縣級森林督查工作中存在的問題及其對策

楊偉麗

摘 要 森林督查工作是國家林業和草原局針對地方森林資源保護和生態建設的一項專項檢查，從2018年開始成為縣級林業部門的常規性年度工作。從縣級森林督查工作中存在的問題入手，發現對調查技術要求過高、基層林業技術力量薄弱和林業行政案件整改難度大是制約縣級森林督查工作開展的3個重要因素，通過對工作開展情況進行具體分析，提出充分利用信息化技術手段、高效率保護森林資源，加強林業行政執法隊伍建設、理順執法職能，推進林長制、完善工作機制，多措并舉、為森林督查工作保駕護航等措施。

關鍵詞 森林督查;縣級;林業行政執法;林長制

中圖分類號：F326.27 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.07.048

根據國家林業和草原局（以下簡稱國家林草局）統一部署，從2018年開始，在全國范圍內全面推進森林督查工作，以林地“一張圖”為基礎，采用衛星遙感等技術，通過“天上看、地上查”的核查方式，精準打擊破壞森林資源的違法行為，確保森林資源得到有效保護[1]。開展森林督查工作是貫徹落實“實行最嚴格的生態環境保護制度”和“堅決制止和懲處破壞生態環境行為”要求的重大舉措，也是全面實施森林資源監督管理科學化、制度化、規范化和法制化的長遠大計。森林督查工作涉及面廣、技術要求高，具體核查操作主要集中在縣級林業部門，在具體實施過程中存在諸多問題。因此，結合當前基層林業發展現狀，指出森林督查工作中存在的困難和問題，并提出具體對策。

1 ?存在的問題

1.1 ?技術要求過高

森林督查工作自上而下實施，縣級林業主管部門根據國家林草局下發的疑似變化圖斑開展現地核查。森林核查工作本身的難度不大，主要依據歷年的“一張圖”數據和基礎檔案數據對比現場實際情況，判斷林地是否發生變化，確定變化后填寫變化原因[2]。林地的主要變化原因包括造林更新、森林采伐、規劃調整、建設項目使用林地、開墾、森林撫育、災害因素、自然因素和調查因素等，每個主要變化原因又細分為二級變化原因，甚至三級變化原因，如造林更新又分為人工造林、飛播造林和人工更新。森林督查的出發點是查清疑似變化圖斑是否違法，但分類過于細化卻導致填報工作非常煩瑣。據統計，每個圖斑涉及72個調查因子，過多的調查因子導致調查內容過多，已偏離了森林督查工作的重點。此外，調查要求估算采伐前蓄積量、違法使用林地具體面積等內容，極大地增加了調查工作的難度。事實上，這部分內容完全可以在后續查處中獲取，但在前期的圖斑切割過程中，特別是有些圖斑由于變化原因不一致，可能要切出十幾個細碎圖斑，以通過最終的邏輯檢查，加大了森林督查的工作量和工作難度。

1.2 ?基層林業技術力量薄弱

1）技術人員缺乏。森林督查工作是一項長期、復雜、系統性的工作，對專業技術知識的要求較高，需要相關人員同時具備林業執法和資源監測專業知識。但是，當前基層林業部門普遍存在技術人員嚴重缺乏的問題，并且在機構改革后，由于較多地區的林業主管部門被合并，基層林業力量也被嚴重削弱，特別是森林公安轉隸后，林業行政執法隊伍數量銳減，對林業行政執法工作造成了極大影響。2）人員年齡偏大?；鶎恿謽I人員年齡普遍偏大，對新事物的接受能力較弱，導致林業新技術推廣難。3）林業技術推廣隊伍不穩定，人才流失嚴重。很多鄉鎮的技術推廣員常被其他部門抽調從事非專業工作，沒有更多的時間進一步深造學習，專業技能得不到更好的訓練和發揮，最終導致技術推廣隊伍能力下降，部分隊伍甚至面臨解散。同時，當前林業基層的一些年輕干部沒有樹立正確的職業觀，認為基層工作強度大、付出與收獲不成正比，生活工作壓力迫使他們尋求更高薪的工作崗位;基層工作人員基數較大，但晉升空間小、崗位晉升渠道狹窄，導致職業發展前景不明朗，長期在同一崗位做重復性的工作，直接影響了工作人員對工作的自信心和成就感，甚至產生職業倦怠;且晉升中存在“重資歷不重表現”等問題，降低了他們的積極性和主動性;又因基層任務繁重，直面社會基本矛盾，工作的困難讓缺乏經驗的年輕工作人員困難重重，加劇了人才外流問題。所以，加快基層林業人才的培養已經迫在眉睫。從目前情況來看，林業技術力量不足，林業行政執法機制和隊伍尚未建立完善是當前全力推進森林督查的難點和痛點。

