農村土地承包經營權抵押法律制度研究

鄭力祥

摘要：農村承包土地經營權抵押對于發揮土地流轉的經濟作用以及促進鄉村經濟煥發出新的活力具有重要意義。但是，我國當前有關農村土地經營權抵押的規范并不完全，在理論上和實踐中引發很多爭議和討論，亟待進一步的研究定分止爭。從農村土地經營權抵押制度的主體和客體、價值評估體系、登記制度、抵押權實現方式以及相關交易市場的完善等方面去分析我國現行法律制度規范中有關農村承包土地經營權抵押制度的規定欠缺之處，并針對存在的不足提出切實可行的完善措施，將會更加有利于在推進農村承包土地經營權抵押制度本土化，促進我國現代化農村經濟的快速發展。

關鍵詞：農村承包土地經營權;“三權”分置;農村承包土地經營權抵押

1 前言

我國農村經濟發展迅速，在國家改革開放政策的引領之下，正朝著更高水平的方向發展?！巴恋厥秦敻恢浮?，具有強大的經濟活力，是農村社會經濟發展的生命之源。改革開放以來我國農村的土地制度使得我國廣大農村保持著較為穩定的社會秩序，極大促進了我國農地制度的完善和農村地區的發展。在我國農村經濟發展中，“兩權”分離的農地制度設計發揮了極其重要的積極作用，該制度不僅在很大程度上激發了我國農村地區廣大農民群體的生產積極性，而且促進了國家在經濟方面的進步。但是，在我國經濟發展快速推進的過程中，原來能夠推動經濟發展的土地制度開始慢慢呈現出與實踐發展不相適應的地方。在我國農村實行“兩權”分離的土地制度的現實下，各方主體對于農村土地的利用方式較為單一，農村仍然存在很多土地并沒有發揮出其應當具有的經濟價值，農村土地難以成為能夠創造更多經濟價值的“流動的資產”。因而，我國現階段需要解決的關鍵問題是要立足實踐的需要，使我國農村土地的經濟價值得以充分體現出來。

我國的農地制度很特殊，“三權”分置是基于我國農村經濟發展現代化的現實需要所設計的又一項具有突破性的制度。這在維持農村土地的社會保障功能的同時，也能夠回應社會經濟實踐發展的需求，立足于農村土地所具有的獨特的財產屬性，激發農村釋放更多的經濟活力，推進農村經濟的發展。

2 農村承包土地經營權抵押概述

2.1 農村承包土地經營權抵押的概念

農村承包土地經營權抵押，是指農村承包土地經營權人作為債務人，不轉移農村土地占有，將其承包土地的一定年限的土地經營權為債權人設定擔保，當其無法履行債務或發生約定的抵押權實現的事由時，債權人作為抵押權人能夠依法通過法定的抵押權實現方式獲得土地經營權的價款并享有優先受償權的制度。

2.2 農村承包土地經營權抵押的意義

農地改革使得不斷完善和發展農村承包土地經營權抵押制度，將更加有利于農村經濟的可持續發展。農村土地對于農民而言具有不可替代的意義，在“兩權”分離的制度之下，農村土地具有強大的社會保障功能，但這種功能的發揮程度會隨著農民群體的經濟能力的提高而呈現減弱的趨勢。大量農民群體涌入新型城市就業，鄉村空心化現象明顯，土地的棄耕率增高等也一定程度上使得農村土地固有的保障性功能降低。

面對新形勢的變化，加快解決“三農”問題的關鍵就在于優化農村土地的利用，使其順應時代的發展，充分展現其經濟價值?！叭龣唷狈种檬沟棉r村承包土地的流轉利用成為可能。抵押被稱為擔保之王，在不轉移農村土地占有的情況下，農民可以在抵押期間使用土地，充分利用土地資源，這有利于激發農村土地的經濟活力，為新時代現代化新農民提供更好的發展機會。

2.3 農村承包土地經營權抵押權的實現

2.3.1 農村承包土地經營權抵押權的實現方式

一般情況下，當抵押權人的債權到期，而作為抵押人的債務人無法清償到期債權且沒有法律規定的其他免責事由或者出現了雙方約定的抵押權實現的情形，此時抵押權人可以就抵押物按照法定的方式獲得相應的價款，并且對獲得的價款享有優先的權利。在抵押權實現的過程中，除了需要滿足一般抵押權實現的條件，還需要考慮到相關的限制條件，比如應當取得承包方書面同意，應當獲得發包方的備案等。

