高標準農田建設效益與農戶響應
——以河南省N縣為例

呂 田 宋保勝 呂春蕾 宋嘉寧

（1.河南農業大學經濟與管理學院，河南 鄭州 450046；2.河南農業大學風景園林與藝術學院 河南 鄭州 450046）

高標準農田建設項目是保障國家糧食安全的重大舉措，深入推進高標準農田建設對鄉村振興戰略的實施有著重要意義：改善條件、集聚要素，推動產業振興；節約資源、重塑環境，推動生態振興；增產增收、長期受益，推動人才振興；盤活資產、籌集資金，促進產業綠色循環發展。河南是我國糧食主產區，農業增產是農民增收最重要的途徑，高標準農田從建設初期明晰產權到后期管護均需農戶參與，農民既是受益人，又是責任人。通過對N縣700個農戶調研發現，有463個農戶對高標準農田的認識不清楚，占比66%；有526個農戶對高標準農田建設響應程度不高，占比75%。以文獻梳理和N縣的農戶調查數據為基礎，對高標準農田建設項目實施以來，項目區對生態環境、糧食生產、農民收入的影響和農戶對高標準農田建設的響應程度等進行分析，以期為其他類似地區的高標準農田建設提供參考。

1.高標準農田建設效益與農戶響應文獻綜述

圍繞高標準農田的建設效益與農戶響應程度，學者們從不同角度進行了剖析和研究。馬雪瑩等(2018)將高標準農田建設前后相比，農田耕地連片度增加，梯田化率明顯提升，灌溉保證率和溝渠密度顯著增加，農民人均新增年收入分布均勻[1]。張正峰等(2019)采用投入產出模型分析出，高標準農田建設可帶動農村產業發展，增加農民收入與消費，對縣域農村經濟有顯著拉動作用[2]。梁志會等(2021)指出高標準農田建設具有顯著的化肥減量效應，通過增加地塊規模及提高農業縱橫向分工水平，可以促進化肥減量施用[3]。蘇蒙等(2021)建立了高標準農田建設效益評價模型，結果顯示項目實施后，肇東市社會、經濟水平和生態環境均有改善，項目的實施極大促進了項目區的發展[4]。陳美球等(2017)提出在建設過程中農戶配合不夠充分，導致被迫改變溝渠、田間道路等相關設計，難以滿足機械化要求[5]。程廣燕等(2017)借鑒日本農地改良項目，提出將高標準農田建設統一到農業部門管理，明確農戶在高標準農田建設中應盡的責任和義務[6]。方琳娜等(2020)提出農田建設管理涉及自然資源稟賦、產業結構、傳統農耕文明、農戶心理及村莊治理等多個方面[7]。郭潔(2021)認為應將農戶引入質量保護法律關系，建立特定化的具體補償，同時，將保護義務內化為土地的成分以約束土地各時期的實際支配主體[8]。本文通過文獻梳理和實地調研，以N縣2.5萬畝高標準農田建設項目為例，對農田建設效益及農戶認知與響應程度進行分析，并據此給出了對策建議，以期提高農戶參與度，從而進一步提升高標準農田建設效益。

2.N縣高標準農田建設情況及效益分析

表1 項目區土地資源利用狀況

2.1 項目區概況

河南省N縣位于省內東北部，地勢平坦，土層深厚，四季分明，無霜期205天，光輻射值較高，能滿足農作物一年兩熟的需要。區內風沙土松散﹑易風蝕，土壤養分含量低，滲透性強，漏水漏肥；潮土土壤養分含量較高，土壤耕性和供肥性能較好。該縣共兩鎮一鄉，132個行政村，常住人口26.5萬人，其中，農村人口12.2萬人。全區面積232平方公里，耕地面積21.99萬畝，人均耕地1.37畝，該縣H鄉高標準農田建設項目區涉及墳臺頭、東王什、賈田樓村、蔣孔村等11個行政村，建設規模為2.5萬畝。根據現場調查，項目區內耕地遠離工廠，無污染源，土壤質地良好，適宜農作物生產，項目區土壤有機質含量偏低，仍具有較大的增產空間。

近年來，通過實施大量的土地開發項目，廣大農民對土地開發帶來的節水、節地、省耗、省工、生態等效益有了部分認識。自2019年實施了第一批高標準農田開發建設項目以來，不斷提升現代農業產業化發展水平，生產能力逐步增強，鞏固了農業產業發展基礎。

2.2 年新增主要農產品生產能力

根據對項目區農業生產情況的調查，當地耕地主要種植冬小麥和夏玉米兩種作物，種植比例為0.9:0.9，復種指數約為1.8左右。項目實施后，增加了有效耕地面積，提高了耕地質量，項目區農田灌溉保證率可達80%，可實施小麥與玉米輪作制度，復種指數為1.9，道路設施的改善將有利于現代農業機械的使用，有效提高勞動效率，減少投工成本。經濟效益主要體現在節地、增產、省工等方面。土壤改良主要通過施用有機肥、示范區配合加施松土促根土壤調理劑等措施，改善土壤結構，補充有機質和缺少的養分，調節酸堿度，使耕地基礎地力貢獻率和生產能力提高，面積覆蓋率達到91%以上。

