業主自治中的決策否決現象：類型及成因

劉景琦

(鄭州大學 政治與公共管理學院,河南 鄭州 450001)

一、問題的提出

住房體制改革以后，國家將管理房產的權利讓渡給社會，從管理者轉變為仲裁者；而住房使用者則成為業主，從被管理者轉變為自治者，小區成為從國家中分離出來的“新公共空間”［1］。按照住房商品化改革的要求，小區建立起建筑物區分所有權制度，業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利，對業主共有物的管理成為小區治理的主要難題。在這種秩序下，小區治理需要解決好以下三個方面的問題：第一，如何實現業主意志的有序集中表達。理論上講，業主是小區的主人，在小區業主數量眾多的情況下，將業主組織起來參與治理，并保證治理能穩定有序、可持續地開展，是小區治理有效的前提。第二，如何實現小區治理決策的有效執行。根據合約關系，作為“代理人”的物業公司承擔小區公共部位的物業服務職能。督促物業公司執行小區治理決策，是小區治理有效的前提。第三，如何保證小區治理秩序的有效維護。這包括對業主、物業企業行為的監督管理，以及防止外部力量對小區利益的侵擾?？梢?，業主決策是小區公共事務治理的重要一環。在業主自治的情況下，商品房小區公共事務的重要決策，通常是在一系列程序的保障下由業主共同決定的。如果業主決策沒有達成，很多小區公共事務無法推進，從而形成治理困境。在業主自治的具體實踐中，房屋滲水漏水、電動自行車停車棚修建、物業費上調、物業公司更換等問題往往成為小區治理難題，而這些問題遲遲得不到解決，很重要的原因是出現了決策否決現象。

所謂決策否決現象，指的是在業主自治的決策過程中，業主決策的議題在議程設置、議題表決、合法化以及執行等環節，被拋棄、否決或者推遲執行的現象。例如，由于業委會內部無法達成有效共識、選址有異議等原因，業主決策程序遲遲無法啟動，小區建設電動自行車停車棚的業主決策議題長期被擱置，議程設置環節都無法完成；由于物業公司或者部分業主質疑業主大會決策的合法性，并將此異議轉化為被法院受理的民事訴訟案件，業主大會作出的更換物業公司的決策遲遲不能得到落實；物業公司采取拒絕交接或者與業主產生沖突等方式，保持在小區的物業服務權，更換物業的業主決策變成空頭支票。在決策否決的情況下，大量治理問題被發現卻不能夠得到處理，業主治理需求無法滿足，從而引發了社會矛盾，甚至產生嚴重的社會沖突，影響基層社會穩定。為何業主決策否決現象大量存在？如何理解與解釋這一現象？

二、文獻綜述

為何業主決策難以實現？既有研究主要關注小區治理中的業主維權、集體行動、業委會運作、政府行為等現象，部分涉及到了對業主決策否決現象的評價與分析，這些構成了學界對業主否決現象的總體判斷，主要從以下三個視角進行分析和解釋。

（一）“國家—社會”關系視角下的“維權—抗爭”解釋路徑

在這一解釋路徑下，國家與市場的聯合控制是阻礙業主自治的主要因素，業主決策否決現象也源于此。業主維權是業主應對物業企業侵權作出的反應，利用波蘭尼所建構的市場、社會雙重運動模型分析發現，作為一種社會自我保護運動，業主維權在很大程度上是由當前權力與市場的勾連運動所引發［2］。業主維權雖然反映的是“市場—社會”關系，但學者關注的重心卻是“國家—社會”關系，市場角色與行為邏輯被遮蔽了。這是因為，國家并不是自主性角色，而是經常與市場相結合，是“權力—利益”的庇護者［3-4］，國家力量很容易成為“國家—市場”聯合體的代言人［5］。由于力量對比的不平衡，容易形成“強國家—弱社會”的格局［6］。也有學者對此范式進行了反思，認為地方政府是超脫于社會與市場的［7］，并提出了“私民社會”框架，認為業主維權本質上還是屬于處理“市場—社會”關系，核心在于業主團體對民事財產權的維護和團體生活的管理［8］?！吧钫巍币呀浫〈降恼螀⑴c活動，成為城市基層社會治理的重心，社會行動主要圍繞個體性事務及個人利益訴求展開，“國家控制”和“社會抗爭”的策略性互動已不再是關注的焦點［9］。