2.3.2 農村承包土地經營權抵押權的實現范圍

我國現行法律對于農村承包土地經營權抵押權在實現時所應當包括的實現范圍并沒有做出具體的規定，在具體操作中存在一定的問題?！稌盒修k法》只是根據我國59個試點地區的相關試點情況作了極為抽象化的農村承包土地經營權抵押的相關規定，更多傾向于指導性的表達，并沒有關于抵押權實現所涉及的范圍的規定，并且由于其效力等級和效力范圍等的局限，在實踐當中的爭議仍然存在。從解釋論的角度來看，土地經營權抵押權的實現范圍，應當包括流轉的土地經營權，對于土地上的附著物等，應當根據不同物的屬性和經濟價值等具體評估。

3 農村承包土地經營權抵押的現行法律制度的不足

現行土地經營權抵押制度的不足主要體現在：土地經營權抵押權主客體規定不夠完善、登記制度不夠健全、抵押權實現方式存在局限、土地經營權實現的價值評估體系欠缺、土地經營權抵押交易市場不完善五個方面，以下將分點論述。

3.1 農村承包土地經營權抵押主客體規定不夠完善

3.1.1 抵押人方面

土地經營權受讓人的資格審查條件不夠細化，我國現行法律對于農村承包土地經營權流轉設有一定的條件和規則，受讓主體需具有農業經營能力或者資質，這就要求在具體操作中需要對相關主體進行一定的資格審查。在實踐中，對于受讓方資格的審查基本上由發包方作出判斷。這樣的規定可能會存在集體經濟組織過多干預土地經營權的受讓，影響農村土地流轉利用。同時，“農業經營能力或資質”的表達過于抽象，現行法律并沒有明確具體的判斷標準，實踐中不利于具體認定。

其次，農村承包土地經營權受讓人抵押的備案監督不夠高效，農村承包土地經營權的受讓人將土地經營權用于抵押需要獲得承包人的書面同意，并且要經過發包人的備案才能夠完成?；趯ξ覈r村土地公有制度的穩定性的維護的考量，對于集體經濟組織以外的主體受讓土地經營權并進行抵押進行備案審查和監督有利于維護我國農村土地經營權抵押的穩定秩序。但是通過承包人書面同意且發包人備案的方式監督土地經營權受讓人的方式程序較為復雜且費時，不利于信息化時代對于土地經營權的快速高效利用。

3.1.2 抵押權人方面

抵押權人的范圍是否應當擴張，現有研究對其作出了較多的討論?？傮w而言，綜合我國當前農村承包土地經營權抵押的發展情況，大多觀點認為限制抵押權人的范圍是較為合理的做法，只不過不同的觀點從不同的角度分析。結合我國當前農村承包土地經營權抵押的發展現狀和研究討論，適當限制抵押權人范圍是較為審慎的做法。

首先，在我國目前的農地市場化并沒有發展成熟的情況之下，對抵押權人進行一定的限制有利于防范高利貸等金融風險，維護各方主體的利益。其次，若擴張抵押權人的范圍，以抵押擔保為名的私下土地買賣可能會沖擊我國當前的土地制度，帶來不利影響。不過隨著試點模式等的成熟與經驗推廣，應當逐漸放寬限制，激發市場的活力。

3.1.3 抵押權客體方面

前文已論，現行法律對于抵押權客體的性質等沒有較為清晰的規定，對于農村承包土地經營權性質以及抵押權實現范圍等問題應當在不斷的實踐中根據具體的情況進行明確規定，制定較為合理的界定標準。

3.2 農村承包土地經營權抵押登記制度不健全

《農村土地承包法》和《民法典》均對農村承包土地經營權抵押的登記問題作了規定，期限等于或者大于5年的，具備登記的能力，未經登記不能以此對抗善意的第三人，這里的登記規定實際上更多帶有指導性的色彩。權利人完全可以根據市場變化或者自身的交易需求來決定是否將其權利借由登記制度外在化并產生對抗效力。法律沒有規定具有登記能力的5年以下的農村承包土地經營權，權利人為交易安全的考慮申請登記時，法律也并沒有明令禁止。而從試點地區的做法來看，許多試點地區采土地經營權抵押登記生效主義，登記的效力仍需進一步闡明。

