政府購買居家養老服務的區域可行性分析與優化策略

陳若曦

摘 要：在我國人口老齡化的背景下，政府購買居家養老服務是解決我國多樣化養老需求和應對養老問題的有效措施。政府購買居家養老服務有利于實現政府職能轉變、維護社會穩定和推動社會機構發展等。當前我國政府購買居家養老服務的優勢條件有政策制度提供了一定的法律支持、發達地區積累了一定的工作經驗、社會工作逐步興起提供了專業支撐。受地區經濟、地域影響和管理制度的影響，政府購買居家養老服務地區發展不平衡，差異大，最后通過分析這些制約因素來得出推廣政府購買居家養老服務的優化策略。

關鍵詞：政府購買；居家養老；可行性；優化策略

政府購買服務中的采購對象包括服務，政府購買服務指的是政府將屬于自身職責范疇內適合市場化的服務事項，按照法律法規要求交由符合條件的第三方承擔，并根據服務的質量和數量等支付費用。政府購買服務是在遵循市場運作規律的條件下提供滿足社會公共需求的服務的重要途徑[1]。西方發達國家于上世紀70年代開始陸續實行政府購買服務，以美國為例，將服務分為硬服務和軟服務，采用合同外包的形式開展[2]。

居家養老是結合家庭養老和社區養老模式，為老人提供“一站式”服務，包括日間托管、醫療保健、康復護理、文化娛樂等服務；“到戶式”居家養老服務，開展上門生活照料、上門醫療、康復理療、助餐配餐、精神慰藉、安全援助、臨終關懷等服務；提供全托服務，為輕度和中度失能老人家庭提供“喘息”服務，開展短期托養服務。

隨著我國政府職能的轉變和老齡化的加速發展，積極構建養老服務網絡，政府購買居家養老服務作為一種社會管理創新體制，目前在我國部分地區試點先行，如上海市靜安區、寧波市海曙區、南京鼓樓區以及廣州市、天津市等[3]?？梢酝ㄟ^總結經驗進而推廣該模式，最大效度發揮政府和市場關系，為群眾提供優質服務供給。

一、政府購買居家養老服務的重要意義

（一）政府：實現政府職能轉變，提高行政效率

政府購買居家養老服務推動了政府職能的轉變。政府根據轄區內老人數量提出購買服務要求，包括服務范圍、內容、對象、目標、人員要求、服務方式及預計成效等，以以合同形式達成協作，政府向社會組織提供服務經費，經費涵蓋人員工資、服務和日常辦公經費以及機構管理費用。同時政府還承擔著對社工組織的培育、提供示范和指導服務、督導、評估與監管等職責。在這一過程中，政府主管部門借助市場力量實現了由行政管理到治理者和監督者的轉換；向社會公開的形式實施項目外包，提高了財政資金的使用效率；推動政府績效管理形式變革，減少行政成本，提高行政效率。

（二）社會：維護社會穩定運行，形成和諧氛圍

政府購買居家養老服務的方式對促進我國和諧社會的建設、促進可持續發展具有積極意義。第一，有助于維護社會和諧穩定。養老是民生之重，社會工作組織作為專業的服務供應商，在發揮多種功能服務的同時，可以建立其他社會主體互動關系，形成愛老社會氛圍，起到維護社會和諧的作用。第二，有助于推動物質與精神層面的社會發展。以政策支持推動養老產業的發展，不僅帶動新的經濟增長點的發展，推動就業。而且作為非營利組織的社會工作組織具有奉獻和利他精神，通過打造志愿服務點、開設培養專業的社區為老志愿隊伍，形成社區為老服務志愿管理體系，弘揚關愛老人及志愿精神。

（三）機構：推動社會組織發展，打造品牌運營

單靠政府、事業單位的福利機構很難滿足養老人群的需求，政府購買服務以項目外包的形式為社會工作組織提供經濟支持，形成了共贏局面。社會工作組織和機構多以非盈利為主，對養老問題和民眾需求把握度高，可以根據政府服務重點和民眾需求方向設計服務項目，通過合法的市場競爭獲得政府財政資金，從而為社會工作組織發展提供支持。同時，部分社會工作機構也緊緊把握住發展機遇，細分長者群體，聚焦服務需求，在實踐中探索品牌效應，形成具有競爭性、示范性的地方性社會組織。廣州市率先開展了社會組織品牌建設的試點，制定了地方性的規范，激發了社會組織的發展活力。

