鄉村產業振興中政府元治理的作用機制研究
——基于豫東A縣的個案分析

李 藝，李 霖

[1.中共中央黨校(國家行政學院)社會和生態文明教研部,北京 100091;2.中央民族大學 管理學院,北京 100081]

一、問題的提出

習近平總書記在十九大報告中提出，基于產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總體要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，充分實施鄉村振興戰略。產業興則百業興，產業強則經濟強。作為鄉村振興的重要內容，鄉村產業振興既關乎現代經濟體系的建立，也關乎鄉村全體成員的福祉。鄉村產業振興的落實和推進，既體現了農村產業發展的規范化進程，也反映了農村產業進步的具體路徑。

新中國成立以來，黨始終根據不同時期的歷史使命和發展目標，探索切合實際的鄉村治理之道，并在實踐中表現為計劃經濟時期的政社合一模式、集體經濟時期的鄉政村治模式、市場經濟時期的多元治理模式［1］，以此作為“鄉村改造”“鄉村建設”“鄉村改革”政策的現實應用［2］。從元治理理論視角來看，在新的歷史方位下，鄉村產業的發展已難以單純依靠科層、市場、網絡的某一治理模式來實現；與此同時，在當前鄉村振興的實踐中，三種治理模式展現出并舉的態勢。然而，由于三者的目標定位并不明晰、互動行為并不順暢，多元分立治理的現象仍較突出，在具體實踐中出現了無序、低效等問題。以彌補公共領域治理失靈為出發點的元治理理論，能夠有效梳理三種治理模式的互動關系，為新形勢下鄉村產業振興的實施提供理論支撐和路徑支持。

二、理論引入：元治理的概述與意涵

（一）理論概述：發展脈絡與理論闡述

自伍德羅·威爾遜和古德諾提出政治與行政二分法開始，伴隨著行政從政治中的分離，以政府為主體的蘊含價值中立原則的科層治理模式在很長一段時期內成為處理公共事務的主要治理模式，以科層治理為特征的政府干預占據了當時政府治理的主流。直至20世紀80年代，新公共管理運動席卷而來，市場化浪潮下以企業為主體的市場治理模式撼動了科層治理模式的統治地位，政府管制被市場競爭所取代，市場治理模式從此大放異彩。隨后的治理理論強調“人際間、組織間、力量間、機制間的談判和反思，而談判和反思意味著參與力量的多元化和分散化”［3］，這被視為“對國家（政府）失靈和市場失靈的反思與替代”［4］，也被看作公民社會走入治理領域的關鍵節點，網絡治理模式在治理理論的加持下愈加受到重視。顯然，無論是科層治理模式、市場治理模式或是網絡治理模式，都曾在不同歷史時期占據過治理的主體位置［5］。但同一時期某一治理模式的主導地位并不意味著其他治理模式的消失，而僅僅意味著其處于從屬位置［6］。因此，多元的治理主體和治理模式不僅從未缺席，它們之間的互動關系也并非僅僅體現了主導—從屬的特征。多元分立治理模式盡管彌補了政府與市場的部分缺陷，但因其對政治機制及公民意識要求較高，難以忽視的溝通與協調成本使其僅適用于范圍較窄的情境之中［7］。據此，治理理論迎來了由多元分立治理向多元合作治理的發展，代表著有序互動與高效協作的元治理理論應運而生［8］。

1997年，鮑勃·杰索普提出“元治理理論”，這一被譽為“治理的治理”的理論著重強調“治理條件的組織，以及涉及市場、層級、網絡的明智混合以得出可能的最好結果”［9］。元治理理論源自于杰索普對治理失靈的思考與矯正：盡管以多中心治理為代表的治理理論倡導多元主體的協調參與在一定程度上彌補了“國家失靈”與“市場失靈”問題，但其在共同參與時的可能沖突往往也導致了“治理失靈”問題［10］142-172。這一沖突主要體現在各主體的地位與立場、利益分化與目標分化之上［11］。隨后，荷蘭學者路易斯·慕利門在元治理理論的基礎上具體界定了一階元治理與二階元治理，二者均強調科層治理、市場治理、網絡治理通過恰當的方式結合以達成相應的治理目標，區別僅在于治理主體是否擁有對某一治理模式的先天偏好?？梢?，元治理理論期望明確三種治理模式在治理中的定位、厘清三者間的相互關系，并在此基礎上以新的方式化解治理主體間的沖突，通過將各治理主體有機結合的方式彌補單一治理主體的不足與多元分立治理的失序［3］。