其次，在實踐中，廣大農村由于各地經濟發展條件不一，相關硬件設施配備情況不同，很多地方并沒有建立統一的登記部門，有的地方還存在不同部門登記的現象，農村登記的便捷化和數據化還沒有完全達到。并且，該制度的推行還會受到農民固有的保守理念的影響，農村承包土地經營權抵押對于土地的利用已經從原先熟悉的集體之間擴展到集體以外的金融機構等陌生主體，各種風險值也在上升，在此情況下，構建信息化的登記系統，對于明晰產權，降低交易風險具有重要的意義。

3.3 農村承包土地經營權抵押權實現方式存在局限

《民法典》規定了一般抵押權實現的方式，仍然遵循傳統的折價、拍賣、變賣等方式，對于土地經營權抵押的實現并沒有做出具體的規定。折價方式在限制了融資擔保抵押權人為金融機構的前提下不宜適用;拍賣、變賣的實現方式對于土地經營權抵押而言具有不足，我國還沒有形成較為成熟的農地金融交易市場，以傳統的拍賣、變賣方式實現土地經營權抵押權，可能會面臨難度大、周期長等難題?！稌盒修k法》中的規定缺乏具體的操作規范，在實踐中推行仍然面臨很多困難。

4 農村承包土地經營權抵押法律制度的完善建議

4.1 構建抵押主體資格審查機制，強化信息化監督

鑒于當前我國土地經營權抵押發展的狀況，對于抵押關系主體仍然需要一定的資格審查，同時，應當順應時代的潮流，逐步建立信息化大數據的監督方式，便利土地經營權抵押的設定。

建立專門的農村承包土地經營權抵押的主體資格審查部門，并在進行資格審查的同時與登記制度相結合，實現網上信息的透明化，將更加有利于對相關主體進行監督。同時，可以對抵押人與抵押權人信息進行登記并逐步形成誠信電子檔案，為長期性發展土地經營權抵押制度做好信息化儲備。

4.2 強化信息化的登記制度

我國目前的登記制度正在不斷進行改革，《民法典》中對于向何種部門登記并不明確，意在與構建統一的登記機構的相關制度相協調。農村承包土地經營權抵押中，農村集體經濟組織具有便利聯系群眾以及快速整合信息的不可替代優勢作用，農村集體經濟組織應當設置相關的登記規定，將更有利于信息的獲取與上傳，同時也便利了農民群體，有利于降低土地抵押利用的成本，激發農民的抵押意愿。

其次，在明確了統一的登記部門之后，應當創新登記審核的途徑，除了傳統的登記方式外（即申請登記的主體親自到相關部門進行登記），還可以利用科技手段開發出相關的登記程序等，相關的登記主體可以直接利用手機或者電腦完成資料的上傳，并由程序自動將相關的資料分流到具體的審核部門，這將大大節省登記的成本，更加有利于信息化監督的發展和交易的安全。

4.3 規范合理的抵押權實現方式

農村承包土地經營權抵押權的實現，不能僅僅依靠一般的抵押權實現方式，應當根據實踐需要創新更好地實現方式。我國現行法律對于以流轉方式獲得農村承包土地經營權的受讓人規定了一定的限制條件，因此，在實踐中可能出現無法找到合適受讓人的情形，因此可以通過行政機關強制力的介入，政府可以建立專門的土地經營權強制管理機構進行管理和經營，或者引入第三方的經營管理團隊對抵押權人有限受償的土地經營權再次進行經營獲得收益清償債權。

5 結語

土地承包經營權抵押制度發展至今，雖仍存在一定的問題，但在各試點區域也有了一定的發展，各種政策文件與法律文本也在針對實踐中新出現的問題作出積極回應。隨著我國農業現代與鄉村振興的不斷發展，有關土地經營權性質、主客體的范圍等將會不斷清晰，土地登記制度、實現方式以及評估體系也會得到突破與創新，形成較為完善的交易市場也將指日可待。目前而言，土地經營權抵押制度仍將不斷發展，保持審慎態度是必要的前提，在完善法律規制的基礎之上各方主體共同努力構建并防范潛在風險是發展農村土地經營權抵押的大方向。相信在鄉村振興戰略不斷推進之下，農村土地經營權制度也將不斷獲得完善與發展。

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