高水平市場經濟建設下市場監管領域的包容審慎機制探討

摘 要：包容審慎是我國新經濟領域政府監管權行使的重要原則，對新經濟應有鼓勵并規范的態度和周密而慎重的方式。包容審慎推行于市場監管領域，其意義在于，是培育新經濟增長點、優化營商環境、建立服務型政府、創新驅動發展的需要。具體內容有營造寬松開放的市場準入環境、探索動態包容審慎監管制度、完善規范高效的風險防控體系、構建多方參與的治理體系等。

關鍵詞：新經濟;包容創新;審慎監管;放管服;有效監管

本文索引：鄧金容.<標題>[J].商展經濟，2022（12）：-020.

中圖分類號：F252.2 文獻標識碼：A

1 包容審慎的來源

包容審慎是我國新經濟領域政府自由裁量權監管權行使的重要原則，《法治中國建設規劃（2020—2025）》就明確將“探索信用監管、大數據監管、包容審慎監管等新型監管方式”作為構建職責明確、依法監管的行政治理體系的重要內容。包容審慎最開始是為解決快遞行業、共享經濟、網約車、電子商務等新興業態監管困境而生，當前已成為推進“四新（新技術、新產業、新業態和新模式）” 市場監管及產業高質量發展的重要原則之一。

2 包容審慎的定義

2017年兩會《政府工作報告》提出：“加快培育壯大新興經濟，本著鼓勵創新包容審慎的原則，制定新興產業監管規則”。其后國務院總理李克強多次強調確立包容審慎原則的必要性，并從“創新包容”與“安全底線”的辯證角度闡釋包容審慎的核心要義，即“探索既有必要的安全閥和紅線，又能包容創新發展的審慎監管體制機制，使新動能健康成長”?！鞍荨币辉~出于《漢書·五行志下》：“上不寬大包容臣下，則不能居圣位?！币庵溉莸孟虏煌?，眼界遼闊一些，視野宏觀一點。審慎一詞出于《漢書·于定國傳》：“其決疑平法，務在哀鰥寡，罪疑從輕，加審慎之心?！币庵甘氐米〉拙€，尊重新動能，了然新方位。目前在新經濟領域提出實行包容審慎監管，實際就是要求對新經濟的監管應有鼓勵并規范的態度和周密而慎重的方式。

審慎監管有幾個顯著特征，“監管的對象是新經濟，秉持的態度是包容，監管的方式是審慎，監管的目的是平衡發展?！逼湟饬x在于以更加包容審慎和鼓勵創新的治理理念，“推動新經濟發展從微觀意義上的細則式條文式監管轉變為事先設置安全閥及紅線的觸發式管理”，管理形式更加靈活，管理效能更加高效。包容審慎監管不等于不監管，也不等于包辦監管，而是采取比傳統監管更審慎的有效監管、科學監管模式，更重的監管責任，在堅守底線思維前提下允許創新試錯、市場自我糾偏，創新引導新興業態產業高質量轉型發展。

3 包容審慎的理論基礎

3.1 政治學領域

在新業態治理中堅持包容審慎原則，是一種最大限度鼓勵創新創造和激發市場活力的價值導向，是符合經濟社會發展規律的?！皬奈⒂^層面來說，新業態行業仍處于資源跨界調配期;從宏觀層面來說，我國經濟社會正處于結構調整期;從產業治理層面來說，有關新業態的監管體制機制仍處于方案調試期?！痹谛屡f治理方案調試階段，推行包容審慎有助于破解監管資源和監管對象供給需求不匹配的矛盾，實現監管與產業發展間的動態平衡，是抓住了事物的主要矛盾和矛盾的主要方面，符合“矛盾論”。

3.2 經濟學領域

包容審慎監管原則的出現是符合經濟成本收益理論的。站在市場主體的角度看，傳統經濟運行模式要求以最小的成本實現最大化的收益，這是資本逐利的必然;新經濟領域的包容審慎，是市場主體在不斷適應監管模式，防范風險，追逐利潤最大化，進行自我革命和創新的必然選擇。站在政府監管部門的角度看，在一切新事物出現的同時，允許無論市場主體抑或監管主體探索“試錯”的可能，是政府部門不斷適應經濟發展態勢，實現價值最大化，采取新措施推進有效監管和社會共治的時代要求。