（二）意涵解讀：元治理者與主體間的關系

元治理理論強調科層治理模式、網絡治理模式、市場治理模式的有機結合，這意味著若僅僅使用三者簡單混合的方式將會導致集權與分權的矛盾、控制與互動的矛盾、效率與共識的矛盾［12］81，難以形成一種行之有效的治理機制。因此，需要一個能夠扮演“元治理者”角色的來肩負起協調利益、整合目標的責任，以達致元治理所期望的結果。綜觀元治理理論的歷史發展脈絡，離不開對“元治理者”的探討，且逐漸分化出了兩種相互對立的觀點：唯一性的元治理者與多元性的元治理者。杰索普便是第一種觀點的代表人物，他認為“大體來說，這個元治理角色應該由國家承擔”［13］。我國多位學者均持相似的觀點，主要從政府的“利益調停者”角色［14-16］、政府制定規則和重組權力的職能［5］以及政府在政治、法律、財政、人力和信息資源等分配方面所具有的權威性與合法性優勢［15］等從不同側面闡釋了政府擔任元治理角色的必然性。第二種觀點的代表人物是索倫森，他認為政府并非是唯一的元治理者，任何擁有豐富資源的行為者都是實施元治理的潛在主體，無論它是公共部門行為者還是民間組織行為者［17］。皮特·博蓋森和朱麗葉·穆索也持相同的觀點：公共管理者、街頭官僚、私人政治企業家等都可以實施元治理，只要他們愿意擔任領導角色［18］。

需要注意的是，作為元治理者的政府更像是“同輩中的長者”而非傳統意義上“國家中心主義”的代表，這意味著國家的統治權力已被責任所取代，國家的統治權力演變為其在治理機制開啟、調整、關閉等方面的權力［11］，這使政府從更高層次對三種治理模式進行協調與整合具有必要性與必然性。同時，政府在對治理對象與治理目標復雜性的把握與處理等方面所具有的優勢，也為其充當元治理者提供了治理手段、治理目標、治理效能等方面的有力支撐。

在鄉村產業振興的實踐中，事實上多元主體已參與其中，多種治理模式也有所顯現，只是主體間仍伴隨著若隱若現的沖突與失序。為順利實現產業振興的目標，不僅有必要將多元主體與多種治理模式置于其中，還需在明晰政府元治理者身份的基礎上發揮其元治理作用，通過構建協調互補的治理結構助力鄉村產業振興。因此，以元治理理論為指引，能夠更好地厘清產業發展中各治理模式的功能定位，明晰各治理模式之間的相互關系。這為真正破除鄉村產業振興實踐中的梗阻，確保相關工作順利推進提供了強大動力（見圖1）。

圖1 鄉村產業振興元治理中政府的作用機制

三、豫東A縣鄉村產業振興中政府元治理的作用機制

A縣是位于河南省東部的傳統農業縣，雖然先后多次被農業農村部評選為“全國糧食生產先進縣”，但因其農產品種類單一、附加值低、產業發展基礎落后的現狀，使得當地人均收入、財政總收入均處于全省108個縣（市、區）的末位水平。自2017年起，A縣采取目標管理、戰略管理、合作管理等柔性治理方法解決產業發展中的科層治理、網絡治理和市場治理等不同治理方式之間的利益沖突，通過統籌協調克服單個治理方式的弊病，實現三種治理方式的有機結合，創造出“1+1+1＞3”的效用。2020年，全縣生產總值達324億元，比2016年同比增長77.2%；城鎮和農村居民人均可支配收入比2016年分別增長43.1%和42.2%，主要經濟指標實現“三超”，位居全市前列（1）。

（一）網絡治理與市場治理的協同狀況

網絡治理強調治理網絡中集體的整體利益、相互依存和共商共策，而市場治理則傾向于關注單個主體的個體利益、運作效率和發展能力。規避網絡治理與市場治理之間利益追求的沖突，維護市場主體個性化發展中的個體利益與集體利益，是作為“同輩中的長者”的政府發揮元治理作用的重要職責。A縣政府部門為在整體發展中達成產業振興共識、實現產業振興目標，從整體利益視角出發，制定產業發展規劃，創造合作機會，激發各主體的發展潛力和參與活力。