（二）沿著“業主組織促進小區善治”的假說展開的解釋路徑

這一假說繼承了托克維爾、帕特南等關于市民組織能促進基層民主與公共性培育的觀點［10］692-695-［11］99-104。業主們通常認為業主委員會（以下簡稱“業委會”）是業主自治的關鍵，只要成立了業委會，就能夠解決業主自治的難題，包括業主決策難等。業委會構成了“住宅社區的公共領域”［12-13］，正是業委會的大量出現，帶來了城市基層社區政治生態的深刻變革［14］12。與積極樂觀的理論分析相比，業委會的發展情況并不盡如人意。從全國數據來看，成立業委會比較多的城市只有深圳、武漢、上海等少數城市，其他城市成立業委會的比例只有20%左右（1）。除了成立比例低之外，業委會的發展也陷入困境，轟轟烈烈的維權運動結束后，很多業委會的運作要么是處于癱瘓狀態，成為“僵尸”業委會，要么實行“強人政治”，由少數精英運作業委會［15-16］。

（三）公共事務治理視角下的業主參與解釋路徑

將決策否決現象作為“公地悲劇”的一種，業主參與和集體行動困境是決策難以實現的成因。在建筑物區分所有權的情況下，基于商品房小區內建筑物區分所有權，物業服務既不是個人所有下的私有物品，也不屬于國家所有下的公共物品，而是屬于集體物品，也稱為“俱樂部產品”［17］，屬于廣義的公共事務范疇。公共事務治理主要解決以“公地悲劇”為代表的集體行動困境，而集體行動困境的產生源于個體理性與社會集體理性的背離［18］10。關于基層治理與業主參與之間的關系，學界提出了“社會培育論”的觀點，指出共同體建設有助于提升小區治理水平，但社區的碎片化成為城市社會結構與社會關系的常態［19］，需要在陌生人世界中建設和諧社區［20］?！俺鞘猩鐓^是重要的共同體”只是研究者與政府的主觀期望，并不是對社會事實的客觀描述［21］。業主參與是有條件的，可以從利益性質與利益結構的角度解釋業主參與分化現象，冷漠是業主參與的常態［22］。還有學者從商品房小區公共事務性質的角度來理解業主自治困境，剛需較弱、利益稀薄導致業主組織動力不足，利益分化使得組織成本太高，最終導致業主自治陷入組織困境［23］。需要反思的是，公共事務治理的目標是解決“公地悲劇”，認為集體行動存在困境并不是為了指出公共事務的不可治理性，而是要在此基礎上，通過一定的組織和制度設計，建立起公共事務治理秩序。

綜上所述，不論是“國家—社會”關系下的業主維權研究，還是關于業委會的研究，抑或公共事務治理視角下的業主參與研究，都是圍繞某一行動主體或者兩個行動主體的互動展開。這些研究將行動主體作為研究的中心，在對決策否決現象進行分析時，都在回答一個問題，即“誰是業主決策當中的主導力量”。在業主維權研究中，國家和市場力量特別是國家力量被認為是影響業主決策的關鍵因素；在業委會研究中，業委會被認為是影響業主決策的關鍵因素；在業主參與研究中，業主的集體行動能力被認為是影響業主決策的關鍵因素。國家力量、市場力量、業委會、業主等都可能是業主決策中的“否決玩家”，只是在不同的研究視角下，“否決玩家”并不相同。

反思上述研究可以發現，“否決玩家”在業主決策中大量存在恰恰說明，在業主自治的業主決策階段，原本被設計用來防止任何個人專斷的業主自治體系，演變成為一個沒有任何力量有足夠權力做出重大決策的體系。已有研究在對待業主自治問題上，大多是一種總體性關照的態度，并沒有深入業主決策的過程。在業主決策過程中，決策的否決點、否決方式、否決動力等并沒有被完整呈現出來，這就需要我們對業主決策的復雜性以及在不同決策階段的情境下，各個治理主體之間的互動條件機制作進一步分析，以便深入研究決策否決現象背后的邏輯機理。