3.3 市場經濟領域

中國特色社會主義市場經濟理論“其本質是更大程度地發揮市場在資源配置中的決定性作用，增強企業的活力和競爭力，健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建成小康社會提供強有力的體制保障”。包容審慎監管原則的提出是符合中國特色社會主義市場經濟理論的，新經濟業態的發展，對市場主體提出了更高的要求，要不斷增強自身的新活力和新動能，符合經濟社會發展規律，在市場經濟中優勝劣汰;而政府要不斷提升自身的監管效能，提升盡責履職水平，踐行國家對經濟發展的宏觀調控和有效引導。

3.4 行政法學領域

2019年10月22日，包容審慎監管被寫入行政法規《優化營商環境條例》（以下簡稱《條例》），這表明，“包容審慎監管原則”已成為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，成為一項法定行政法基本原則。從“權利說”來看，行政法意義上的包容審慎監管內涵分為“包容創新”“審慎監管”“有效監管”三方面，即容忍“四新經濟”在發展初期的輕微“非法狀態”，堅持比例原則，動態權衡。從“義務說”來看，將包容審慎對新經濟的發展提升到行政機關的附隨義務、注意義務高度上來，是對行政機關依法行使自由裁量權的限制。

4 包容審慎監管在市場監管領域的應用

4.1 目的意義

（1）培育新經濟增長點的產業需要。統觀當今中國，“十四五”規劃已正式開局運行，各項決策部署面臨落地落實，新經濟發展形態已經成為引領“十四五”產業發展的核心力量，“十四五”時期國家進入新發展階段，新發展階段最重要的特征就是更加注重高質量發展。加之后疫情時代，在全球新一輪科技革命和產業變革機遇期，在時代之變和世紀疫情相互疊加的動蕩變革期，堅定不移推動產業高質量發展，創新引領經濟發展，培育新經濟增長點，有助于實現經濟發展新舊動能順暢持續轉換，實現全球經濟復蘇和人民共同富裕，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。

（2）深化“放管服”改革的政策需要。按照《國務院辦公廳關于進一步優化營商環境更好服務市場主體的實施意見》（國辦發〔2020〕24號）、《國務院辦公廳關于深化商事制度改革進一步為企業松綁減負激發企業活力的通知》（國辦發〔2020〕29號）文件精神，黨中央、國務院高度重視深化“放管服”改革、優化營商環境工作，這就需要在包容創新和審慎監管中尋求平衡，培育壯大市場主體，更大激發市場活力和社會創造力?！稐l例》第55條明確指出：“政府及其相關部門應以鼓勵創新為原則，對新技術、新業態、新模式等實行包容審慎監管，針對特征的不同屬性并結合實際情況，分門別類制定相應的監管規則及標準，留足試錯空間，同時確保質量和安全，不得簡單化予以禁止或不予監管?！盉13D877C-65BC-469E-B4ED-5951A5E9A4A1

（3）建立服務型政府的管理需要。當代我國市場監管的多元化、新型化、復雜化的階段性特征，特別是在后疫情時代，要求市場監管“在多元目標取向上做好統籌、均衡把握，尤其要在統籌活力和秩序、發展和安全、有效市場和有為政府上突出把握統一性規律”。我國創造性地提出了“包容審慎監管”理念，創新性依靠經濟社會行政法律等多種手段和全鏈條監管工具，滿足服務型政府建設需求，著力提升監管效能。

（4）創新驅動發展的時代需要。習近平總書記多次強調“創新是引領發展的第一動力，抓創新就是抓發展，謀創新就是謀未來”。創新是經濟社會發展的內動力，無論是市場主體抑或行政主體，面對新經濟新形勢新領域，只有不斷創新行為模式，才能在危機中孕新機，在變局中開新局，創新驅動經濟社會良序發展。

4.2 具體舉措

（1）事前：營造寬松開放的市場準入環境。深化行政審批制度改革、實行“容缺登記”機制和跟蹤服務、降低準入門檻、放寬企業名稱登記、支持企業使用新興行業用語表述經營范圍、支持企業多元化方式出資、服務企業融資發展等，助推“四新經濟”企業發展。

