主體的行政負擔。行政負擔的降低是營商環境優化的關鍵環節和核心內涵，因此政務服務能力的提升需要關注企業面臨的行政負擔，盡可能通過簡政放權減少行政審批事項，同時通過放管結合以及優化服務降低行政負擔。實際上，在近年來的“放管服”改革實踐中，沿海省份的改革創新值得其他地區參考借鑒。比如浙江省的“最多跑一次”，同時推動線下政務中心和線上政務平臺的建設，在企業開辦、財產登記等商事管理事項中實現“最多跑一次”，有效地降低了市場主體的行政負擔，優化了營商環境。上海市通過大力推動“一網通辦”服務平臺，將市場監管、施工許可、稅務登記、證照辦理等事項全部在服務平臺預約辦理，不斷完善“互聯網+政務服務”的體制機制，推動政務服務平臺深度融合，線上和線下一體化，在營商環境建設方面取得了顯著的成效。

本文存在一定的不足，一是受限于數據無法從長時段考察“放管服”改革對營商環境質量的影響;二是截面數據在因果推斷方面存在一定缺陷。下一步的研究要基于面板數據，同時尋找“放管服”改革的自然實驗，以期發現更加穩健的因果機制。

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Government Service Ability and Business Environment Quality：

Empirical Evidence from China Private Enterprise Survey

Liao Fuchong

（School of Public Administration， Central South University）

Abstract：The relationship between the government service and the business environment is an essential policy issue. As the private companies are playing a critical role in the market economy with Chinese characteristics， their development environment is an important part of the business environment in the country. Taking the administrative burden as the theoretical framework and employing the survey data from the China Private Enterprise Survey （CPES）， this paper attempts to merge the government service center data on the provincial level for the intended study. It is therefore found that the government service ability can affect the business environment assessment by the private companies， and this effect is robust. The study goes on to contend that fine government service can reduce the administrative burden， and the administrative burden reduction is the essential mechanism between the administration reform and business environment. The results emphasize that the administration reform should aim at improving the quality of the government service as well as reducing the administrative burden.

Key Words：business environment quality; government service; administration reform; administrative burden

責任編輯 鄧 悅