國土空間規劃背景下的鄉鎮規劃編制

李麗

【摘要】當前，我國的經濟發展迅速，對長期穩定的國土規劃工作起到了積極作用。在實際工作中，要提高國土空間規劃的效力，并在規劃過程中有效地處理環境的變化，以提高國土空間規劃的效能，從而使鄉村土地資源得到有效的利用，就必須加強規劃的編制和分析，積極進行具體的分析，以保證村莊規劃的良好狀態，更好地體現規劃編制的重要性，避免影響土地資源利用效率及農村經濟發展質量等。在這一背景下，論文將系統地論述鄉村規劃的編制。

【關鍵詞】國土空間;規劃;村莊;編制;土地資源

【Abstract】at present， China's economy is developing rapidly， which has played a positive role in the long-term and stable land planning. In practical work， in order to improve the effectiveness of land spatial planning and effectively deal with environmental changes in the planning process， so as to improve the effectiveness of land spatial planning and make effective use of rural land resources， we must strengthen the preparation and analysis of planning and actively carry out specific analysis， so as to ensure the good state of village planning and better reflect the importance of planning， Avoid affecting the utilization efficiency of land resources and the quality of rural economic development. In this context， the paper will systematically discuss the compilation of rural planning.

【Key words】 land space; plan; village; organization; land resource

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.07.018

1、規劃編制與管理之間的關系

有關調查及現狀的地形圖。根據“以用定底”的基本原則，為適應國土空間總體規劃、詳細規劃編制、監督、預警等要求，編制國土空間規劃現狀底圖應當包括用途資源類、質量效率類、基礎信息類等底圖要素。國土空間總規劃的底數和底圖，要根據“三調”原則，根據“三調”地類的對應關系和需求，將土地利用狀況劃分為規劃用途劃分。地方可以依據規劃和管理的需求，將重點放在城市內部的公用設施用地等方面。土地使用控制。在城鎮發展的外圍，可以建立區域準入正負清單，采取“限制指標+區域準入”、“詳細規劃+規劃許可”的管理模式，不斷完善生態、農業、城鎮等領域的土地使用管理。通過市、縣國土空間總體規劃，進一步劃分規劃基礎分區和功能分區;通過詳細規劃、村莊規劃或鄉鎮國土空間規劃，明確規劃用途，協調分區、用途與控制線關系;通過詳細規劃、村莊規劃或鄉鎮國土空間規劃，明確規劃用途，協調分區、用途與控制線關系;針對不同的國土空間，分別制定準入正負面清單，并探索實施不同類型的規劃許可。土地使用控制系統一般由基礎和彈性兩部分組成?；菊甙ǎ骸秶量臻g使用控制總則》（正、負）、國家公園、重要海域、海島、水源地、文物等的專項保護政策;土地綜合整治政策、土地利用年度計劃等;靈活政策主要是應對發展不確定性、適應發展需要等出臺的各類政策文件，是對基本政策的有效補充。土地綜合整治和生態恢復。土地整治和恢復是國土空間規劃中的一項重要工作，也是實現國土空間規劃的一項重要措施。以“雙評價”為依據，對需要整治、修復的空間、要素進行識別，并制定區域的綜合治理和生態修復分區，確定整治與生態修復的具體實施途徑，并提出綜合治理和生態修復的重點工程。整治和修復工作往往內容豐富、技術含量高。在整治和修復中，應注意不注重工程技術，忽視生態、系統性和功能性。要堅持以保障空間安全、保護生物多樣性、提升景觀功能為重點，從國家空間的系統性出發，進行全面的整體性整治和系統的修復。

2、鄉鎮空間規劃編制的價值分析

鄉鎮空間規劃是指在一定的區域內，對各種資源進行細致的劃分，使其充分發揮其優勢，從而使其得到最大程度的利用，從而促進農村的發展。當前，在國家大力實施鄉村振興戰略的大背景下，必須使土地資源得到最大程度的優化利用，既要提高經濟效益，又要兼顧地方的人文和自然環境的協調發展。如何在生態環境和經濟發展中尋求平衡，是農村經濟發展的關鍵?？臻g規劃是一個具有可持續開發利用土地資源、增加城鎮經濟收益、健全的空間規劃系統，能夠有效地促進某一地區的資源開發，促進區域經濟與社會的協調發展。近年來，在鄉村振興的大背景下，農村的空間規劃受到越來越多的關注，各級政府、單位也都在此基礎上投入大量的人力、物力、財力，并結合各鄉鎮的具體情況，制訂出符合當地實際的空間規劃，以促進農村的發展。

3、鄉鎮層級國土空間規劃在國土空間改革的新要求

3.1生態本底作為編制首要前提

在生態文明的今天，我國的國土空間規劃制度建設應以生態文明為中心。鄉鎮是我國國土空間規劃制度的重要組成部分，是實現生態環境保護的最根本、最重要的環節。

3.2高質量發展、高品質生活作為發展導向

“十四五”時期，新型城市化對高質量發展提出了新的要求，而要實現高質量發展、高質量生活，關鍵在于鄉鎮國土空間規劃是否將高質量發展及生活質量作為國土空間規劃體系的重構目標，通過雙評價、雙評估，切實實現“多規合一”、科學劃分三區三線，實現發展、生活、管理方式的良性轉型。