三、研究框架

本文從決策過程的角度，對業主決策進行分析。業主自治雖然不同于政府運作，屬于社會自治的范疇，但其決策過程與政府政策制定過程類似。為更好地理解業主決策過程，引入研究政策制定過程的相關概念，以增進對業主自治過程的理解。最流行的簡化公共政策制定的方式之一，就是將這一過程分解為一系列不連續的階段和子階段，比較著名的有拉斯韋爾的七階段論［24］、布魯爾的六階段論［25］、安德森的五階段論［26］30-33。為了便于分析，并遵從政策過程階段的“最大公約數”［27］，筆者將業主決策過程劃分為政策制定、決策與執行三個基礎階段。業主決策的第一階段就是制定決策議題，最重要的是業委會對議程設置的控制；第二階段是業主票決過程，最重要的是業主投票；第三階段是業主決策的執行階段，最重要的是業主決策的合法化過程，即業主決策結果獲得合法地位，確保業主決策落實落地。

從業主決策的實踐來看，業主決策涉及到業主組織、國家力量、市場力量、業主等之間的互動。在不同的決策階段，各個行動主體之間形成的治理情境并不相同。本文對不同決策階段進行分析，有助于揭示不同情境下各治理主體的互動機制，并對機制運行的條件、約束、邊界作進一步的闡釋。

在此基礎上，本文想要回答以下幾個問題：第一，在業主決策的不同階段，誰在作決策？也就是說，誰是決策主體？作出決策的動力是什么？第二，決策主體所面對的治理場域有哪些？也就是說，決策的制度空間是什么？決策主體所面對的利益集團包括哪些？第三，決策中的否決機制是什么？也就是說，各行動主體是如何利用現有的制度空間來影響決策進程的？

為了回答上述問題，本文構建出“決策主體—決策場域—否決機制”的分析框架，將業主決策過程分為“議程設置—決策過程—合法化”三個階段，通過對業主決策過程進行分析，進而深入探討業主決策否決現象的成因，最終描繪出業主決策否決現象的整個圖景。

本文的經驗材料來源于筆者及所在團隊2018年12月在紹興、2019年4月在武漢、2019年6月在深圳、2021年3月在武漢等地的調研，資料獲取方式包括對社區工作人員、業委會成員、物業企業項目經理、小區普通業主、街道工作人員等的無結構訪談，還有通過業委會、社區等途徑獲取的地方政府文件、業委會內部資料等（2）。

本研究采取多個案研究方法，深入探討案例間存在的共性問題。選擇多個案研究方法，是綜合考慮研究目的和研究條件限制而選擇的技術路線。本研究主要關注的是業主決策否決現象，最重要的是把握業主決策的實踐機制，借助這些具象資料，挖掘出基本行為范式、基本關系類型、基本特征等方面的一般化認識。從研究入場的困難程度來看，城市是陌生人社會，研究者很難入場。調研社區居委會和街道各個職能部門相對比較簡單，信任機制的建立也相對容易。但是到物業公司和業委會訪談，花費的周折比較多，需要找到入場的“守門員”，有時為了入場，可能還需要跟他們一起開會、吃飯等，以獲得信任。因此在個案的選擇方面，訪談更多地是使用滾雪球的方法，通過熟人介紹、開會認識、加入微信群等方式獲得入場的資格。

這就面臨個案的代表性問題。在理想情況下，選擇規范性的抽樣，才能保證樣本推廣到總體的可靠性，個案中具有顯著意義的現象才能代表更大規模的現象。在獲準進入比較困難，無法進行規范抽樣的情況下，斯泰克認為，從特殊的個案中也能夠對問題產生非同尋常的理解，個案“有學習的可能性”才是最重要的［28］465-487。張靜也認為，案例研究可以通過典型性知識的挖掘，產生具有“預測”別處社會現象的功效［29］。在調研中也發現，從之前調研的經驗材料中逐步提煉命題、理論，再用新的個案研究資料來檢驗，而這些結論時常會在新的調研個案中重現。從某種程度上來講，滾雪球等抽樣方式也使得我們逐步接近業主決策的實踐面貌。

