推進“三權分置” 放活農村土地經營權

李鵬飛

[摘要]習近平總書記在十九大報告中指出：“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！币韵尻柺心险目h為例，深入分析了“三權分置”政策落實情況。

[關鍵詞]土地承包；“三權”分置；農村

[中圖分類號]F321 [文獻標識碼]A

襄陽市下轄11個縣市區，版圖面積1.97萬km2，是一個農業大市，其中南漳、?？?、谷城是山區縣。襄陽要發展，經濟要提速，“三農”發展是關鍵，農民富裕了，襄陽的小康水平就提高了，“農業強、農民富、農村美”的“三農”工作總目標就基本實現了。南漳縣是襄陽下轄的一個山區縣，作為襄陽“三權分置”試點研究具有其典型性。

1 襄陽農村土地“三權分置”的政策支撐與現狀

1.1 襄陽下轄農村土地“三權分置”的現狀

南漳縣是山區縣，具有山多、林多、土地分散，自然資源豐富等特點，其下轄的鄉鎮多為山區，自然風景基礎良好，旅游資源豐富，是楚文化的發祥地，2016年統計的總人口達68萬人，但是近幾年南漳縣有了本質性的改變：①農村勞動力流向轉變，越來越多的農村青壯年勞動力選擇進城務工、做生意，只留下長者、婦幼在家留守，青壯年勞動力人口迅速縮減；②隨著農業機械化快速發展，機械化對土地連片耕種有迫切需求，農民也出現了強烈的土地連片承包的訴求，留守的部分農民和承包農民盼望連片承包土地，以更高的勞動生產率催生更多各領域的專業大戶、家庭型農場和新型農業合作社等各類新型的經營者；③土地經營權方面，特別是進入21世紀，農村三分之一的土地發生流轉，流轉多以較低租金、口頭協議形式進行，土地流轉主要發生在村社內部、朋友鄰里之間，由此給予新型農業經營者更多的土地使用權，促進了土地經營權更大范圍內的配置優化。

1.2 襄陽農村土地“三權分置”的政策支持

為了了卻留守農民保留土地的承包權、流轉土地經營權的心愿。習近平總書記屢次在中央農村工作會議上強調在堅持農村土地集體所有的前提下，土地承包權、經營權需分開，“三權分置”經營權流轉局面需定型，土地集體所有權需落實，農戶的承包權需穩定。襄陽市委、市政府響應湖北省委、省政府，在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成“三權分置”、經營權流轉的形態。在南漳縣對“三權分置”進行了創新實踐，初步探索出了創新農村土地“三權分置”經驗，著力打造出盤活土地資源的“襄陽模式”。

2 “三權分置”在“三農”改革中的現實意義

在南漳縣進行“三權分置”改革試點過程中，襄陽市在完成農村土地集體所有權確權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，準確理解“三權分置”的基本內涵及相關政策精神，把妥善處理好“三權”關系融入到改革中去。

2.1 對“三權分置”進行了制度設計

首先要建立的是農民集體土地所有權是農民集體對屬于其所有的土地依法享有的占有、使用、收益和處置的權利，集體所有權的核心是處置權。集體所有權的權利主體是一定范圍內的農民集體，這是“三權”的基礎，是不可動搖的。

襄陽市根據南漳實際，著手研究“三權分置”的制度設計，對如何實現農村土地所有權、承包權和經營權“三權”分離進行了醞釀，擬將《農村土地承包權證》和《農村土地經營權證》分開發放。

經襄陽市農業農村專項改革領導小組和市法制辦審核把關，襄陽市確權辦編寫的《襄陽市農村土地承包經營權確權登記頒證工作有關法規政策問題解答（50問）》下發各地，專門對《農村土地承包權證》和《農村土地經營權證》分開作了具體的政策解答。同時，對《農村土地承包權證》、《農村土地經營權證》兩證的格式、內容等進行了精心研究、設計和制作。