（2）事中：探索動態包容審慎監管制度。探索實行“包容期”管理、設置合理的“糾錯期”允許市場主體自我糾錯、推行分級分類監管、規范涉企“雙隨機 一公開”檢查、審慎行使行政處罰裁量權、優化“經營異常名錄”管理、制定推行首錯免罰清單及三張清單（《不予處罰清單》《減輕處罰清單》《從輕處罰清單》），引導和督促企業依法經營，激發市場主體活力。

（3）事后：完善規范高效的風險防控體系。嚴守執法監管底線、優化風險管理機制、探索“沙盒監管”和觸發式監管試點、建立“信用監管沙盒”、柔性執法、健全信用約束機制、推進誠信體系建設、加強信息數據監管、不納入行政處罰信息公示范圍、實施市場主體一定條件信用恢復等，切實提高風險防范能力。

（4）構建全鏈條：多方參與的治理體系。明確市場主體和政府機構的監管責任，建立政企合作事中事后監管新模式，同時調動多方主體力量，統籌“政治經濟文化法律科技”等多種手段，著力破解新業態下監管供給需求新矛盾，促進監管機構和社會力量相互協作，完善新產業新業態治理結構。

4.3 遵循的原則

（1）合法性原則。包容審慎監管并不是游離在法律之外，一切都必須在法律允許的范圍內活動，是在法治大前提下對市場在資源配置中起決定性作用和行政機關自由裁量權的有效限制?！扒鍐蔚脑O立、運行須依據法定職權，符合法律要求，遵守法定程序，不能與法律、法規、規章等相抵觸?！?/p>

（2）合理性原則。尊重經濟社會發展規律，綜合權衡經濟與社會效應，動態考慮成本收益理論，遵守比例、便民、合作共利原則，避免給企業增加不必要的負擔，也避免不當監管遏制創新。

（3）嚴守安全底線原則。對食品、特種設備、重大工業產品質量安全等領域的違法行為嚴格適用?！皩乐匚：θ松戆踩?、財產安全、公共安全，擾亂社會管理秩序和市場經濟秩序等違法行為的，堅決依法予以查處?！?/p>

（4）處罰與教育相結合原則。充分考慮市場主體的行為特點和行業特征，“按照寬嚴相濟的思路，堅持過罰相當和綜合裁量”，堅持柔性執法，鼓勵和引導違法行為當事人主動糾錯，預防和改正輕微違法行為。

4.4 發展方向

現實生活中推行包容審慎監管，需要放寬市場準入、在約束上審慎包容，維護市場安全，激發市場活力;維護市場秩序、促進經濟發展行穩致遠還需要加強規范，強化重點領域、重點環節事中事后監管;探索建立“信用監管沙盒”，分類量身制定適應新經濟新業態發展的監管規則和標準。目前包容審慎還存在著“措施不全面、標準不明確、指導不清晰、執行不到位等問題”。在具體實踐中需要正確處理好政府與市場、發展與安全、底線與比例、合法與合理的關系。

當前疫情不確定性及其衍生影響依然復雜，全球產業鏈供應鏈紊亂，大宗商品、部分農產品價格波動的傳導、連帶影響有所顯現，平臺經濟競爭格局仍在深刻演化，各種風險相互交織加劇了經濟復蘇進程的不確定性。這些因素傳導到市場運行中，對中下游企業成本和消費品價格、市場主體恢復發展、保供穩價、市場秩序及安全監管，都將產生不同程度的影響，對整個社會主義市場經濟抑或全球經濟發展都會產生影響。新時代新發展對未來新經濟工作提出了新要求，要求進一步提高對新經濟業態潛在風險的敏感性和警惕性，增強風險意識和主體責任意識，有效運用“數據決策、數據管理”的監管模式，深入領會和貫徹落實新經濟發展規律，及時采取針對性監管措施，確保經濟社會平穩有效運行。

5 結語

綜上所述，在市場監管領域、新經濟業態發展中全面推行包容審慎，是市場大環境、經濟發展供給需求、市場經濟主體和監管部門的共同選擇，是時代發展的必經之路和必然要求，是以問題思維為導向，在充分釋放經濟活力和效能的前提下，樹立共同體意識和系統觀念，加強宏觀政策調整和科學合理監管，積極探索全鏈條監督和責任建設的共管共建共治之路，可營造良好市場大環境，推動社會主義市場經濟不斷向縱深推進，實現經濟社會健康穩定有序發展。

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