四、案例呈現與機制分析

筆者擬從議程設置、業主投票、議程合法化等業主決策的三個階段呈現業主決策否決現象及其背后的機制。

（一）議程設置中業委會的絕對權威與業委會結構的脆弱性

1.“業萎會”現象與議程設置的“難產”

“業萎會”這種說法是筆者在訪談時偶然獲得的，覺得非常貼切?！皹I萎會”是對特定業委會狀態的描述，主要指業委會在小區治理過程中不作為，或者由于內部存在重大分歧，業委會運作處于停擺狀態，這種停擺使得業委會名存實亡。伴隨而來的則是議程設置的“難產”。因為根據相關程序設計，只有業委會才有組織業主大會的權力，如果業委會停擺，即使業主有啟動公共決策的需要，公共決策流程也無法運轉起來。

“業萎會”可以分為兩種類型，一種是，業委會成員動力不足，不參與會議，或者由于賣房搬家而喪失業委會成員資格，最終使得業委會工作停轉。例如，某小區業委會副主任是一個校外輔導機構的負責人，參與小區業委會選舉是為了擴大人氣，增加自己的知名度，以便為自己的輔導機構增加客戶。另一種是，業委會內部雖然能夠正常召開會議，但由于意見不統一，遲遲不能形成一致決議，最終導致業委會處于停擺狀態。如武漢市J區谷峰小區是一個擁有3000多戶業主的大型小區，剛交房不久，小區就出現大面積瓷磚脫落、房屋滲水漏水、停車難、物業服務質量差等問題。為了解決這些問題，小區業主發起并成立了業委會，業委會現有9名成員。為了解決物業管理問題，在是否更換物業企業、選擇新的物業企業的標準等方面，業委會成員內部展開了爭論。在很長一段時間，都是4人反對更換物業，4人堅持更換物業，還有1人始終不表態。由于意見不一致，業委會在更換物業問題上爭論了三四個月，最后才形成5比4的局面，決定更換物業企業。

2.職責設定下業委會的絕對權威

“業萎會”現象背后折射出來的是業委會在議程設置中的絕對權威。業委會是議程設置中的“否決玩家”，在“業萎會”的情形下，業主決策的議程設置難以實現。從流程設置上來看，業委會在議程設置中起著最為關鍵的作用。業委會主要通過兩種方式發揮作用：一方面，業委會通過啟動或者不啟動業主大會決議的方式，對議程進行控制；另一方面，業委會通過控制擬討論的事項，對議程進行控制。

第一，業委會是組織召開業主大會的唯一合法機構，當業委會有意不啟動業主動議的時候，業主決策就無法被激活，業主零散意見就沒有辦法轉化為公意。這是因為，業主決策需要通過業主大會的形式來實現，而根據相關法律法規，只有業委會才有權力組織召開業主大會。雖然相關的法律法規規定，在20%以上的業主提議下也可以召開業主大會，但仍然需要業委會調查核實與確認，最終決定是否召開。在業委會沒有提出動議的情況下，即使有議程設置的需求，部分議程也不會進入業主大會決議中。

第二，業委會可以控制擬討論的事項，對業主大會中的議題進行控制，從而實現對議程的控制。這是因為，理論上業主大會可以采用集體討論的形式，也可以采取書面征求意見的形式，但由于小區的業主戶數基本上都在500戶以上，業主數量眾多，很難采取集體討論的形式，因此，一般采取書面征求意見的形式。業委會需要將不同業主的意見收集起來進行集中梳理，挑選出業主共同關心的意見，并將其轉化為動議。動議形成之后，業委會需要將這些動議發布出來，供全體業主審閱，在此過程中，業委會需要動員積極分子做業主工作，對業主的訴求做出回復。但實際上，無論業委會是否在議程設置時征求業主的意見，最終的會議議程都是在業委會的主導下做出的。以谷峰小區為例，雖然在更換物業公司事宜上，業委會成員之間有比較多的爭執，但非常明顯的是，業委會是議程設置的關鍵，即使是有爭執，也是業委會內部的爭執，是爭取業委會主導權的過程，與普通業主沒有多少關系。