3.3全域全要素全生命周期綜合管控

國家治理體制和治理能力的現代化，促進了國土空間規劃控制體制的重構和變革，新時期鄉鎮國土空間規劃要實現全域、全要素、全覆蓋的綜合管控，轉變過往上位總體規劃對鄉鎮規劃的管控缺失，并且實現全生命周期管理。

4、我國鄉鎮國土空間規劃的主要問題

4.1空間性規劃類型和數量眾多，自成體系

作為基層規劃單位，鄉鎮是“多規沖突”最為直接的集合點。在機構改革之前，各個部門都進行了大量的空間計劃。在一定的歷史階段，城市規劃對城市化、工業化、發展和發展國土空間資源具有重大意義，但同時也存在著規劃類型過多、統籌不足、內容沖突等問題。

首先，從基礎數據、坐標體系、類劃分、目標、指標體系、空間劃分等方面，規劃目標和實施標準都有很大差別，規劃目標的實施效果較差;二是空間性規劃有國家到鄉鎮級的縱向類型，也有從規劃、土地、發改、環保、林業等部門的橫向類型，各部門規劃編制過程中缺乏有效銜接，自成體系，規劃空間的差異與沖突嚴重;三是不同縱向規劃編制的數字化、信息化程度不同，比如，原國土部門編制的用地規劃以 GIS（GIS）為主，原住建部門編制的城鄉規劃多以計算機輔助設計（CAD）、圖像處理軟件（PS）加文字表述為主，發改部門編制的發展規劃以文字描述為主等，這就導致在鄉鎮級規劃落地執行中，無法形成統一方向和統一數據。而規劃的目標主要集中在各個部門，同一區域的規劃目標存在著明顯的沖突和矛盾，使得規劃人員無從著手。

4.2城鎮建設用地規?？刂撇坏轿?/p>

為了使規劃與土地規劃相結合，城市規劃在規劃建設用地規模時，常常遵循土地利用規劃中規定的區域、村莊、集鎮的用地面積。但是，目前我國還沒有建立起一套科學、合理的、科學的規劃制度，因此，有關部門對城鎮建設用地規模的確定缺乏必要的指導。

4.3市縣區與鄉鎮發展的關系尚未理順

規劃的傳導主要是由上至下的行政層級控制，而下層的計劃則要符合上級的規劃需求。鄉鎮財政、土地指標受上級政府的制約，這就意味著鄉鎮發展權受到制約，鄉鎮很難“自由”地確定其發展目標，而基層政府又不熟悉鄉鎮的具體情況，很難對鄉鎮的發展進行正確的規劃。

4.4土地用途分區和規劃用地分類缺乏明確的對應關系

在土地使用總體規劃中，已將土地的使用范圍進行了比較統一的劃分，但由于使用范圍的差異，許多地區沒有明確的含義，例如，城市村莊的建設用地沒有明確的含義，因此，在總體規劃中，土地使用的分類與功能分區并不能很好地協調，從而會產生主觀的、隨意的、主觀的、隨意的，從而影響到整體規劃的科學性，并不能有效地推動區域的發展。

5、鄉鎮級國土空間規劃編制的思路

5.1明確規劃的定位和編制原則

有別于以往的空間規劃的單一化、片面化，而是全要素、全空間、全過程的空間規劃。首先，明確縣級國土空間規劃是落實省級、市級、縣級國土空間規劃及相關專項規劃對鄉鎮的具體要求，并作為國土空間規劃用途管制的法定依據;其次，摸清鄉鎮全域各類資源底數，結合本地實際，明確上位規劃落實在鄉鎮級空間的管控內容和要求，通過對規劃指標、空間布局、控制線劃定等進行深化落實，完善全域支撐體系，保障上位規劃相關管控要求能自上而下傳導，確保各項管控要求的有效落地;第三，根據上級規劃提出的“三區三線”、國土空間開發保護格局、用途管制分區，因地制宜地細化和深化規劃的可操作性，將詳細規劃落實到鄉鎮空間的具體控制內容和要求，通過對規劃指標、空間布局、控制線劃定等進行深化落實，完善全域支撐體系，保障上位規劃相關管控要求能自上而下傳導，確保各項管控要求的有效落地;第三，在上位規劃確定的“三區三線”、國土空間開發保護格局、用途管制分區等方面，強化規劃的可操作性和可操作性，并對具體規劃的具體指導和實施指引。

5.2分類型管理，特殊區域管控方式要有區分

對于工業區、居住區、生態區、歷史風貌區等不同類型的區域，在管控要點、管控程度、禁止和準入清單等方面應區分管理。例如，在工業區，剛性管控環境要求、項目類型等準入條件，將容積率、建筑密度等指標在政策上限內作彈性管控，讓用地指標匹配項目;在生態區，對環境保護行為做彈性管控，對環境破壞行為做剛性管控，讓審批程序規范行為等，做到有的放矢。

