政策工具視角下的數字政府研究

姜景 姜婭新 杜惠

摘要：[目的/意義]分析當前我國地方政府發布的數字政府政策文本，可為后續中央與地方出臺相關政策提供參考，有利于進一步完善數字政府的政策體系。[方法/過程]在智庫DIIS理論的指導下，本文運用內容分析法，借助質性分析工具Nvivo12對我國地方政府發布的45份數字政府政策文本進行量化分析，結合政策工具理論探討數字政府現有政策的問題與不足。[結果/結論]研究發現，雖然當前我國數字政府的政策工具覆蓋較為全面，但仍存在結構不合理、操作性不強、創新性不足的問題。因此，本文建議從平衡政策工具結構比例、提升政策工具可操作性以及加大政策工具創新力度三個方面持續提升政策工具的精度，優化我國數字政府的政策供給。

關鍵詞：數字政府 政策工具 政策文本 內容分析法

分類號：D035

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.02.02

*本文系2017年國家社會科學基金項目“面向網絡突發公共事件的政務微博‘微能力’研究”（項目編號：17CGL074）的研究成果之一。

1 引言

近年來，隨著大數據、物聯網、人工智能等新一代信息技術的發展與應用不斷深入，政府的治理方式也在悄然發生變化。2017年黨的十九大報告提出建設數字中國；2019年黨的十九屆四中全會提出推進數字政府建設；2020年黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“加強數字社會、數字政府建設”。在2020年抗擊新冠肺炎疫情的斗爭中，大數據、人工智能、云計算等數字技術在數據監測、流調溯源、疫情防控等方面發揮了巨大作用。因此，建設數字政府將成為“創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府”的關鍵路徑和重要選擇。

數字政府（Digital Government）的概念是由達雷爾·韋斯特（Darrel West）在《數字政府：技術與公共領域績效》中首次提出，其認為數字政府的發展經歷了公告板、部分服務供給、系統服務的門戶網站以及互動式民主4個階段[1]。因此，可以說數字政府是一種全新的政府運行模式，旨在實現公共服務便捷化、社會治理精準化、公共決策科學化。本文通過文獻回顧發現，國內外學者對于數字政府的研究主要集中在以下幾個方面。一是數字政府的概念界定與邏輯闡釋。學者們分別從行政過程[2-3]、哲學倫理[4]、價值內涵[5]、本質特征[6]、政策演變[7]等視角，清晰界定數字政府的內涵與外延。二是數字政府的優勢和先進性。例如，數字政府能夠促進政府職能轉變[8]、實現政府的公共價值[9]、優化營商環境[10]、構建良性的政企關系[11-12]與政民關系[13]。三是數字政府建設中的核心問題與實現路徑。例如，在當前的轉型發展過程中數字政府建設仍存在著政務數據資源整合共享問題[14]以及技術、組織與環境因素的制約[15]，應當以信息賦能實現數字化治理創新[16]。

通過對加拿大、丹麥、英國、瑞典、澳大利亞等國家已發布數字政府戰略的研究發現，西方發達國家均將整體性戰略規劃作為數字政府建設的政策指導，促進政府運行方式的改變，同時，通過持續完善資金預算、隱私保護等配套政策促進政府的數字化轉型[17-19]。雖然當前我國的數字政府建設正處于起步與發展階段，但依托電子政務發展的良好條件，我國數字政府建設的技術基礎好、發展起點高，在短時間內涌現出一批國內地方政府數字建設的經驗總結[20-21]。在滿足公眾需求、提升政府績效的同時，實現更大的公共價值將是我國數字政府建設的重要趨勢。數字政府建設離不開政府宏觀政策的指引和規劃，政策文本在一定程度上能夠反映數字政府的發展概況和發展方向，但目前尚沒有學者從政策工具的視角分析政府部門發布的數字政府政策文本。因此，本文以智庫“收集信息-揭示信息-綜合研判-形成方案”（Data-Information-Intelligence-Solution，DIIS）理論[22]為指導，基于政策工具的分析框架，將發布在政府門戶網站的與“數字政府”相關的政策文本作為數據源，運用內容分析法，對45份政策文本進行量化分析和綜合評價，提出完善地方政府數字政府建設的政策建議。