表2 項目區節水灌溉建設情況分析

項目區實施高標準農田項目后，新增糧食生產能力282.5萬公斤，種植9079 株，增加種植業產值593.5萬元，開發后效益增加了509.3萬元。

2.3 農業生產條件及生態環境改善

高標準農田建設項目的實施，改善了土壤團粒結構，提高了土地肥力；提升了項目區各類農作物用水保證率，農作物生長條件明顯改善，綜合生產率有效提高；灌溉條件和機井設備的改善使農戶用水量更便于控制，促使農作物增產增收、提高品質。通過實施新、舊老井配套、埋設地埋管道113750米，大力推廣節水灌溉措施，新增和改善灌溉面積2.5萬畝，年節約用水143.39萬立方；較傳統的大水漫灌灌溉方式，利用系數達到0.88，灌溉水利用率提高72%；道路硬化13.167公里，提高農業綜合機械化92%，滿足田間生產道路通達率100%，使項目區交通有序、農戶出行便利。項目規劃沿田間道布局灌溉、排水設施和防護林網建設，有利于水土保持，調節農田小氣候，凈化空氣，美化環境，對改善環境起到推動作用。按照河南省生態建設規劃提出的總體目標，結合高標準農田建設要求，項目建成后農田防護面積比例達到90%，新建林網0.53萬畝，完善林網0.85萬畝，建成防護林26334米，降低了水土流失程度；種植梓樹5753棵，金銀花332株，項目區路綠化率達到95%以上，既涵養水土，農區環境也得到美化。

表3 開發前后種植方案及產量對比

表4 項目區開發前后生產效益對比

2.4 農民收入增加

建設高標準農田使糧食綜合生產能力有效提升，確保在需要時產得出、供得上，加快實現“藏糧于地”；切實保護了農民種糧積極性，促進規模經營發展，推動了農業轉型升級，農業產業高質量發展；推動了小農戶與現代農業的有機銜接，小農生產逐步與現代農業產業融合發展，有效提升農業競爭力。近年來，項目區在市委、縣政府的有力領導下，圍繞富民強縣目標，社會經濟發展較上年明顯加速，綜合實力有一定程度的增強，各項社會事業均衡發展，經濟結構不斷優化。2020年，項目區國民經濟總產值197.56億元，其中，第一產業增加值29.02億元；居民人均可支配收入31975元，增長8.7%；農村居民人均可支配收入12080.60元，增長9.8%。項目區年直接受益農戶數量3583戶、年直接受益農業人口數15538人、直接受益農民年均純收入增加總額593.5萬元。

3.N縣農戶對高標準農田建設認知及響應情況

3.1 農戶對高標準農田建設的認知

N縣項目區的高標準農田建設主要包括土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保護、農田輸配電、其他工程。通過對N縣700個農戶調研發現，有463個農戶對高標準農田的認識不清楚，占比66%。高標準農田建設相關政策與優勢只有少部分農戶有所認知，大多數農戶對高標準農田的認知停留于表面，甚至沒有想要具體了解的意愿。項目區98%以上的村組以家庭承包方式經營土地，地塊零散，村與村、組與組之間道路不暢，彎曲斷線，各自為戰，這種經營方式直接制約著現代農業發展。在品種選擇上，農戶以個人喜好和往年經驗選擇種植品種，每戶自由種植2～3個品種。盡管國家實行了良種補貼和優質優價收購等政策，但由于農戶之間穿插種植，混種混收現象十分突出。此外，由于糧食部門專業人員缺乏，混收混儲現象嚴重，農民得不到優質優價的實惠，嚴重影響優質原糧的品質和市場競爭力，不利于優質糧食生產的健康發展和農民收入的提高。

