協同理論在區域醫療中心突發公共衛生事件應急后備醫院建設中的應用與實踐

吳利納　桂朝偉　馬秀華　趙君

[摘要] 區域醫療中心一般為區域綜合性公立醫院，代表政府承擔著公共衛生、預防保健、應急保障等公共衛生職能，同時承擔著重大突發公共衛生事件的應對工作，在發生重大突發公共衛生事件，特別是在發生甲型或乙型傳染病疫情，區域醫療中心的自身現有資源無法有效應對時，需在政府牽頭，多部門配合下，醫療中心為主體單位加強內外部因素和資源的協同，共同促進區域突發公共衛生事件應急處置后備醫院/院區的緊急建設或改造工作，實現突發公公共衛生事件的有效、及時、安全的處置。通過對協同理論的研究及后備醫院改造或建設過程外部協同中政府、公安、消防、通信公司各方作用發揮和內部協同中的人員、物資、制度、管理、信息等要素之間的協同要素分析及協同機制的建立，促進各子系統之間有序運轉，從而實現“1+……+1>n”管理效應。在政府及社會資源外部協同和醫院內部流程、人員和制度方面的協同配合下，從方案設計到改造完工只用了10 d即達到了交付使用條件，又經過8 d的磨合演練后正式投入使用。通過協同理論的有效應用，促進內外部協同因素的有序推進，在后備應急醫院/院區建設或改造過程中實現流程優化、制度完善、人員配合、高效協同，圓滿完成階段性突發公共衛生事件處置任務，未發生安全事故及院內感染事件。

[關鍵詞] 協同理論;區域醫療中心;突發公共衛生事件;應急處置

[中圖分類號] R19? ? ? ? ? [文獻標識碼] C? ? ? ? ? [文章編號] 1673-9701（2022）15-0176-05

Application and practice of synergetic theory in construction of emergency backup hospital for public health emergencies in regional medical center

WU Li′na GUI Chaowei MA Xiuhua ZHAO Jun

1.Party Committee Office，Daxing District People′s Hospital， Beijing? 102600;2.Department of Security，Daxing District People′s Hospital， Beijing 102600;3.Department of Inpatient，Daxing District People′s Hospital， Beijing? 102600;4.Linxiao Community Health Service Center，Daxing District， Beijing? ?102600

[Abstract] Regional medical centers are generally regional comprehensive public hospitals， which undertake public health functions such as public health， preventive health care and emergency support on behalf of the government，and also undertake the response to major public health emergencies. In the event of a major public health emergencies， especially when A or B infectious diseases occurs， but the existing resources of the regional medical center cannot effectively cope with it， the coordination of internal and external factors and resources should be strengthened by the medical center as the main unit under the leadership of the government and the cooperation of multiple departments. Together， they promote the emergency construction or renovation of emergency backup hospitals/hospital areas in the region for emergency disposal to public health emergencies， so as to achieve effective， timely and safe disposal to public health emergencies.This paper studied the synergetic theory， analyzed the synergetic elements and the establishment of synergetic mechanism of the external synergy of government， public security， fire control and communication companies and the internal synergy of personnel， materials， system， management and information in the renovation or construction of backup hospitals， and studied how they promoted orderly operation among subsystems to achieve the “1+... +1> n” management effect. Under the synergy of external government and social resources and internal process， personnel and system of the hospital， it only took 10 days from the project design to the completion of the renovation to reach the conditions of delivery and service， and after 8 days of running-in exercise， it was officially put into use.Through the effective application of synergetic theory， we promote the orderly promotion of internal and external synergetic factors， and realize process optimization， system improvement， personnel coordination and efficient synergy in the construction or renovation of emergency backup hospitals/hospital areas. We successfully complete the task of handling public health emergencies in stages， with no safety accidents or nosocomial infections.