1.制定產業發展規劃，確定共同愿景

政府具有超社會性特征，能夠以地方和全國的雙重視野全面和長遠地看待與解決問題，為產業振興的實現制定長期目標和階段性目標，引導各主體發展與地方產業發展、全國產業發展相適應，并對地方產業發展進程中的競爭行為進行宏觀指導。2018年11月，A縣以編制“十四五”規劃為契機，發布《A縣城鄉總體規劃（2016—2035）》《A縣縣域鄉村建設規劃（2016—2035）》等文件，為形成“一網、三區、兩園、多基地”（2）的產業空間格局提供政策支持。此外，A縣政府將產業振興作為統籌謀劃脫貧攻堅和鄉村振興的重要舉措。一方面，通過產業規劃布局、培育特色產業、創立產業品牌等方式，全面推進特色種養業發展；另一方面，依托地區特色資源，以提高農業的整體效益為目標，實施無公害、有機農業和標準化、產業化生產，逐步形成了區域化布局、專業化生產、產業化經營、規?；l展的農業格局。

2.明確產業發展思路，確立共同目標

作為當地公共利益維護者與實現者的A縣政府，在避免對產業發展進行過度干涉的前提下，聚焦產業高度化、產業主體多元化、均衡利益分配等方面，以期推動經濟利益與公共利益均衡發展。2017年3月，A縣農業畜牧局發布《關于做好農村一二三產業融合發展試點項目實施工作的通知》，要求遵循“基在農業、利在農民、惠在農村”的基本思路，培育新型農業經營主體、發展適度規模經營、實施龍頭企業帶動、壯大精深加工、延伸產業鏈條。同時，A縣突出構建企業、合作組織與農民的利益聯結機制，主要通過發揮中央財政補助資金的調節作用，激勵項目實施單位以股份形式將中央財政補助資金量化到農民合作社成員或農戶，引導集體的公共利益與個體的自我發展相適應。為維持企業與農民之間的緊密利益聯結關系，確保補助資金調節作用落到實處，政府嚴格限制領取項目補助資金的條件和范圍，規定未與農戶建立緊密利益聯結關系、不能與農民分享二三產業增值收益的經營主體不能申領中央財政補助資金。

3.夯實產業發展基礎，確保共同進步

為建設新型基礎設施，一方面，A縣政府立足于編制“十四五”規劃，進一步提出了農業重大建設項目規劃。這一規劃強調加強農村人居環境整治，通村入組道路、農村供水保障、農村污水處理等傳統基礎設施建設應與支持農業科技創新能力提升工程、農業生產服務體系能力建設等“新基建”內容相結合。另一方面，A縣2020年出臺了《關于貫徹落實推進縣域經濟高質量發展“十個一”工作體系的實施意見》，強調著力提升基礎設施水平，完善科技創新體系、現代產業體系、城鄉公共服務體系、生態環境治理體系，以新理念和新技術引領“新基建”的高質量推進。截至2020年，A縣政府大力實施非貧困村五年提升工程計劃，用于支持非貧困村發展的財政涉農資金約占總資金的64.48%，為400個非貧困村建設通村道路總長320千米，并完成了100個非貧困村的基礎設施、公共服務、產業發展的提升工作。A縣傳統基建與“新基建”的協同建設，為調節產業層級布局、實現地區高質量發展奠定了堅實基礎。

（二）科層治理與網絡治理的協同狀況

科層治理強調自上而下的權威，而網絡治理則倡導信任、溝通和協商一致?？茖用钍降闹卫砗途W絡秉持的“一致認同”型決策理念相互補充，有助于推動產業發展。作為元治理者的政府通常采取直接或間接的手段，引導各個主體以產業振興為著力點，通過確保參與主體的合理性與有序性來協調治理主體之間的關系，實現治理方式之間的協同。在具體實踐中，這一協同目標主要體現為各主體在“產業振興總體要求”上的一致。