可以說，業委會掌握著業主大會動議的“開關”，業委會可以決定是否召開業主大會，如若召開，選擇哪些議題進入大會議程。而其他主體雖然可以提出自己的意見與建議，但也必須得到業委會這一組織的認可，才能夠將意見建議轉化為業主大會的動議。在這種情況下，業委會在議程設置上具有絕對權威。

3.業委會結構脆弱性與“否決玩家”生成的深層機制

雖然業委會在議程設置過程中具有絕對的權威性，但結構的脆弱性，使其很容易成為議程設置當中的“否決玩家”。這種結構脆弱性來源于業委會決策中的簡單多數決，以及業委會成員構成的復雜性與不穩定性。

從業委會決策模式來看，業委會的權力結構是扁平化的，每個成員在決策中都享有同等的權力，業委會主任也只是會議召集人，并不具有法定形式的權威。在設置決策議程時，業委會需要按照“少數服從多數”的原則形成共識。那么在簡單多數決原則下，業委會的決策有效，就必須同時滿足兩點：一是有足夠多的業委會成員參與決策，這是業委會決策合法有效的前提，需要業委會成員能夠正常履職；二是在業委會成員正常履職的情況下，還需要內部形成一致意見。但實際上，業委會的運作同時面臨兩大挑戰：其一，由于動力不足，有些業委會成員不能正常履職，導致沒有足夠的業委會成員參與集體決策；其二，由于內部整合不足，派系林立，業委會很難達成共識。

（1）激勵不足與業委會成員的自愿退出。在商品房小區，陌生人社會屬性使得業委會成員與小區業主之間的關聯并不緊密。業委會成員履職不是出于鄉土社會里的人情、面子等，動力主要基于志愿精神，選擇去留也主要基于自身意愿。而業委會職務屬于高付出、低回報崗位，在缺乏激勵的情況下，很多業委會成員也就不再積極參與業委會活動，在履職中會選擇逐步自愿退出。業委會成員的高付出主要體現在業委會工作對時間精力、專業能力和組織能力等方面的高要求上。第一，需要投入大量時間。業主社會其實是“業余社會”，也就是“八小時外社會”，業委會工作只是兼職，只能利用工作日晚上和休息日的時間；而要與物業公司、政府部門、社區打交道，則必須利用工作日時間，因為這些部門只是在工作日辦公。因此，業委會成員只有通過請假或調休的方式，才能抽出時間來處理小區事務。第二，工作需要很強的專業能力?，F代小區的運轉離不開大量的現代化設施設備，作為業委會成員，在處理相關事務時，需要了解物業管理當中的設施設備、流程、人員安排等信息，并將有關信息作為決策依據，減少信息不對稱與缺乏專業知識帶來的不必要的損失。第三，小區的陌生人屬性，要求業委會成員具有更強的動員能力。許多小區有500戶以上的業主，且都是陌生人社會。如何獲得業主的信任，并將其組織起來，是業委會成員面臨的重要挑戰。善于做群眾工作的業委會成員，可能很快就能通過自己的方式獲取業主的信任，并建立起一套動員體系，實現對業主的有效動員；而缺乏動員經驗的業委會成員很難將業主動員起來，如果操作不當就很容易導致信任危機和動員危機。與高付出和高要求相比，擔任業委會職務并沒有多少酬勞。業委會成員屬于無薪酬職位，除了一定的通訊補貼外，業委會成員并不能從這一職務上獲得報酬，反而會遭受一定的損失。例如，業委會成員需要到各個政府部門或者社區辦理手續、談判等，這會產生很多交通費用；業委會成員需要利用工作日與各部門打交道，但工作日期間的誤工費用卻無處補償；當業委會成員將精力放在小區時，陪伴家人和孩子的時間就會大大減少，而有些家人也會不理解，從而影響到家庭的和諧。