2.2 在“三權分置”改革試點中，首先在南漳縣對“三權”進行了分離

為了慎重起見，2014年10月，襄陽市確權辦就《農村土地承包權證》和《農村土地經營權證》分開填發工作向湖北省確權辦進行了書面請示。省確權辦給予了“有條件的地方，可以在局部地區小范圍開展發放《農村土地承包權證》和《農村土地經營權證》的試點?！掇r村土地經營權證》原則上頒發給承包耕地農戶，并實行申領制度的批復（鄂農確權辦[2014]13號）。據此，襄陽市在南漳縣進行了“三權分置”試點，發放《集體土地所有權證》給村集體，發放《農村土地承包經營權證》給普通農戶，而有融資需求經營權的人通過申請也可以領取《農村土地經營權證》。

2.2.1 在確權、頒證工作中，創建歸屬清晰、權責明確的農村土地權屬確認、登記、管理體系。重點是弄清農村土地承包經營權確權頒證事項，包括自留山、自留地、灘涂、林木、溝塘堰庫、宅基地等，真正地做到“確實權、頒鐵證”，給承包者吃上“定心丸”，安心流轉承包地，為“三權分置”順利推動締造前提條件。

“三權分置”改革中，“三權”中的各個權屬的地位相對穩定，集體所有權的核心是處置權，農戶承包權的核心是財產權，土地經營權的核心是收益權。南漳縣農民的社會保障水平還不高，承包權是其最基本的保障，需要做到農民的土地承包關系長久穩定，經營權的流轉不應該影響農戶承包地的財產利益和生活保障。

2.2.2 在放活土地經營權問題上，堅持優化土地資源配置，實現“農地農民有、農地農業用”。在“三權分置”改革中，南漳縣順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，始終堅持集體所有權的根本地位是處理好“三權”關系的前提?！叭龣喾种谩毕?，集體所有權如果想要更加充分的表現和保障。農戶承包權的獲得、轉讓、互換、繼承、退出等權能的利用，應表現農民共同的意愿；土地經營權的使用和流轉，農民共同享有知情權和監督權，避免毀損、閑置和浪費此資源。

2.2.3 嚴格保護農戶承包權的財產權益是處理好“三權”關系的核心。農戶承包權的權能主要有占有權能、使用權能、收益權能、補償權能、流轉權能（轉包、出租、互換、轉讓及入股等）、抵押、退出等各項權能?！叭龣喾种谩毕?，對承包農戶要最大限度地保護和體現其承包土地的財產權益。

充分發揮土地經營權的要素是抓好“三權”關系的重點。土地經營權是土地作為農業生產要素功能的直接體現。實現“三權分置”的主要目標，就是更好盤活土地經營權，實現土地資源的優化配置，有利于規模經營和現代農業發展，實現利益最大化。截至2017年底，南漳縣對規模經營大戶、新型經營主體以及自愿申領的農戶發放《農村土地經營權證》共計2616份。

在確權、頒證中，“三權”中的各個權屬的地位相對穩定，讓廣大農戶自覺支持“三權分置”改革。

“三權”改革中，“農戶承包權的核心是財產權”這一地位不能動搖。在社會保障水平較低的情況下，承包權是其最基本的生活保障，必須做到農戶的土地承包關系長久不變，經營權的流轉不能影響農戶承包地的財產權益和生活保障。

“三權”改革中，“土地經營權的核心是收益權”這一地位不能動搖。經營權創新的關鍵在于優化土地資源配置，實現“農地農民有、農地農業用”，既促使提升土地產出率，又維護務經營者的勞動權益。放活土地經營權主要包含五個方面的內容：①意味著農村土地的經營主體更加多元化；②意味著土地承包戶依法對外流轉經營權更加便捷；③意味著將會激活新型農業經營主體的發展；④意味著土地經營權的流轉將更加普遍；⑤意味著對土地的規?；洜I要與實際相結合，不能紙上談兵。

3 完善“三權分置”制度，出臺配套政策，實現政策和制度上的重大突破

實施好“三權分置”，發展山區多種形式的適度規模經營，健全農業支持保護制度至關重要，市委市政府準確地用好用活中央的政策，在投入、補助、金融、保險等方面充分發揮了政策支持導向作用和激勵作用。