1.健全主體參與網絡，創造規模效益

完善的主體參與網絡具有異質性的特征，能夠協同多元主體間的資源和力量，統一有生命行動體和無生命行動體之間的行動目標，在行動過程中整治市場失序、減少資源損耗、壓縮運營成本、形成規模效益。A縣在產業發展過程中，確定了由政府主導、以公共服務機構為依托、以合作經濟組織為基礎、以龍頭企業為骨干和以其他社會力量為補充的產業主體參與網絡。從構成來看，這一網絡涵蓋了鄉村集體經濟內部的服務組織、農業技術部門的服務組織、大中專院校和科研單位等，事實上扮演了加強政府與農村各經營主體之間利益聯結關系的角色。從服務內容來看，網絡為農業生產全過程所提供的服務，包括綜合服務和專項服務、經營性服務和公益性服務。從服務過程來看，多元主體在政府的指導下，一方面，在家庭經營中注入多種現代生產要素，通過開展農資連鎖經營、代耕代管代收、農機作業、水利灌溉、病蟲害統防統治等一體化服務，降低農業生產成本，提升農業發展技術水平；另一方面，在家庭經營的基礎上運用社會各方面的力量發展集約經營，使各類農業生產經營單位克服自身規模狹小的弊病，通過集約化的服務和專業化的分工來充分適應市場經濟的需要，實現農業生產的專業化、商品化和社會化。這一參與網絡使農民與經營機構之間的連接更加緊密，所形成的一體化、全產業鏈的生產過程創造了一定的規模效益，也更符合經濟發展需要。

2.構建戰略合作平臺，發揮集約優勢

戰略合作平臺融合多個產業的發展優勢，運用政策紅利實現發展模式的創新，以此改善地緣經濟區位的困境，對支撐和引領地區產業的進步和集約化發展具有重要意義。A縣通過構建農業產業化聯合體、農業產業化經營模式、電商平臺等作為產業發展的戰略合作平臺，為產技研發、聯合攻關、成果轉化和標準化工作等提供載體，輻射周圍區域，提高經濟效益。一是農業產業化聯合體。A縣現有河南省農業產業化聯合體4個，省級農業產業化重點龍頭企業4家，其中，以某面業農業產業化聯合體為龍頭的大型糧油加工企業9家，年加工能力290萬噸。二是“公司+工廠+基地+農戶”的農業產業化經營模式。為入駐企業提供技術信息、市場開拓、產業輔導、人員培訓、管理咨詢、法律援助等優惠孵化政策；支持共享基地提供的經營場地、配套設施、管理等方面的優惠政策；通過平臺提供技能培訓、協調“一站式”零費率孵化。三是電商平臺。2017年11月，A縣出臺了《電商綜合服務站建設實施方案》，要求以各村建成的郵政、京東、淘寶等電商網點為依托，開展政策宣傳、郵件代收代發、費用代繳、農產品代銷代郵等業務，不僅為村民提供生活便利，也達到共享信息資源、擴大產品銷路的目的。2017—2018年間，全縣129個貧困村和其他所有行政村先后建成了基礎好、輻射面廣、潛力大的電子商務信息服務站，為增加農民的財產性收入、務工收入和經營性收入，激活城市要素參與農村發展，促進農民有序致富提供了新動能。

3.建立長效利益協調機制，強化聯結關系

改革開放以后，隨著農業結構的多次變革與調整，農村產業發展中存在的多元利益關系使經營主體之間引發了新的利益矛盾。為此，A縣政府遵循統籌兼顧的原則，建立長效利益協調機制，以期解決各經營主體之間的矛盾，優化新型農業經營主體與農戶之間的利益聯結機制。一是通過多樣化利益聯結方式，建立多主體利益聯結關系。一方面，A縣推廣了“訂單收購+分紅”融合發展的增值收益模式，有關需求單位與村級單位簽署農產品訂購合同，各村根據訂單進行種植生產，產出收益以分紅的形式共享給農民。發展訂單種植、訂單回收。農戶可自己種植紅薯，由農場統一供苗、統一標準化采收、統一銷售，采取合同保底價收購，確保貧困戶年底有穩定的收益，農戶可通過土地入股形式每年每畝分紅1000元。另一方面，A縣推出“農民入股+保底受益+按股分紅”利益聯結方式，規定只要合作社、農企等新型主體流轉了農民的土地，不管盈利與否，至少要保障農民有一份保底收入，如果實現盈利還需按股分紅。其中，農戶通過土地、資金入股，有種植能力的農戶可以自己種植蔬菜，合作社為其提供到戶增收資金8000元；沒有種植能力的農戶可以委托合作社將大棚租給有技術的蔬菜種植戶，每年每棚租金6000元，用于農戶收益分紅、技術服務和合作社管理，保障了散戶農民在由種植大戶主導的農業生產中的收益與地位。二是通過確定利益協調機制，強化多主體間的利益聯結。建立降低合作組織經營管理成本、制度成本和履約成本的補償和補貼機制，引導新型農業經營主體與農戶由松散型合作關系向緊密型利益共同體轉變。通過國家補償政策、建立農業保險等方式，來彌補農產品生產投資大、收益周期長、生產成果不穩定等帶來的風險。以季度為單位對區域內新型農業經營主體尤其是龍頭企業和農戶的利益聯結情況進行跟蹤、更新和存檔，對發展狀況較為突出的企業、合作組織及農戶進行宣傳和獎勵。