（2）派系林立與內部整合難。理論上講，業委會應該是由代表廣大業主利益，秉承志愿精神的熱心業主組成的。業委會成員之間如果出現了意見之爭，應該只是方式方法之爭，大家的立場是一致的。但實際上，業委會是各方勢力建構出來的機構，業委會成員是各方勢力的代理人，業委會成員之間的沖突，背后反映的是其所代表的利益集團在利益、立場上的分歧與沖突。這是因為，不同于居委會和物業企業等組織，業委會是自發形成的自治機構。居委會是黨領導下的群眾性自治組織，其目標明確，并且有基層政府、居民等進行監督；物業企業作為商業組織，目標也十分明確，也有等級監督。業委會雖有法理上的目標，是業主利益的代表，但由于業委會在小區治理中的地位，不論是業主還是各方勢力都想要在業委會中謀得一席之地，以便為自己服務。

結合張雪霖、鐘雯的研究［30］和筆者調研，出于自愿而參與業委會選舉的業主，有如下幾種類型：第一類是積極分子，指的是在小區治理和小區建設上，比較積極熱情，做事公道，不走極端的業主。這些人在對待業主方面，能夠做好組織動員工作；在對待社區、物業公司方面，能夠積極協調溝通。第二類是激進分子，指的是在小區治理和小區建設上，比較熱心積極，沒有私心，但是行為偏激的業主。出發點都是為了全體業主的公共利益，但是在做事方式方面容易走極端，不利于處理小區事務。第三類是謀利分子，這些業主試圖通過占據業委會職位的方式，從中謀取利益，將業委會職位當做變現的渠道。在當選之后，這些人通常會勾結外部勢力，共同操縱業委會以獲取利益。第四類是泄憤者，部分業主與物業公司有私人矛盾而對物業公司有強烈的憤懣情緒，為了達到將物業公司趕走以泄私憤的目的而籌建業委會或參與競選。第五類是嘗鮮者，這些業主本身并不了解業委會，抱著一種好奇和嘗鮮的心態來參與業委會競選。

除了自愿行動的業主，各方勢力會積極尋找代理人，將自己的代理人選入業委會，借助代理人來影響業委會的決策，為自身利益服務。這些勢力主要包括三類：第一類是物業公司。為了實現利益最大化，物業企業會安插一部分代理人進入業委會，以維持自己在小區內的物業服務權，并減少業主監督帶來的壓力。這些代理人一般是物業企業員工的親戚朋友，或者是與物業企業相熟的業主。這些代理人在業委會做決策時，從物業企業的利益出發來考量決策內容。第二類是基層政府和社區?；鶎诱蜕鐓^缺乏監督制約業委會的手段，由于業委會的自發性，由其主導的社會治理領域有失控的風險，但是治理失控的后果卻需要由基層政府與社區承擔?；诖?，基層政府與社區組織會從業主中物色辦事公道且值得信任的業主，并將他們安排到業委會當中。第三類是其他組織及商業勢力。包括房地產開發商，如果房地產開發商在小區內還留有一定的自有商業物業，那么在業委會當中有一席之地，能夠為自身商業利益服務；其他品牌物業公司，他們也想通過業委會成立或者換屆，替換掉原有的物業公司，在業委會里有一席之地，有利于提前布局；購房團體，如果某一單位在小區內實施團購，很多員工在小區購置了房產，那么這一單位也會選派本單位某位后勤領導或者熱心員工作為代表，參與到業委會當中，以保障單位員工的利益。

上述勢力的代理人與小區自發參與類業主共同組成了業委會。在業委會成立后，不論是代理人還是業主，都可能影響業委會的決策。由于遵循多數決原則，哪股力量能夠在小區業委會當中占優勢，就能夠掌握局面。一般情況下，業委會內部會逐步形成兩個相互對立的派系，為了爭奪對業委會的主導權，雙方需要通過對中立派的爭取，形成多數派，這樣才能將多數派的意見轉化為小區議程，通過業主大會轉化為決策，最終對多數派所代表的利益團體有利。

在小區業委會成立之初，內部自然會形成兩股不同的力量：一股力量將小區利益放在首位；另一股力量則傾向于為其他利益主體謀求利益。這時，每個業委會成員都會遭受到思想和觀念上的洗禮與碰撞。為掌握業委會的主導權，雙方都開始拉攏中間派，并提出各種有利于自身利益的主張。如果雙方之間的力量對比懸殊，那么派系斗爭的持續時間不會太長。但是如果雙方之間的力量差異較小，那么雙方為了爭奪中間派會使出渾身解數，這時候會出現治理事務久議不決的狀況，業委會就會處于癱瘓的狀態。