2 基于政策工具的分析框架

政策工具，簡單來說是為完成政策目標所使用的手段，其研究始于20世紀80年代。由于政策工具分類標準的不統一，國內外學者基于不同的標準和維度對政策工具開展分類研究，其中比較具有代表性的研究有：陳振明將政策工具劃分為市場化政策工具、工商管理技術與社會化手段[23]；伍爾圖斯（Woolttuis）等將政策工具分為信息型、權威型、組織型及財政型工具[24]；霍普曼（Hoppmann）等將政策工具分為戰略層、綜合層及基本層工具[25]；哈爾（Phhal）等將政策工具劃分為自愿型、強制型和混合型工具[26]。其中，應用較為廣泛、也最為經典的分類，是羅斯維爾（Rothwell）和澤維爾德（Zegveld）提出的將政策工具分為供給型、需求型和環境型工具三種[27]。本文借鑒羅斯維爾和澤維爾德對政策工具的分類方法，結合我國數字政府建設的實際情況來劃分政策工具類型，包括三大類共13種政策工具（具體見表1）。

供給型政策工具是指政府通過人才、資金和技術等要素的投入，為數字政府建設提供基礎性保障，從而解決地方政府在推進數字政府建設中的根本性難題。就已發布的數字政府建設規劃來看，供給型政策工具可分為基礎設施、數據治理、技術支撐、服務優化和資金支持5種類型。供給型政策工具聚焦于數字政府建設的基礎設施與技術應用，因此，各級政府在此類政策工具的投入力度較大，取得的成效也更為直接和顯著。

需求型政策工具是指政府為滿足市場需要，通過推進政務服務發展、完善數字政府運營等相關手段保證政策順利實施，從而為數字政府建設創造條件。此類政策工具可分為資源共享、人才需要、政企合作和績效監管4種類型。在具體操作過程中，各地方政府應因地制宜，根據自身稟賦與面臨的實際問題制定政策措施。因此，需求型政策工具雖然具有較大的彈性，卻是各地數字政府建設平穩推進的重要力量。

環境型政策工具主要是指通過政府借助相關政策為數字政府建設創造有利的制度環境，從而保證相關政策順利實施，避免政策執行不力和資源浪費。環境型政策工具可劃分為法律規范、業務協同、安全保障和機制創新4種類型。此類政策工具的出發點是盡可能地降低環境風險，進而推動數字政府建設體系的不斷完善。雖然環境型政策工具強制約束力度不一，但在一定程度上可理順管理體制，降低政策實施成本。

3 政策文本的選擇

本文從中國政府網、北大法寶以及除港澳臺以外31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的政府門戶網站收集與“數字政府”相關的政策文本。為保證政策文本分析的典型性，本文按照以下原則對政策文本進行篩選。①考慮到“數字中國”與“數字政府”提出的時間節點，本文選取政策文本的時間跨度為2017年10月至2021年3月，所有政策均為各級政府部門通過政務公開渠道發布的政策文本。②政策文本均為與數字政府直接相關且正式頒布實施的政策文本，即標題明確帶有“數字政府”“數字化轉型”的通知、意見、規劃、方案等，政策解讀、批復、征求意見稿等政策文本均不在本文的研究范圍之內。此外，考慮到政策文本的時效性，本文在涉及同一政府不同版本的政策時，一律選擇最新的政策文本。③參考清華大學數據治理研究中心、國家行政學院電子政務研究中心等研究機構發布的權威報告對國內各省市數字政府發展的總體評價，突出政策文本的代表性?；诖?，最終確定選取與數字政府建設有關的政策文本45份（見表2）。

我國地方各級政府在黨的十九屆四中全會后密集發布數字政府建設的發展規劃，此后又陸續發布發展規劃的實施意見與實施方案，指導并推動地方的數字政府建設工作（見圖1）。在這45份政策文本中，省級政府發布的政策文本為21份，市級政府發布的政策文本為24份，政策文本的地域分布主要集中在廣東、湖北、山西和山東。其中，廣東省的數字政府規劃走在全國前列，政策文本幾乎覆蓋全省的各個地市（見圖2）。