（四）個人：構建社會支持網絡，探索照料模式

承接居家養老服務的機構人員配備完善，包括項目負責人、持證社工、康復治療師、養老護理員等專業人員，這些專業人員為長者及其照料者提供各類輔導，包括醫療保健知識、養老服務培訓、安全援助等，這些專業培訓和服務改變了長者及其照料者錯誤認知，顯著提高了照料水平。此外，社會工作機構通過建立社區互助為老志愿服務網絡，整合社會各界資源，為長者構建社會支持網絡，為照料者增能，探索建立和推廣養老志愿服務時間儲蓄機制模式，豐富老人晚年生活，提升老年人生活質量，實現供需雙贏，最大限度激發養老服務的內在活力。

二、政府購買居家養老服務的優勢條件

（一）政策制度逐步完善

盡管目前缺少系統的法律法規來規范政府購買服務，但近年來已經陸續出臺了相關意見、暫行辦法和目錄等政策文件。從省級單位來看，上海市、廣東省等先行城市相繼出臺了關于政府購買服務的指導意見、指導目錄或暫行辦法。從市區級單位來看，地區也提出了實施辦法，如《南京市政府購買居家養老服務實施辦法》、《南京市養老服務時間銀行實施方案（試行）》等，這些條例為政府購買居家養老服務提供了政策依據。

（二）發達地區積累經驗

如上文所說，發達地區率先出臺法律法規，在居家養老服務領域也做出了有益探索。以南京市為例，經費投入逐年增加，服務時長延長，服務人數和區域不斷擴大。從這些經濟發達地區可以學習到的經驗有：一、明確政府職責，全面構建社會化養老服務體系。二、立足老人需求，開展精神慰藉、醫療保健等專業化服務。三、依托信息技術，建立網格化服務管理系統，如老人數據庫、服務數據庫等。四、建立包括督導制度在內的科學評估機制，定期對老人家庭調查滿意度，確保發揮資源最大效益。

（三）社會工作組織發展

秉持利他主義的社會工作在推動居家養老服務發展的過程中起了重大作用。首先，社會工作專業作為一門學科，逐步培養了一大批專業的社會工作者，各機構鼓勵社工持證上崗，提升隊伍專業素質。其次，社會工作機構逐步增多，走上規范化管理道路，除引入第三方機構進行專業評估外，還引入了督導體系，對服務進行監督和指引。最后，部分發達地區以社會工作推動福利體系建設已取得初步成果，廣東、江蘇、上海等地的嘗試，充分證實了社會工作在居家養老服務中的貢獻。

三、制約政府購買居家養老服務區域可行性因素

當前我國政府購買居家養老服務也存在著不少制約因素，如社區發展水平不高、從業人員專業度不高、社會力量參與不足、服務內容單一等問題[4]。從全局范圍來看，可分為以下幾類：

（一）地區經濟不平衡

政府購買居家養老服務的啟動資金屬于財政資金，因此服務的投入程度、財政預算等與地區經濟發展水平掛鉤，當前政府購買居家養老服務呈現出東部及沿海地區投入資金多、服務時間長、服務數量多、服務內容細化等特點，而中西部地區政府購買居家養老服務遠落后于東部地區；從地區內部來看，服務也與經濟呈正相關，以廣東省為例，珠三角地區項目投入資金多為百萬級別，而經濟欠發達區，合同資金多為幾萬元到十幾萬元不等。財政資金作為政府購買服務的重中之重，不平衡的地區經濟發展極大的制約了政府購買居家養老服務的區域可行性。

（二）地域資源不協調

地域資源的不協調主要體現在三個方面：第一，社會組織發展差距大，廣東省的發展可以說是全國的縮影，雙百工程下統籌社工站全面覆蓋，既有基礎好、逐漸形成品牌化運營的珠三角地區，也有亟待發展的粵東西北地區。第二、各地政策法規支持力度不一。我國目前暫無統領性法律規范政府購買居家養老服務，而各地對居家養老的政策支持力度直接決定了行業發展、規范程度和區域可行性。第三，地緣優勢和高校教育差距大。東部沿海地區經濟基礎好、教育資源豐富，在高校教育與機構的聯動之下，培養了一大批社會工作專業人才。以深圳為例，在探索本土社會工作服務模式時，利用地緣優勢從香港引入香港模式和督導指導，大大減少了本土模式探索的周期。