（三）科層治理與市場治理的協同狀況

實現鄉村振興必須充分發揮市場的作用?？紤]到產業振興的市場導向，為了塑造產業市場主體的自治能力，政府作為元治理者要協調科層治理與市場治理之間的關系，創設非直接的管控工具（如指南、框架、愿景、公共采購等），增強自身的市場參與意識，為產業振興的市場化行為指明方向，從而實現公平和有序競爭，提高市場效率。對此，政府的元治理措施主要包括以下兩個方面。

1.培育三級產業品牌，提升競爭優勢

產業品牌建設既是產業高質量發展的重要引領，也是產業高質量發展的重要標志［19］。A縣政府通過建立自上而下的品牌戰略實施機制，提升產業素養、提高品牌溢價，轉化資源優勢為產業優勢和市場優勢。第一產業方面，各級農業農村部門加強組織領導，多渠道整合資源，圍繞當地的優勢主導產業，制定并實施農業品牌發展戰略規劃。結合糧食生產功能區、重要農產品生產保護區及現代農業產業園等園區建設，積極培育“大而優”的大宗農產品品牌。當前，A縣擁有十多個全國知名面粉、食用油品牌，產品暢銷國內各省市。第二產業方面，A縣縣委先后制定并印發《A縣關于提升制冷設備產業鏈供應鏈穩定性與競爭力的實施細則》《A縣制冷設備產業質量提升工作方案》等文件，開展產業集群轉型升級行動，大力打造名牌產品，積極培育戰略性新興產業；以品牌優勢擴大招商引資力度，提升招商引資能力，因此，XX電子等一批重大工業項目進展順利。第三產業方面，A縣把地理優勢和生態優勢轉化為發展優勢，開發了多個文化旅游區、生態度假區，以田園綜合體——鄉村旅游富民工程為核心內容，打造“望得見山、看得見水、記得住鄉愁，留得住鄉情”的“歸雁經濟”。在此項工程推進的過程中，僅RZ村一個村就有一半以上的家庭從事餐飲、住宿、旅游服務業，既增加了農民收入，也帶動了周邊村落300余貧困人員就業。

2.建設現代產業園區，實現資源聚集

現代化產業園區的建設對于形成專業化的產業格局具有重要意義，通過這種方式能夠逐漸衍生出相互競爭、分工協作的關聯性企業，從而實現信息與知識的共享、經濟效益和社會效益的雙贏。2021年，A縣基于《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，啟動農業產業園區建設工作，提升土地利用空間，通過產業轉型升級，聚集產業優勢、人才優勢和資源優勢，以期打破企業粗放式經營，走上集約化、節約用地的道路。此外，農村工作和鄉村振興領導小組辦公室印發了《A縣縣級現代農業產業園創建工作方案（2021—2024年）》，鼓勵鄉鎮以村委為單位，大力培育、發展以優質小麥、優質花生等為主導產業的現代農業產業園。2021年，農業農村局牽頭組織召開由鄉村產業發展規劃股、種植業股、質檢中心、農業合作經濟指導股、業務四站、11個鄉鎮分管副職等參加的專家評審會，根據縣級產業發展規劃和發展現狀，確定A縣2021年創建縣級糧食作物、經濟作物、園藝作物、苗木等11個現代農業產業園。在過去的一年中，產業園關注基礎產業環節、市場拓展環節與技術研發環節之間的關聯，推動產供銷一體化運作，促進產業鏈向上、下游延伸，逐漸形成了從原料供應到物流儲運等全過程、一站式的服務鏈條，實現了產業之間的良性互動。