4 政策文本分析

4.1 政策文本詞頻分析

詞頻分析是指通過對文本中重要詞匯出現的次數進行統計和分析，來挖掘文本背后隱含的邏輯關系。將45份政策文本按照發文的政府層級分別導入Nvivo12中生成數字政府詞云圖（見圖3），以分析省級政策文本與市級政策文本的差異性。就省級政策文本而言，政策的重點集中在與數字政府相關的基礎設施和保障措施，“數據”“建設”“數字化”等高頻詞表明數字政府建設的關鍵是通過新一代信息技術的應用促進政府數據的收集、使用與共享（見圖3-a）。為了保障數據的有效管理和安全應用，各地紛紛組建專門的政府數據管理機構，搭建各類應用系統和平臺，從而實現數字治理的公共價值。就市級政策文本而言，政策的重點集中在公共服務的提供（見圖3-b）?！罢铡薄胺铡钡雀哳l詞充分體現了數字政府作為電子政務發展的高級階段，是在大數據、云計算、人工智能等技術支撐下的政府數字化變革；數字政府建設的根本目標是提供以公眾為中心的公共服務，通過不斷優化服務效能、改善用戶服務體驗推進數字政府績效的提升。地方政府在數字政府建設過程中應堅持“政府即平臺”的基本理念，通過打造集成的數字政府平臺來滿足公眾日益增長和變化的需求。

4.2 政策文本內容分析

為了進一步研究數字政府的政策內容，本文將選取的45份政策文本導入Nvivo12軟件中，并對文本進行逐字、逐句的編碼和分析。Nvivo12是一款支持定性研究方法和混合研究方法的軟件，可以通過對文本的可視化分析，找到政策內容之間的深層次聯系和根本邏輯。具體操作如下：首先，由1位碩士研究生基于扎根理論的原理對政策文本逐行進行文本編碼，獲取大量開放性編碼；其次，由另1位碩士研究生對這些編碼內容進行歸納和分類后，獲得政策文本的一級節點、二級節點和三級節點；最后，編碼的最終結果由2位老師與編碼學生通過隨機抽驗的方式共同確定。通過政策文本的編碼分析，共得到13個主題、985個參考點、61個節點，分別對應供給型、需求型和環境型政策工具。借助NVivo12中特有的層級圖表，可以直觀地反映13種政策工具內部編碼點的分布狀況，如圖4所示，圖中的方塊面積與政策工具的使用頻率為正相關關系。政策文本的編碼示例與編碼節點表如表3和表4所示，根據政策文本的編碼節點表，可對數字政府政策工具的詳細內容做進一步分析。

首先，供給型政策工具的節點數最多，共有500個，占比為50.8%。這與當前我國正處在數字政府建設起步階段的現實情況完全一致。供給型政策工具中編碼參考點主要集中在基礎設施和數據治理兩個方面，這表明在數字政府建設過程中，各地方政府在網絡建設、平臺建設等方面投入加大力度，具體包括大力推動互聯網、電信網、廣播電視網三網融合發展，打造地方移動App品牌，加快大數據平臺與政務云平臺建設等內容?；A設施與數據治理的相關政策頻繁出現，促進了各級政府在服務、技術與資金方面的頂層設計，從而保證了數字政府建設的穩步推進。

其次，環境型政策工具的節點數為308個，占比為31.2%。從內容編碼來看，政策文本通過健全法律規范和安全保障兩個主要方面保障數字政府建設。同時，以政府組織機制改革、政府治理創新和政府各部門業務協同理順建設思路，依托“一網通辦”、全流程不見面審批、政務服務標準化管理等舉措全力解決數字政府建設的難點，推動“互聯網+政務服務”從政府供給向群眾需求轉變，踐行服務型政府理念。

最后，需求型政策工具節點最少，僅有177個，占比為18.0%。編碼內容充分反映出各地方政府在數字政府建設過程中存在的共性問題，如考核監督與評價機制不完善[28]、專業人才短缺、跨部門的信息資源共享仍存在障礙等。尤其是資源共享類型的政策工具比例較低，不利于各職能部門的業務整合與信息共享。與此同時，通過文本的內容編碼發現，地方政府正在積極探索數字政府建設的“政企合作”新模式，如廣東省政策文本中的“政企合作、管運分離”發展模式，旨在構建一種政府與企業的新型互動關系。