（三）制度管理不規范

制度管理不規范體現在兩個方面，一是作為購買者的政府的監督和評估機制不完善。各地政府雖然逐漸重視引入第三方社會機構評估，但是居家養老服務涉及服務內容種類繁多，部分服務成效難以量化，因此當前政府購買居家養老服務的監督和評估機制還有待完善。二是作為供應方的社會組織服務規范和管理體系不健全。我國社會工作行業起步晚，社工服務體系不健全，人員流動變化大，亟待合理的管理體系解決人力資源和建立居家養老服務的標準。

四、政府購買居家養老服務區域可行性的優化策略

（一）加大立法，完善體系建設與管理機制

政府應加強對購買居家養老服務的管理和引導。首先，需要完善綱領性法律法規，強化法律支持保障，明確管理責任，規范行業服務標準，使推廣政府購買居家養老服務有法可依，為社會工作機構提供規范性引導。其次，建設多元評估體系，完善監督與管理機制，培養社會評估力量，有效的評估機制可以確保服務對象的權益和服務程序的規范，進而確保財政資金安排合理。最后，逐步建立政府績效管理體制，創新工作方法增強政策精準性和措施有效性，推動政府職能轉變，提高行政效率和節約行政成本，這個過程中可以深化公職人員和民眾對居家養老服務的思想認知。

（二）強化專業，探索社工機構品牌化運營

社會工作機構應做到以下幾點：一，完善內部監督機制，保證機構成員信念一致性，發揮成員的自我監督作用，社會工作機構需要高度的透明度來取得政府和公眾的信任。二，保證多元資金渠道，政府購買居家養老服務的財政撥付周期一般為兩期或三期，社工機構需要尋求多元化的資金籌措渠道，如社會捐贈、收費等，避免過度依賴政府資金導致財力不足的困境。三，品牌化規模運營，加強對社會工作者的培訓，探索機構核心競爭力，形成有帶動力和影響力的居家養老服務機構，利用針對性的培訓和督導拓展老年社會工作深度，為承接政府居家養老服務項目形成專業優勢。

（三）夯實人才，提升服務質量與服務供給

聚焦居家養老服務質量重點必須放在人才隊伍建設上，夯實養老領域人才隊伍。非盈利社會組織培育的人才和志愿服務為居家養老服務提供了人才保障[5]。一方面，高校社會工作教育在培養學生時強化實務導向，針對老年等特定人群進行專業服務技巧和能力的培訓，專業教學從實際需求出發，將理論研究、價值觀念與實務聯系起來。另一方面，要逐步提高社會工作行業知名度、薪資水平和福利待遇，制定激勵制度，確保養老服務領域人才留的住。

除此之外，我國政府購買居家養老服務的發展趨勢呈現三大特點：一東部發達，中西部處于起步階段；二城市重點，農村居家養老服務處于空白之中；三是范圍較小，政府購買居家養老服務覆蓋人群有待擴大。因此，未來在探索區域可行性的優化策略時，有必要重點關注農村和欠發達區域。

參考文獻：

[1]田玉榮. 社會福利制度中的“政府購買服務”[J]. 社區，2005.（7）：1

[2]常江. 美國政府購買服務制度及其啟示[J]. 政治與法律，2014，（01）：153-160.

[3]吳玉霞. 政府購買居家養老服務的政策研究——以寧波市海曙區為例[J]. 中共浙江省委黨校學報，2007，（02）：51-57.

[4]崔樹義，楊素雯，田楊. 供需視角下社區居家養老服務提質增效研究——基于山東省1200名老年人的調查[J]. 山東社會科學，2020，（09）：127-133.

[5]祁峰. 非營利組織參與居家養老的角色、優勢及對策[J]. 中國行政管理，2011，（10）：75-78.

作者簡介：陳若曦（1998-），女，漢族，河南洛陽人，華南理工大學碩士在讀，社會工作專業。