[Key words] Synergetic theory; Regional medical center; Public health emergency; Emergency disposal

21世紀以來，突發公共衛生事件逐年增多，如嚴重急性呼吸綜合征、甲型H1N1、埃博拉病毒等，嚴重威脅著人類健康和社會穩定，世界各國特別是發展中國家的公共衛生應急管理體制機制面臨巨大的挑戰[1]。首都作為政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心，對傳染病防控和重大突發公共衛生事件效率要求高，處置能力要求也高，因此在突發公共衛生應急事件的處置過程要堅持底線思維，遵循預防為主、常備不懈的方針，貫徹統一領導、分級負責、反應及時、措施果斷、依靠科學、加強合作的原則[2]，強化風險意識，提高防控能力。

面對復雜多變的突發公共衛生事件，區域醫療中心作為區域內突發公共衛生事件應急處置主戰場，在保障正常診療需要的前提下，還承擔著重要的公共衛生突發事件應急處置和救治任務，也應根據區域特點和人口分布情況科學劃分疫情風險等級，明確分級分類的具體防控策略。在硬件設施和人力資源不增加的前提下，難以滿足特殊傳染病的防控和處置需要，必要時在最短的時間內完成建設并啟動后備院區或在區域內設立獨立應急處置醫院，是提升應急處置能力重要途徑之一。公共突發衛生事件發生后，公立醫院的應急處理速度直接關系到應急處置的效率，如果因應急人員、應急物資或應急病房儲備不足，導致錯過最佳黃金處置期，將對應急工作造成嚴重影響，且作為區域醫療中心的公立醫院后備院區的建設或改造都需要在區域衛生規劃和區政府決策下才有可能啟動，需要以政府為主導，統籌調度各方力量，啟動突發衛生公共事件聯防聯控應對機制，集多方之力共同促進應急管理水平的提升[3]，從而實現“1+……+1>n”管理效應，并取得很好的效果。

1 協同理論

“協同”這一概念最早由德國物理學家哈肯于1971年提出，他認為協同是系統中各要素和模塊之間相互協作，并基于系統內部新的結構和特征的共同運作而更加高效的狀態。在管理學中，協同的概念主要是指個體、部門、組織或單位為實現同一個任務目標，相互之間配合協作，完成個體、部門、組織或單位無法完成任務。協同理論是20世紀70年代以來在多學科研究基礎上逐漸形成和發展起來的一門新興學科，是系統科學的重要分支理論[4]，它側重強調雙方或幾方在同一時刻具有相互作用、相互制約、相互配合的關系，進而產生新的結構和功能[5]，一旦實現協同，整個系統就會從混亂無序的狀態向合理有序的狀態轉變，并使構成系統的所有的物質形成了一個穩定的結構，實現“1+……+1>n”管理效應。協同效應在公共管理領域中應用的代表性理論是英國著名行政學家佩里·?？怂固岢龅目绮块T協同和“整體性政府”，他認為政府機構內部的若干子系統需要有效配合，形成跨部門協作模式，有效提高政府內部的溝通和運作效率，以達到“1+1>2”的效果。公立醫院的醫療體系及其管理建制也是一個開放的、復雜的動態系統，從理論上說，也同樣遵循協同學的規律，協同理論和協同效應為衛生管理系統提供了全新的研究視角[6]。本研究將協同理論應用于緊急狀態下醫院的籌建改建當中，強化政府協同與醫院內部因素間正向的協同效應，促使突發事件應急處置醫院/院區的改建工作快速、完整和有效投入使用。

2 協同理論在醫院緊急建設中的應用模型

按照新建或改建突發公共衛生事件應急處置醫院的要求以及投入使用后所需的支撐，可以將協同系統分為醫院外部系統協同和醫院內部系統協同兩大部分[7]。其中醫院外部系統協同主要是指在政府主導下從政策、資金、規劃、設計、招標等環節的支持及建設醫院需要協調的機構和部門以及社會力量之間的協同，需要通過實施精細化管理，圍繞人員、交通、物資、復工復產等建立重大問題會商、信息共享互通、宣傳輿論引導等工作機制，打破區域協同壁壘，逐步建立突發性公共衛生危機事件聯防聯控常態化協同長效機制，提升區域突發公共事件的綜合治理效能。

醫院內部系統協同主要是指為醫院籌建及醫院投入使用所必須的醫院內部的人員、物資、制度、管理、信息、科技等要素之間的協同，要在醫院統籌安排、統一調度的基礎上，各部門要發揮專業優勢，與其他部門取長補短、信息共享、通力合作，建立起高效運轉、防控有力的協同治理機制。見圖1。