5 我國數字政府政策工具存在的主要問題

5.1 政策工具的結構不合理

就45份政策文本的編碼結果來看，政策工具的整體結構不合理，不同類型的政策工具差異性顯著。通過研究分析發現，當前我國數字政府的政策工具分布情況為：供給型政策工具最多，占比為50.8%；環境型政策工具居中，占比為31.2%；需求型政策工具最少，占比為18.0%。供給型政策工具與環境型政策工具合計占比82.0%，反映出我國當前正處在數字政府建設的初期，政策設計的側重點一方面在于數字政府的基礎設施建設，即通過新一代信息技術的應用促進數據的互聯互通；另一方面在于通過出臺和完善相關法律法規，為數字政府建設提供強制性規范。需求型政策工具占比偏少，僅為18.0%，這一現象真實反映出在數字政府建設的初始階段需求型政策供給不足的基本現實。而需求型政策工具中的政企合作政策工具的占比最少，僅為1.3%，在一定程度上體現了政府對市場需求的響應程度不高，企業、公民、相關組織等社會多元主體未能真正參與到數字政府的建設進程之中。

5.2 政策工具的操作性不強

政策工具的操作性不強，主要包括以下幾個方面。

首先，當前我國的數字政府建設缺乏國家層面的政策引領與建設指南。通過對國內數字政府的政策文本梳理可發現，當前數字政府建設規劃或實施方案均是省市級政府發布的地方規范性政策文本，未發現國務院及有關部委發布的國家層面政策文本。在我國加快電子化進程的建設中，國家層面政策或戰略的出臺往往要滯后于各省市的先行政策試點。盡管此舉較符合政策制定的科學性，但缺乏國家層面的政策引導和標準化建設指南，容易導致各地方在數字政府建設過程中的“各自為政、標準不一”，特別是系統標準、網絡安全等涉及數字政府建設的關鍵問題，為后期數字政府國家統一平臺的統籌建設與數據資源的兼容整合留下較大隱患。

其次，法律規范的政策工具多管理規范、少法律約束。通過對當前45份地方政府有關數字政府建設的政策文本分析可發現，在約束行為主體活動、實施管理活動時，大多數是以強制約束力較弱的“規范”為指導，具有強制約束力的“法律法規”則較少被使用，這對尚處于起步階段的數字政府建設來說是非常不利的。

最后，政策文本中涉及的績效評價缺乏可操作性。數字政府建設規劃中的績效評價不僅能夠衡量數字政府建設的效果與目標之間的偏差，而且是數字政府建設進程中政府效能的重要依據。當前地方政府發布的政策文本中雖肯定了績效監督與評價的重要性，明確了績效評估和考核監督的主管部門，然而因缺乏詳細的考核標準和科學的考核體系，可操作性不強。

5.3 政策工具的創新性不足

本文通過對45份地方政府數字政府建設的政策文本研究發現，當前數字政府建設的重點和難點仍然集中在傳統的人力資源、資金支持和技術應用領域。這些問題因我國信息化建設過程中形成的“數字鴻溝”普遍存在，直接影響地方政府數字政府建設的能力。而政策文本的機制創新政策工具，更多地體現在數字政府的工作機制與審批制度方面，極少涉及數字政府建設的模式創新。作為市場主體的各類企業，既是數字政府的用戶之一，也應當成為數字政府建設的主要參與者?；ヂ摼W企業、IT企業能夠為政府的數字政府建設提供技術支撐和專業的人才培訓，而企業閑置的社會資本可為數字政府建設提供一定的資金支持。由于受制于“政企合謀”[29]的風險，企業在數字政府建設過程中的作用被大打折扣。因此，探索創新政策工具模式、營建良性的政企關系、提升企業參與數字政府建設的活力與能力，對于我國的數字政府建設是十分有益的。

6 優化我國數字政府政策體系的建議

6.1 平衡政策工具的結構比例

當前，我國數字政府建設中過多依靠供給型政策工具和環境型政策工具，忽略了需求型政策工具的作用。因此，本文建議應堅持動態平衡的系統思維，適當平衡三類政策工具的結構比例，充分發揮三類政策工具的組合效應，從而完善數字政府建設的政策體系。其中的“適當平衡”是指不同類型政策工具整體結構的平衡，即調整需求型、環境型與供給型政策工具的應用比例。在調整政策工具結構比例時，應當注意：政策工具的均衡性并不是機械地將所有政策條例內容覆蓋量平均[30]，而是結合各地基礎設施、數據治理、技術應用的實際情況，對現有政策工具進行優化組合。因此，要從理念、制度、組織、法律等多個維度出發設計政策工具，處理好數據治理的效度、溫度和尺度[31]三者之間的關系。