四、豫東A縣鄉村產業振興中政府元治理的實踐困境

（一）主體組織困境

鄉村振興戰略的順利推進需要主體間科學高效的分工合作，這依賴于主體間權力的合理分配。調研發現，A縣當前的各項政策規劃仍然是以科層的形式自上而下傳遞，其他主體主要依照行政指令行動，這導致了元治理者科層行政力量的過度介入，合作組織和農戶參與不足。雖然這種自上而下的垂直管理方式能夠保證產業振興戰略落地實施，但卻加劇了其他主體處理事務時對行政力量的依賴，導致政府對社區資源的壟斷，制約了多元主體參與積極性的提高和主觀能動性的發揮。一方面，政府存在的官僚制邏輯致使產業項目的選取與運作難以保持自主性，企業在選擇產業項目時容易出現依附性合作的局面。A縣政府依托RZ村緊鄰河道的地理優勢，于2018年出臺了生態旅游業建設規劃，開展了黃河故道建設項目。GD餐飲公司未能依據企業發展優勢，盲目追逐政府熱點項目，承接了生態休閑園運營工作。由于生態休閑園長久地依附政府生存，當下已然淪為政府指定的接待場所。此外，依附性合作造成企業缺乏創新動力，不能及時根據市場變化和客戶需求豐富產品種類、改善服務質量，導致創收效益遠未達到預期目標，日常運營面臨難以為繼的窘境。另一方面，“人為性”的特點在制定、執行、評估地方產業政策的過程中依然突出，政策主體和政策對象的行為選擇和風險認知對政策效果影響顯著［20］。當前A縣的村民群體中，“小富即安”的傳統思想占據主要地位。在參與產業發展時，村民主體缺乏主動探索個人發展潛力的精神，也不愿意主動進行利益表達，造成產業發展“同質化”嚴重。例如，近年來村民追求種植火龍果、桑葚、無花果等熱銷水果，SCP村種植了60畝紅心火龍果，QT村種植了50畝紅心火龍果，由于缺乏科學的種植政策指導，且市場信息滯后，在一定區域內造成供過于求，影響了火龍果價格和種植戶利益。

（二）過程管理困境

由于各產業主體受到不同的系統動力影響，容易出現“搭便車”等集體行動困境，而政府作為元治理主體，其相關職能的缺位進一步加劇了過程管理的困境。當前，A縣產業發展的過程管理仍存在很大弊端，尤其以農業產業化聯合體為代表的農業經營組織建設問題最為突出，傳統的“龍頭企業+農戶”的經營模式并未得到根本改變，龍頭企業的機會主義行為依然存在，其結果是無法保證農戶從中獲得實惠。具體而言，在政府層面，A縣產業振興主管部門的碎片化設置造成了制度執行的乏力。2021年，扶貧辦改組為鄉村振興局，在部門職能發生改變后，權責劃分也隨之變化，政策執行者未能及時準確地把握工作職責，導致具體的工作內容“多點并發”。此外，由于政府僅僅將農業產業基地的成型作為主要目標，忽視了對產業項目成長所需的生產組織構成、產銷對接措施、風險防范機制等的回應，使產業陷入了不可持續的難題之中。在企業層面，由于部分企業在鄉村產業發展過程中的市場牟利邏輯消解了社會責任邏輯，導致企業和農民之間表面上維持合作關系，但實際上企業在利潤分配和風險分擔方面都占據著絕對支配地位，導致農民處于高風險低利潤的不利局面。農民無法從鄉村產業發展中獲益，背離了產業振興的初衷。在農戶層面，其雖然是農村產業發展的直接參與者和直接受益者，但由于長久以來受“小農經濟”的影響，在執行產業規劃時，仍十分計較短期內個人的付出與得失，不愿主動參與到日常的產業管理中去。尤其在收益欠佳時，農戶習慣性地“搭便車”，將希望寄托于其他農戶、合作社、產業協會的現象時有發生，致使改善產能的愿景成為奢望。