5.3強化近期發展重點，側重指導實施

在遠期發展目標的指引下，結合發展實際情況，制定工業發展、文化旅游及城鄉建設近期工作重點。促進經濟開發區業轉型升級，近期重點加快產業轉型升級速度，倡導工業減量、產業轉型發展，設立產業準入門檻，引入創新型項目與功能，保持鎮域經濟可持續增長。制定近期旅游發展計劃，整合鎮域旅游資源，打造特色“紅綠融合”旅游目的地;充分發揮紅色旅游資源核心要素的優勢與影響力，整合全域鄉村旅游資源，完善旅游服務接待設施。在城鎮的近期建設方面，以公共服務設施、保障性住房建設為重點，明確近期重點發展區域、重點建設項目，制定近期建設用地減量化工作目標，謀劃鎮區近期城市更新片區。

5.4完善土地供給機制的建設，細化土地管理機制

完善土地供給機制的建設，杜絕城市發展占用農業耕地以及生態保護用地的現象，從根本上解決粗放式的土地管理問題，從而實現細化的土地管理機制。第一，以城市土地利用規劃為角度，調查研究城市土地的利用現狀，從城市建設用地、綠化用地、產業結構、人口數量、城市的容積率入手，構建適合城市發展的用地指標體系，以保證土地資源得到合理的配置;第二，參照我國土地利用的總規劃，結合城市規劃的內容，并將兩者進行銜接，對城市空間進行合理的規劃和布局，完善城市整體結構的建設，優化城市各個功能區的設置，從局部改善，實現城市整體建設質量的提升;第三，加強城市建設用地管理，規范化管理土地利用規劃編制過程，從城市可持續發展的大局入手，防止規劃跟著城市建設走，而是要城市建設跟著土地利用規劃走，以實現土地利用規劃的編制價值。

5.5統籌兼顧資源與發展，合理規劃土地資源

在鄉鎮國土空間規劃過程中，要實現土地資源的合理開發與利用，就必須始終堅持以長期發展為基本方針，以非農業用地指標作為規劃和建設的先決條件。國土空間規劃要充分考慮到經濟、社會、人文、生態等諸多因素，并對其進行合理把握。以此為依據，制定土地資源開發的完整性、合理性和可行性。特別要強調的是，在規劃過程中，要盡量減少耕地的使用，要統籌考慮資源，優化用地的空間布局。

5.6尊重自然地理格局，彰顯鄉村特色優勢

落實縣和鄉鎮國土空間總體規劃劃定的生態紅線和永久基本農田，不挖山、不填湖、不毀林，因地制宜劃定歷史文化保護線、地質災害和洪澇災害風險控制線等管控邊界。在“三調”的前提下，劃定村莊的建設界線，確定建筑高度等空間形式的控制要求，并對其進行歷史文化與村落的保護。

5.7多規合一，落地可行

通過統籌考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護、歷史文化遺產等多種要素，銜接自然資源、住建部門、環保部門、林業部門、發改部門等多個職能部門規劃，以國土空間規劃思路明確規劃工作底圖，在村莊規劃中落實三條控制線、公益林、生態修復、農田整治、墾造水田、拆舊復墾、歷史文化保護、農村居民點建設等各項規劃成果和工作要求，確保不同部門的規劃能在村莊規劃層面協調落實，編制實用性強的村莊規劃。

5.8加強村莊規劃實施監督和評估

審批通過的村莊規劃必須及時納入“一張圖”的監督管理體系，并以此為依據進行土地使用審批和農村建設項目審批。既可以編制鄉村規劃，也可以按照縣、鄉規劃的相關規定辦理土地審批和農村建設規劃許可證。

5.9建立信息共享的規劃信息管理平臺

新時期的鄉鎮國土空間規劃已由“藍圖型”發展為“統籌管理平臺型”，規劃實施的監督審查也由單一的單一工作模式過渡到多個部門、鎮、村的協調，除了戰略用地的戰略布局，其他的規劃執行都要靠協調來實現。因此，建立一個縱向到邊、橫向到邊的規劃信息化管理平臺，對于制定和落實鄉鎮級國土空間規劃工作具有重要意義，一方面可以解決鄉鎮與地方政府之間信息不對稱的問題，另一方面也可以將其作為建設國土空間數字化生態的基礎和抓手，促進規劃的實施監督預警管理。

結語：

通過對土地利用規劃作用的分析，提升了土地利用規劃在土地管理中的地位，確定了土地利用規劃在城市建設中的重要作用，從而明確了土地利用規劃的對策。鄉鎮級土地利用規劃體現出了明顯的探索性和創新性，但任何新事物在推進發展中都不可避免地存在一些問題，例如鄉鎮級土地利用規劃法律和實施管理等機制方面的問題，規劃基數、范圍及農村布局等技術層面的問題等，因此務必重視對鄉鎮級土地利用規劃的深入探索和研究。

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