3 協同理論在緊急醫院建設中的應用

3.1 醫院外部協同機制的建立

根據近些年的各類突發公共衛生事件的情況來看，幾乎每年都會發生一定范圍、一定程度的突發公共衛生事件，確定一項行之有效的應急建設方案是以不變應萬變的關鍵舉措[8]。應急救治醫院的籌建或改造工作，可充分利用現有閑置醫院進行改造。原因有三：一是可用最少的改造內容，保障項目建設手續依法合規，并將改造內容積極同規劃部門溝通，同步準備相關報批材料，當方案設計確定后，當天上報、當天取得批復，規劃部門給予了有力支持;二是提前謀劃，突發公共衛生事件特別是傳染病的控制，涉及到環境、垃圾、污水等的處理問題，在原有閑置醫院改造，也可以節省地下管道改造和垃圾污物處理流程的調整內容，可通過積極同環保部門溝通，根據需要做好污水處理設施改造或調整，落實污水排放消毒等工作即可;三是加強同消防、公安、屬地等部門溝通，對閑置醫院只需做消防安全、社會治安、周邊環境安全和抗震防震等進行檢查檢測，并根據規范性要求進行整改，消除安全隱患。各部門之間的通力配合，可項目以最快的時間投入使用起到了積極的作用。

突發公共事件臨時性應急醫院的改造工作是無法依靠一個部門單獨完成的，政府作為龐大復雜的權威組織，在特殊時期，需要聯動不同類別和層次的機構和部門以及社會力量一起來分工配合、協作。在外部系統協同工作中，政府發揮重要作用，在重大衛生應急事件協同應急機制中第一條就是成立大規模突發性傳染疾病應對指揮部，并由政府主要負責人作為主要指揮人員進行統籌策劃，對各個部門進行統一調度，對各部門的功能進行有效的整合，這樣才能發揮好各部門的作用[9]。在應急院區建設的過程中同樣應由政府牽頭成立應急醫院建設指揮部，由建設行政主管、衛生健康委員會、應急管理、國土和自然資源、環境保護等相應部門的成員組成，并具備后勤調動、信息整合、建設管理和決策的職能[10]，并建立科學統一的決策機制，有效協調財政、規劃、環保、消防、公安、供電、屬地、醫院等諸多相關部門，按照應急程序推進各項工作進展協調一致，并在政策、資金上給與大力支持，是實現應急處置目標的堅強政治保證。

應急救治醫院的改造前期應由應急醫院建設指揮部從政策和資金上進行保障，并與改造涉及的規劃、環保、消防等部門協調一致，共同推進相關審批程序的履行。施工階段需要上級行政部門-區衛生健康委員會和區域醫療中心共同參與，特別是流程的設計必須符合應急處置規范要求的基礎上，做好招標、設計、施工、環保、供水、供電、信息、網絡、通訊、監控以及醫療設備供應商等外部系統環境的溝通與協調;區域醫療中心要同步做好人員、物資、藥品、醫療設備等儲備和相關制度的支撐。見圖2。

醫院建設與改造有別于其他裝修工程，往往會因為醫院的特殊需求，需要進行調整和改變，因此要注重施工與醫院及外部供應鏈的協同工作，以保證工程的整體性。例如：根據醫療設備的安裝要求調整房間布局和電源供給、房間防護、污水改造等;施工應根據醫院電力需求進行增容，并符合醫院使用需求;醫院進出流程上的改變，以達到醫院感染防控要求等。

3.2 醫院內部系統機制的建立

醫院建設是一個復雜工程，尤其是應急醫院的建設，其核心要素即為人、業務流程、設備與系統及各診療空間的管理，即完成人、事、物、空間的管理[11]，需要區域醫療中心內部相關部門的溝通參與，如人事、醫療、護理、院感、財務、信息、物資采購等。醫院對突發公共衛生事件的成功應對，離不開醫護人員、醫療物資的支持配合，人員調配機制的建立和充足的物資儲備是醫院能否成功應對突發事件的決定性因素[12]。因此需要按照“優先確保重點崗位、應急短缺”的原則，同步做好人員、物資、制度、流程等方面儲備和統籌調配，包括人員的彈性調配的常規與預備雙應急機制，物資的最低儲備和應急調配雙機制、應急處置重點崗位和關鍵部門的業務流程及信息支持，提前預估、應對可能發生的意外情況，才能實現把有限的人力、物力作用發揮到最大。