（三）資源協調困境

鄉村資源稟賦影響著鄉村發展的潛力，決定著鄉村產業發展的方向。在人力資源方面，鄉村人才振興在鄉村發展中的作用尤為重要。然而隨著城鎮化的推進，在城市“虹吸效應”下，出現了“精英移民”的現象，鄉村人才“走出去”多、“引進來”少，導致鄉村人才匱乏，農民老齡化、農村空心化現象嚴重。LZ街道辦主任表示，一方面，鄉村青壯年勞動力外出務工，畢業的大學生不愿回鄉創業，在村黨員老齡化嚴重，致富帶頭人、產業指導員缺乏相應的專業知識和技術，了解產業、掌握互聯網技術的人才更是寥寥無幾；另一方面，雖然舉辦了技術培訓，但村民仍然習慣于傳統種植方法，給做大做強鄉村產業帶來了不小的挑戰。在信息資源方面，其在鄉村產業振興的元治理決策執行過程中發揮著關鍵的作用。A縣在特色產業種植的過程中，由于產業規劃、種植指導、市場行情等信息均是通過政府、產業合作社自上而下傳遞，信息在傳遞的過程中時常產生不可避免的損耗和無效傳遞，處于信息鏈末端的種植農戶很難及時、準確、全面地掌握相應的信息，往往導致農戶種植失敗的后果。同時，由于條塊信息壁壘的存在，農戶在種植過程中遇到的困惑和難題不能暢通無阻地向上傳遞，也不能自上而下地得到及時的反饋，在一定程度上影響作物產量和種植效果。此外，村民自身缺乏處理繁雜信息的能力，也導致信息難以在群體間創造出強大的即時效應。

五、結論與討論

基于元治理理論剖析豫東A縣產業發展的運作機制與實踐困境，發現作為“元治理者”的黨和政府需要從重塑價值認同、規范合作秩序、統籌要素配置等方面著力，以實現科層、網絡、市場治理的最佳協同，從而高效推進鄉村產業振興。

（一）形成價值認同：彌合主體組織困境

在產業振興元治理的運行系統中，各主體應當各盡其責，協調配合，通過直接或間接的方式參與決策的制定和決策運行的監督。在政府引導下，企業、社會組織、個人應在相關領域和能力范圍內共享決策權并行使發言權，及時發現并修復決策中的缺陷，共同推進產業布局的合理化發展。在價值層面，元治理重構并超越了傳統“政府本位”“市場本位”與“社會本位”的治理格局，協調政府、市場、社會的互利共生關系，強調發展的同心共筑。從當前產業發展的實際狀況看，形成共同的價值認同是鄉村產業振興的前提條件。

1.重塑對“產業振興”價值的認同

政府要帶領多元主體打破利益固化的藩籬，形成助力產業興旺的共同意志，為鄉村產業振興的有效推進提供堅定的思想前提。政府要構建制度化的價值導向機制，將“產業振興”的價值融入規范化的政策法規之中，切實將產業振興所體現的價值理念與產業發展的實踐相結合，最終實現多元主體在“耳濡目染”產業發展實踐中，將產業振興的價值內化為普遍的道德價值，進而為產業振興的實現確立整體社會價值。

2.強化對“鄉村價值”的認同

喚醒鄉村內部優秀傳統道德文化，將社會主義核心價值觀作為統一的價值取向，筑牢信任基礎，培育公共精神，強調價值理性對于鄉村振興的重要性，維系鄉村人才與鄉村發展的精神紐帶，以“情感社區化”來增強人才向心力，吸引鄉村人才回流。重視對鄉村文化的培育，以獨具地方特色的鄉村文化來“粘合”多元主體的利益，增強不同主體間的互信互進，從而達到良好的資源匯聚效果，最終向“鄉村善治”“鄉村振興”的目標邁進。

（二）規范合作秩序：破除過程協同困境

政府作為公共權力和公共資源的掌控者，承擔鄉村振興元治理的決策和組織工作，理應通過構建高效的過程管理機制來協調實施過程中產生的各種矛盾和沖突，糾正各主體的自利性，促進主體間的有效合作，將產業發展的決策落到實處。

1.強化制度保障

對于正式制度而言，地方政府在進行制度設計時應依據《鄉村振興促進法》，在總結歷史和現實經驗的基礎上制定產業發展條例，規范產業發展中各主體的資格要件、組織原則、運行程序，同時解決產業主體擴充的條件、程序等問題。地方政府應著力于處理多元主體的關系，規范多元主體的行為，形成產業主體之間相互協調、配合與監督促進的格局。