1.3 ?林業行政案件整改工作難度大

森林督查工作中發現的涉嫌違法破壞森林資源案件，采用的是掛號銷號機制，形成一個案件處理閉環，不僅要求案件及時查處，還要求在限定時間內完成林地回收或林地審批工作才算整改到位。在基層林業執法工作中，常發現脫貧攻堅、基礎設施建設、民生實事、鄉村振興等重要民生項目涉及森林資源破壞行為，這些案件的查處涉及群眾的切身利益，群眾反應激烈，易產生社會不穩定因素，再加上現在執法力量不足等客觀原因，要求在短期內徹底實現整改到位較為困難[3]。

森林公安在處理涉林案件過程中發現，大多數違法者的法律意識淡薄，當事人甚至找理由不到現場，而是委托他人代為處理，使執法人員無法第一時間收集有效證據;即使違法者配合到達現場、提供筆錄、服從當下的行政處罰，事后卻仍以各種理由拒絕履行，如家庭條件困難、難以支付苗木費和罰款、沒有能力達到恢復植被和林業生產條件的標準等。很多縣（市、區）在深入貫徹落實新修訂的《中華人民共和國森林法》基礎上，進一步細化提高了恢復植被和林業生產條件的標準：1）針對違法使用、毀壞林地需要恢復植被和林業生產條件的，應對地表進行平整，覆蓋標準種植土（如厚度30 cm以上）后再種植;2）公益林內樹種的選擇要符合公益林區劃界定的樹種要求;3）商品林內要種植喬木樹種或灌木樹種，喬木樹種選擇成活率高的容器苗（如要求3 cm及以上），密度不低于最低要求（如1 650株·hm-2）;灌木樹種選用標準規格的苗（如2年生及以上），種植覆蓋度、灌木林帶行距等均不低于最低標準;4）無論是公益林還是商品林，種植后都要結合當地實際要求在規定時間內（如種植后6個月內）成活率達到相應要求（如不低于85%）。這些具體的標準雖然保證了林業執法過程中的透明化與公平化，但是因為標準高、要求嚴、時間跨度大，在實際工作中難以真正落到實處[4]。

2 ?對策建議

2.1 ?充分利用信息化技術手段，高效率保護森林資源

由于對林業信息建設投入資金有限及林業人才力量不足，現階段基層林業管理工作模式仍以人工監管為主，通過定期巡護的形式開展森林資源保護工作。事實上，在當前信息技術快速發展的背景下，信息化建設是林業建設的必然趨勢[5]。森林督查工作通過使用遙感技術、地理信息系統和全球定位系統技術，可在一定程度上促進林業信息化發展，提升林業現代化調查技術手段的應用率。但是，目前的森林督查仍是采用衛片、檔案資料為輔，人工現場核查為主的調查方式，可見森林督查工作所采用的林業信息化技術手段還有待進一步優化提升。此外，每年一次性下發的違法圖斑多為破壞森林資源既定事實的情況，不能在第一時間發現，存在一定的滯后性，因此利用信息技術在第一時間阻止違法破壞森林資源案件發生是林業信息化需要突破的關鍵點。