區級公立綜合醫院作為未來突發應急事件的應對主體單位，在后備醫院的改建過程還要從專業角度和實際使用需求給出專業性意見和建議，嚴格按照收治烈性傳染病“三區兩通道”的標準設計，平時降格運行，收治常規傳染病患者，疫情來臨時，經過簡單的流程調整便可滿足烈性傳染病的收治標準，發揮綜合醫院應對突發公共衛生事件的醫療救治能力[13]。需將重點應放在醫院感染控制的“三區兩通道”的建設、負壓病房、層流手術室等應急救治用房、保障輔助設施的配套建設上。例如：清潔區和污染區間的劃分，醫、廢物流通道的規劃以及病房安全設計;醫療保障用房專業防護;信息網絡系統、消毒供應室、醫療廢物暫存處等后勤保障設施用房的建設等，均應按照專業規范進行改造，確保醫院建成即符合驗收標準，又滿足醫院實際使用要求。

同時要引入智慧信息系統，運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，持續推動應急管理工作，進一步完善應急管理體系、優化應急流程[14]，實現突發公共衛生事件相關數據的監測分析、實時跟蹤和重點篩查，才能在突發狀況下迅速做出應急響應，為科學防治、精準施策提供數據支撐。

3.3 醫院協同機制的制度保障

合理的制度設計是系統有效運行的基礎，在突發公共衛生應急醫院建設過程中需要應急醫療救治“預備役”制度，健全政府和醫院合力協作機制、區域聯動協同制度、協同監管制度和協同應急處置PDCA循環機制[15]，并通過不斷地培訓和模擬演練，真正實現管理上的協同正效應。同時，建立健全發生突發公共衛生事件時的應急騰空機制和流程，應急處置和常態化處置動態調整和即刻切換機制，健全公共衛生應急培訓、應急演練、應急征用機制，優化防治結合、職責明確、銜接有序的公共衛生事件處置流程[16]。此外，還應建立突發公共衛生事件處置標準、行為指南或規范化建議等，進一步完善監管體系、通過標準規范的約束和監管部門的監管保障多元主體的協作與配合，以保證高效協同。

4 成效分析

醫院在應對突發公共衛生事件過程中建立醫院后備院區，通過以政府牽頭為主導，在政策和資金上給與了大力支持，選定原某鎮衛生院為后備院區;同時充分發揮協同理論特點，進行外部系統與內部系統的有效協同，外部系統得到消防、環保、公安、規劃、屬地政府等部門的積極支持配合;經過多部門共同協作，從方案設計到改造完工只用了10 d即達到了交付使用條件，結合醫療設備安裝調試、醫院的磨合演練僅18 d即正式投入使用，改造面積約5000 m，新建方艙式保障用房1600 m。內部系統醫院積極從人員、物資、制度、監督和基礎保障進行了充足的準備，僅人員儲備就預設三組，在保證醫院防疫需求的前提下，保持彈性輪換機制，人員協同方面取得良好成效，可滿足隨時啟用需求。在后期的運營階段，通過有效管理未發生安全事故及院內感染事件，取得良好的成效。

5 結語

協同是現代管理的必然要求，系統能否發揮協同正效應，能否產生“1+……+1>n”的協同效果，取決于系統內外部子系統的協同狀況。通過協同理論的應用，構建并完善政府協同和醫院內部機制，通過多元多方主體、綜合全面要素、靈活健全機制的多維度協調配合，建立健全科學決策機制、協同配合工作機制、多部門聯防聯控機制，有效調動各方力量，達到既節約成本又能快速投入使用的良好效果。從長遠角度來看，在轄區內區域醫療中心為載體，設置平戰結合后備應急處置區域，建立健全應急騰空機制和流程，健全應急處置和常態化處置動態調整和即刻切換機制，既滿足“戰時”的快速反應、集中救治和物資保障需求，又充分考慮“平時”職責任務和運行成本，是推動區域公共衛生事件的應對能力的有效路徑。

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（收稿日期：2021-10-09）