2.健全組織保障

完善多元主體參與鄉村產業發展的組織保障，就是要以基層黨政統籌為主導，廣泛吸納企業、社會組織、公眾等在內的社會主體，建立統籌產業振興工作的領導機構和組織系統，統籌產業發展規劃的決策、執行、監督、評估、協調等各項工作，形成黨委領導、政府負責、社會全面參與的鄉村多元治理格局。鄉鎮政府及鄉村振興局應與鄉村無縫對接，這樣才能更接地氣、更懂鄉村。因此，要以鄉鎮黨委、政府為主導，積極建立由鄉鎮統籌的鄉村產業發展組織架構，通過對政府各部門職責的進一步明確，將具體工作落實到位，推動產業朝著既定方向發展。

3.構建鄉村產業振興的公共信任平臺

毫無疑問，主體之間相互的信任能夠為鄉村產業發展提供穩定的互動環境，促進多元主體在協商中的地位平等，增強多元主體行動的自律性，從而為鄉村產業振興乃至鄉村振興營造良好的溝通氛圍。因此，還需要明確各產業主體的職責，確立主體間的協同關系。在村兩委領導下，市場主體、社會組織、村民等多元主體根據自身獨特的資源和能力，確立各自的工作重點，在尊重差異的前提下就產業發展事項進行協商，討論其性質與解決途徑，并就行動方案形成共識，進而采取目標一致的共同行動，使鄉村發展中多元主體的資源與能力獲得最優配置，從而提升產業發展績效，加快產業振興進程。

（三）統籌要素配置：化解資源配置困境

政府除著力于鄉村振興元治理的決策和組織工作外，還擔當著調動資源的重要使命。政府應以協調產業振興過程中的人、財、物、技術等資源為重點，推動資源的高效配置，從而避免資源不足、資源浪費等狀況的發生。

1.統籌城鄉資源合理配置

一方面，明確城鄉融合發展的思路，充分認識到鄉村振興所創造的生態效益、社會效益對于城市發展的促進作用；培育城鄉發展共同體的理念，搭建資源要素流動平臺，加速城鄉要素間的自由流動，協調城鄉發展的相互關系，為彼此的發展提供更為持久的內生動力。另一方面，基于農村農業發展的實際需要，增加財政資源在農業農村發展方面的投入，加大對公共資源在農村地區配置的傾斜力度。繼續改善鄉村各項事務發展所需的硬件設施和軟件環境，為“人、財、地”的合理流動和效率提升創造條件。

2.推動鄉村資源有效整合

在人力資源方面，一方面，要破除人才流動的體制機制障礙，對人才下鄉、返鄉給予政策指引，按照產業發展、公共服務等需要，對城鄉人才的合理分布進行科學規劃，將藍圖繪制到“人”，織密鄉村發展參與網絡；另一方面，要對返鄉就業創業的人才進行適當獎勵，強化資金扶持和技術支持力度，提升鄉村發展的質量和水平，內外兼顧地吸引人才主動向鄉村地區流動。在信息資源整合方面，首先，應當暢通府際間、部門間、條塊間的溝通渠道，聚焦地方發展條件和實際需要，厘清職責，明確分工，認真對待、及時反饋其他產業主體的信息需要和發展建議，打造更高水平的產業振興格局；其次，從產業信息溝通平臺的搭建和完善入手，提供政府部門間、政府與非政府組織、私人部門、農戶之間的溝通媒介，將利益相關者有效地串聯起來，及時獲取、發布、共享產業發展所需信息，為推進產業振興提供有力的信息支撐；最后，從信息技術保障著眼，深度融合地方發展、鄉村自治與數字技術的理念，提升數據運用能力，加強互聯網、大數據、云計算、區塊鏈等數字化技術在產業發展中的普及和應用，為產業振興所需要的信息采集、分類、傳遞、共享、處理等提供科學、合理、規范的技術支持。

注釋：

（1）數據來源于A縣2020年政府工作報告。

（2）“一網、三區、兩園、多基地”：“一網”是農產品物聯網；“三區”是生態農業區、城郊農業區和高效農業區；“兩園”是CZ鎮綠色農業觀光園和LT鎮綠色生態農業園；“多基地”是多個農業產業化基地（河蟹養殖基地、花菜種植基地、香蔥種植基地、葡萄種植基地、蘋果種植基地和優質梨種植基地等）。