3.1 加大對農田基礎設施建設的投入力度，出臺了規模經營發展的金融扶持政策

2014年9月16日，襄陽市委辦公室、市政府辦公室出臺了《襄陽市農村土地經營權抵押貸款管理辦法（試行）的通知》（襄辦發[2014]27號文件），明確規定可以用《農村土地經營權證》進行抵押貸款行為。將抵押范圍由其他方式承包的農村土地擴大到農戶的家庭承包地，實現了政策和制度上的重大突破。為了降低農業貸款風險，金融部門開展農村土地經營權抵押貸款工作，以此調動農民積極性，市政府辦出臺了《襄陽市農業貸款風險補償基金管理暫行辦法》（襄政辦發〔2014〕61號）；南漳縣下發了《南漳縣農村土地經營權抵押貸款試點實方案》（南政辦函[2016]74號）、《南漳縣農村土地經營權抵押貸款風險補償金管理辦法》（南政辦發[2016]59號），市、縣兩級設立了農業貸款風險補償專項基金，為涵括農村土地經營權抵押貸款在內的涉農貸款提供風險補償保障。

3.2 農村土地承包權和經營權有效分離，為放活土地經營權奠定了物權基礎

2015年12月，南漳縣被國務院列為全國農村承包土地經營權抵押貸款典型縣后，南漳縣政府出臺了《南漳縣農村土地經營權質押登記實施辦法（試行）》和《關于簡化農村土地經營權抵押貸款抵押登記相關流程的通知》，為經營權抵押貸款提供了制度保障。南漳縣農經部門、金融部門緊密結合中央、省委的決策部署，抓好試點推進工作。截至2016年底，南漳縣已發放農村承包土地經營權抵押貸款8300萬元。通過土地經營權流轉或共享，涌現出以土地集中型和服務集中型為主要特征的放活經營權的多種實現形式：以土地承包經營權入股的土地股份合作制；農戶將土地經營權流轉給有經營能力的家庭農場制農戶；農戶承包權不更改，實施“按戶連片”耕作制；以土地經營權形式入股，農戶、合作社、職業經理人和專業服務組織共同經營的“農業共營制”及委托專業組織開展農業生產經營服務的“托管、半托管制”等形式。

4 襄陽農村土地“三權分置”改革展望

在第十三屆全國人大一次會議上，李克強同志在政府工作報告中強調在過去的五年里，政府穩妥“推進了農村承包地‘三權分置改革、土地確權面積超過80%”。這說明全國土地確權工作取得巨大成就并已進入收官階段。

土地確權之后，由于土地的所有權歸集體所有，承包權在農民手中，使用權也將相應放活。農民再也不用擔心宅基地的歸屬，創業者就可以對宅基地進行開發經營，挖掘閑置的宅基地潛在的巨大價值。如此以來，擁有宅基地的農民和在農村創業的人的利益將得到最大的釋放。

2018年1月2日頒布的《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出，要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，也就是落實宅基地集體所有權，保證宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。農村土地制度改革是一項牽一發而動全身的基礎性改革，是實施鄉村振興戰略的核心動力。這項重大的理論和實踐創新，為深化改革指明了方向。

根據黨中央、國務院的決策部署和省委省政府的精神，在新一輪農村土地制度改革試點中，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革被簡稱為農村“三塊地”改革。

在改革中，要樹立“為人民”的發展思想，作為處置農村“三塊地”的底線是不能突破的：一是土地公有制性質不改變，二是耕地紅線不突破，三是農民利益不受損。

在調查中了解到，襄陽市下轄的宜城市正在進行宅基地制度、農村集體經營性建設用地入市、農村土地征收制度“三塊地”改革試點工作，進展順利，已通過了中央深改辦的中期評估。

“三塊地”改革是“三權分置”改革的重心。在后續的土地改革中。襄陽市委市政府會把“三塊地”改革作為“三權分置”改革的重心，條件成熟以后，將在試點縣及全市推廣。

有信念，就不怕山高；有旗幟，就不懼路遠。襄陽市對農村土地“三權分置”的探索與實踐，明晰了農村土地權屬關系，規范了農村土地流轉程序，激發了工商資本投資農業的熱情，促進了農村土地流轉和農業適度規模經營，加快了農村三產融合發展和美麗宜居鄉村建設步伐，在全省范圍內具有一定的示范引領作用。

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