6.2 提升政策工具的可操作性

要提升政策工具的可操作性，首先，應加速數字政府建設的國家頂層設計與建設標準出臺。一方面，中央政府盡快出臺頂層設計，將政策制定的“自上而下”機制與“自下而上”機制相結合，以建設指南、標準規范等政策統一地方政府的數字政府建設標準，避免因重復建設、攀比建設導致的資源浪費，徹底扭轉“重建設、輕運營”的錯誤觀念，以“新基建”為契機，帶動數字政府基礎設施建設的集約化發展。另一方面，應強化網絡安全意識，在中央網絡安全和信息化委員會的統一部署與統籌協調下進行系統、網絡的安全建設與改造升級，將數字政府建設過程中的“政府規劃”轉向滿足多元主體對于數據安全、隱私保護等“服務需求”。

其次，提升法律規范政策工具的比例。法律調控是保障數字政府始終公正、高效運行最為強有效的制度[32]。特別是在數字政府建設的初期，更應當強調法律法規的強制約束力，通過制定具有法律約束力的法案、規章、指令等，明確數字政府建設中“可為”與“不可為”的界限，清晰厘定參與數字政府建設各個部門主體的權力與職責，進而強化職能部門的責任意識，有利于精準問責。

最后，建立科學的績效監督與評價體系。一方面，應建立地方政府數字化轉型的目標考核體系，將政府數字化轉型工作納入政府年度目標管理績效考核之中，及時對工作情況進行通報、督查與問責。另一方面，選取包括數字政府建設的基本理念、核心思想、主要目標在內的核心指標完善數字政府績效評價指標體系，確?？冃гu價對象的真實有效，同時，重視公眾、企業和社會組織績效監督與績效評價的作用，通過培育多元評價主體保證績效評價結果的客觀公正。

6.3 加大政策工具的創新力度

在數字政府建設過程中，為了應對核心技術、人力資源、數據安全等問題的挑戰，各地方政府要重視企業在數字政府建設中的重要作用。一方面，為防止企業參與數字政府建設的“政企合謀”，可以借鑒丹麥政府的做法，即通過培育與扶持將社會公益與商業化運營相融合的社會企業[33]，高效解決社會問題；另一方面，立足我國的本土化實踐，探索企業參與數字政府建設的角色定位與制度設計。當前，我國廣東省數字政府“政企合作、管運分離”的成功經驗也表明，政策工具創新是促進政府與企業的合作進而釋放市場活力，加快人力、資金、技術等資源實現優化配置的關鍵?！肮苓\分離”不僅突出了政府在規劃引導、業務協調、監督管理等方面的重要作用，而且在明確企業參與合法性的基礎上充分發揮了互聯網企業、IT企業以及基礎電信運營商的技術優勢，創新了工作機制、提升了管運效率，重新設計了政府組織機構的業務流程，加快了推進政府職能的轉變。

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作者貢獻說明：

姜 景：提出研究設計和論文框架，撰寫論文初稿；

姜婭新：收集政策文本、分析文本編碼；

杜 惠：參與文獻綜述與論文修改。

Study on Digital Government from the Perspective of Policy Tools

——Based on Quantitative Analysis of 45 Policy Texts in China

Jiang Jing Jiang Yaxin Du Hui

School of Management， Anhui University， Hefei 230601

Abstract： [Purpose/significance] By analyzing the current digital government policy texts issued by local governments in China， it can provide reference for the subsequent central and local governments to issue related policies， which is conducive to further improving the policy system of digital government. [Method/process] Guided by the think tank DIIS theory， using content analysis method and qualitative analysis tool NVivo 12， this study conducts a quantitative analysis on 45 digital government policy texts issued by local governments in China， and discusses the problems and shortcomings of current digital government policies with policy tool theory.[Result/conclusion] The study finds that although the current coverage of China’s digital government policy tools is relatively comprehensive， there are many problems such as unreasonable structure， weak operability and insufficient innovation. Therefore， this paper proposes to continuously improve the accuracy of policy tools and optimize the policy supply of China’s digital government from three aspects： balancing the structural ratio of policy tools， effectively enhancing the operability of policy tools， and increasing innovation in policy tools.

Keywords： digital government policy tool policy text content analysis method