3.2 農戶對高標準農田建設的響應

高標準農田建設可以提高主要農產品生產能力，提高農業生產條件，改善生態環境，增加農戶收入。通過對N縣700個農戶調研發現，有526個農戶對高標準農田建設響應程度不高，占比75%。農戶對高標準農田響應程度較低的表現，一是農民節水意識淡薄，粗放式管理現象仍存在；水價較低，偏離價值，造成效益差和管理水平低；產出與投入不成比例，形成了剪刀差，水利工程管理單位缺乏自我發展，單位效益差，農戶澆地難。二是農民對農田防護林建設的認識不充分，片面地認為樹木占用耕地面積、影響莊稼收成，導致項目區林網毀壞嚴重，農田缺乏保護屏障。根據林業部門普查數據，現有農田林網面積0.85萬畝，樹林覆蓋率僅10%，斷帶嚴重，刮風下雨時有倒伏現象，直接影響著農作物的產量和品質。三是項目區常年來并未實施過相關農田建設項目，基礎設施條件較差，只能勉強滿足日常耕作所需，智慧農業推廣困難，導致農民科學種田意識較差，農戶在接受新觀念、獲取新信息、學習新技能、市場競爭力等方面都相對落后。四是近年來實施大量的土地開發項目，廣大農民對土地開發帶來的節水、節地、省耗、省工、生態等效益有了初步認識。但是，農業開發項目區是以糧食生產為主的農業鄉鎮，二、三產業發展相對滯后，財政收入較少，主要依靠上級轉移支付，無力投入農業生產，農民籌資投勞額度較大，而且項目開發大多是較貧困地區，農民收入低，資金積累少，單靠農民自籌資金根本不能解決制約經濟發展的障礙因素。五是由于農業生產設施產權制度未得到重視，在農戶日常中并未推廣落實，工程所有權、經營權和使用權不明晰，經營模式多以家庭分散經營為主，生產設施經過多年運行后老化、毀損嚴重，農戶們因無資金維修或重建，久而久之就只能廢棄，嚴重阻礙了租賃、承包、股份合作等新型農業的發展。

4.提高農戶參與高標準農田建設的對策建議

4.1 開展專項宣講培訓，增強農戶思想認識

調研數據顯示，農戶對高標準農田建設政策的了解程度較低。首先，充分利用現代網絡及媒體設備，著重宣講建設高標準農田對于糧食的安全生產、生態環境的改善和農民收入的推動作用，及時反饋農田建設政策的實施效果，激發農戶響應維護的積極性。第二，積極開展高標準農田管護的培訓工作，培育農戶的管護意識，手把手教會農戶如何維護管理已建成的項目，提高農戶的知識技能可以有效加快農戶采納高標準農田種植技術的進程。第三，加強基層農技人員對高標準農田的認識，定期為農戶提供專業幫助，隨時為農戶答疑解難，切實得到農戶的積極響應。

4.2 完善工程管護機制，提高農戶參與度

首先，政府相關部門完善對工程項目進行科學的工程管護機制，可以確保高標準農田項目正常運行和長期利用，從而保證項目綜合效益目標達成。第二，動員廣大群眾支持和參與后期管護工作，使他們認識到項目工程資產的后期管護不僅僅是干部和后期管護人員的責任，也是項目區廣大農戶自己的事。第三，堅持因地制宜的發展理念，積極探索工程管護新機制，落實縣政府主導、農業農村部門輔助管理、項目區鄉村協同監督、受益主體管護的責任，充分尊重農民的意愿、熱心解答農民的問題。

4.3 高標準農田建設項目的選擇，要凸顯農戶的主體地位

首先，要完善水價形成機制，加強水費計算和收費管理，以有效地減少農戶的用水費用，督促農戶節約用水。第二，要在高標準農田項目的建設、運營和管理中發揮主要作用，在項目區的總體布局、施工計劃等方面起到重要的推動作用；在選擇管護方式、管護經費等問題上，應事先與受益農戶協商，并征求受益農民用水組織及受益農民意愿。第三，落實小型農田水利工程占有、使用、受益權利及管護責任。在有條件的地區，農民用水合作組織與農戶共同參與、共同協商，共同承擔水費的收費和管理。第四，要積極指導農民用水合作組織的多樣化發展，適時進行經驗總結，充分發揮農戶自主管理的積極性，并對其進行科學的創新指導。

4.4 明晰產權，提升農戶高標準農田建設的責任感

首先，在項目建設完成后，按照“誰受益、誰負擔”的原則和“誰受益、誰管護，誰損毀、誰維修”的方式，建立責任制，落實工程管護措施。第二，成立以地方領導為組長，以政府辦、自然資源局、農業、林業、水利、整治區域所在鄉鎮人民政府的主要領導為成員的高標準農田建設工作小組，對項目實施統一管理。第三，工程竣工驗收合格后，全權移交給農民用水戶協會，由該協會負責本村節水灌溉工程的維修養護及日常管理，用水戶協會和農戶等實施主體對工程自主管理與維護,確保工程產權明晰,永續利用。

5.結語

提高農田建設標準，有助于貫徹落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，也是實現農業現代化、完善農業產業體系的有效路徑和實現經濟效益、社會效益和生態效益的保證。但從調研結果來看，農戶對高標準農田建設的政策和效益認知不足，響應程度不佳，而農戶又是農田建設管護的主體。因此，建議項目區政府完善工程管護機制，加強基本農田建設，充分發揮農民用水合作組織的作用，調動農民自主管理的積極性，同時，明晰產權和管理主體，確保農田永續利用，開展專項宣講培訓，自下而上地提高農戶的認知及響應程度。