2.2 ?加強林業行政執法隊伍建設，理順執法職能

森林督查通過查獲涉嫌違法破壞森林資源行為并監督改正的方法推動森林資源保護，森林督查所使用的信息化技術手段、林業法規政策知識和銷號機制倒逼基層政府建設并完善林業行政執法隊伍，確保森林督查工作可以順利完成，森林督查與林業行政執法隊伍建設之間具有相互促進作用。森林公安轉隸后，林業行政執法正處于過渡期，面臨人才隊伍組建、政策知識更新、長效機制建立等諸多問題，需從以下3個方面入手。1）厘清森林督查與自然資源、應急管理、生態環境保護等部門的工作職責，明確工作權限，加強工作對接，節約行政資源，提高行政效能;及時組建林業行政執法隊伍，增加人員編制，規范執法行為，有效打擊和遏制各類涉林違法犯罪行為，提高對相關涉林案件的處置效率與處置水平，維護森林資源穩定和生態安全。2）明確執法責任。根據黨中央有關森林公安管理體制調整后職能保持不變，業務上接受林草部門指導，基層森林公安隊伍框架和力量布局保持基本穩定的要求，明確公安機關按照國家有關規定可以行使毀壞林木、林地，盜伐、濫伐林木，偽造、變造、買賣、租借采伐許可證，收購、加工、運輸非法來源木材案件的行政處罰權;更要明確公安機關行使行政執法職責應按照國家有關規定并結合地方實際情況，如果地方林草部門自身的執法力量能夠承擔起行政執法任務，也可以不由公安機關行使本款規定。3）加強執法監督，重視林業法制建設。把執法監督擺在與執法同等重要的位置，不斷規范木材運輸檢查執法、野生動物保護行政執法等行為，嚴格執行《林業行政處罰程序規定》，逐步建立健全林業規范性文件備案制度，法律、法規、規章、規范性文件實施情況報告制度，重大具體行政行為備案制度，行政復議應訴案件報告制度等一系列執法監督制度，努力構建科學高效的林業行政執法工作體系。

2.3 ?推進林長制，完善工作機制

林長制是近年來國家林草局主推的一項重點工作，是森林資源保護發展目標責任制的“加強版”，要確保到2022年6月全面建立林長制。通過建立林長制，明確生態保護修復的區域空間、主體責任和目標任務，強化地方黨委、政府保護發展森林資源的主體責任和主導作用?？h級政府可以制定縣領導聯系鄉鎮制度，明確林長制工作組織機構及責任區劃分，從根本上解決生態保護責任模糊的問題。在各級林長的組織領導下，將充分調動各方面力量，形成一級抓一級、層層抓落實的工作機制。同時，可以加強考核工作機制，針對區直各部門、鄉鎮街道政府、村集體負責建設的工程項目出現涉林違法情況的，取消年終綜合先進評比資格，從而避免以往脫貧攻堅、基礎設施建設、民生實事、鄉村振興等政府部門主導負責的項目出現違法破壞森林資源的行為。

2.4 ?多措并舉，為森林督查工作保駕護航

森林督查工作的時間緊、任務重、技術性強、質量要求高，縣級林業部門要按照“上下聯動、分工協作、各司其職、共同負責”的原則，加強領導，通力協作，充分保障，做好指導，確保按時、按質、按量完成工作任務。1）加強組織領導，成立專項工作領導小組。由縣級林業部門一把手任組長，分管負責人任副組長，各相關科室、林業站和林場負責人為成員，制定專項工作方案，明確各相關科室、林業站和林場的職責，并形成專項工作機制，要求每個圖斑必須現場核查，拍攝現場照片，堅決查處違法使用林地、違法采伐和毀林開墾等違法破壞森林資源的行為。2）狠抓業務培訓，提升調查人員業務水平。制訂培訓計劃，對外業調查工作人員進行技術培訓，指導森林資源監測平臺和野外數據平板采集工作，有計劃地組織林業部門全部技術人員進行統一培訓，不斷鞏固加深森林督查和林地“一張圖”更新工作知識要點。3）充分保障工作經費，建立長效保障機制。林地變更調查中，內外業工作兼有，不僅需要投入較多的人力、物力，還需添置必要的設備，特別是森林資源二類調查是一項系統性、全局性工作，需要較多的經費保障，鑒于林地變更調查工作的長期性、常態化特征，應將保障工作經費納入當地的財政年度預算，建立長效經費保障機制。4）加強進度監督，確保按時完成任務。各縣要有高度的責任意識和緊迫感，調查過程中出現影響進度、質量等方面的問題，要及時上報專項工作領導小組，由領導小組成員商議決策推進工作進度。5）加快人才隊伍建設，激活人才動力“引擎”。以基層林業專業技術人員為基礎，建立森林資源保護、野生動植物調查、行政執法等類別的專家庫，每年面向社會，特別是基層一線征集技術人員充實專家庫，不斷壯大林業專業技術人才隊伍?！氨P活存量”上，加大在崗專業技術人才隊伍的培養力度，聯合當地人社局、黨校，不斷創新林業專業技術人員繼續教育培訓。同時，大膽優先選拔年輕林業干部，把素質好、能力強的年輕干部放到重要崗位，不斷提高年輕干部工作的積極性，形成使年輕干部脫穎而出的良好機制。

參考文獻：

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（責任編輯：劉寧寧 ?丁志祥）