（二）業主決策的多數決與業主“否決玩家”的生成

1.業主決策的多數決與“沉默的大多數”

基于建筑物區分所有權，業主對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。在業主自治的情況下，對商品房小區公共事務的管理方式，是由全體業主共同決定的。在業主票決時，不論是《物業管理條例》還是《民法典》，都按照嚴格的多數決原則實現業主票決。例如，《物業管理條例》規定，業主大會應當有物業管理區域內專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主參加，部分事項應當經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意，部分重要事項應當經專有部分占建筑物總面積2/3以上的業主且占總人數2/3以上的業主同意。而《民法典》更是提升了業主表決的門檻，規定應當由專有部分面積占比2/3以上的業主且人數占比2/3以上的業主參與表決。部分事項應當經參與表決專有部分面積過半數的業主且參與表決人數過半數的業主同意，一些重要事項更是需要經參與表決專有部分面積3/4以上的業主且參與表決人數3/4以上的業主同意。

與業主多數決相對應的，卻是在業主票決階段，經常會遇到“沉默的大多數”的決策困境。在業主票決時，很多業主選擇冷漠以待，使得業主票決很難達到法定的比例。與之相對應的是，很多小區亟需解決的公共事務難以解決，包括房屋滲水漏水、電梯維護、物業費調整等涉及小區公共安全和小區維護的問題。在小區內經常會發現滲水漏水一兩年卻難以解決、物業費長期維持在較低水平卻無法提高標準等問題。特別是在維修基金的使用方面，由于業主決策難，房管部門面臨著很大的監管壓力。面對這些問題，很多地方的房管部門開始打政策擦邊球，繞過正常的業主決策程序，通過“綠色通道”的形式審批維修基金的使用，以解決業主決策中遇到的房屋大修事項難以通過的問題，即使這種做法與業主自治的相關精神相違背。這說明，在現有的決策機制下，“沉默的大多數”導致的業主票決難產，已經影響到正常的業主自治秩序。

2.業主“否決玩家”的生成機制

理想情況下，民主決策應以各方協商一致為標準，確保每一個參與決策者都同意具體的決定。不過，在群體規模擴大的情況下，要平衡好決策成本和政治參與之間的關系，在業主多數決的原則下，決策不再以協商一致為基礎，而是以群體中大部分成員的同意為基礎。但需要指出的是，作出決策所需要的贊成百分比越小，做起來就越方便高效；需要的贊成百分比越高，決策成本就會指數級增長［31］116。多數決原則是為了提升決策效率。一般情況下，民主決策當中還有其他機制迫使當事人投票，以減少潛在的否決者。但是在既有的業主決策規則方面，只有多數決原則，而沒有對業主參與的規制，這使得很多業主在決策中選擇沉默，最終使得決策遲遲不能進行。

（1）業主在票決中的行動傾向。在公共決策當中，業主共同決定采取的是多數決原則，也就是說，實現業主共同決定需要決策滿足大多數業主（雙1/2或雙2/3）的利益偏好。這時討論業主的投票動機，或者業主參與的動力就比較重要。業主社會是陌生人社會，業主之間也并不是一個天然的利益同盟，每個業主基本上都是從個體的角度出發來考慮問題的。第一，業主只是關心與自己息息相關的事務，以及公共部分與自身利害相關的事務。第二，業主針對與自己息息相關的事務，態度也是比較分明的。畢竟業主社會是陌生人社會，不存在熟人社會的人情、面子等因素。這時候，如果個體能夠從中獲取增益，那么業主就會積極支持；如果個體不能夠從中獲得利益，甚至可能損害到自己的利益，業主就會反對。第三，業主對與自己沒有利害關系的公共部分的事務則是漠不關心。

（2）利益分化與沉默的大多數。在業主自治中，小區公共事務的性質使得小區業主在處理公共事務時，產生了利益分化。由于公共事務決策中的直接受益主體、間接受益主體與出資主體不完全統一，直接受益主體與間接受益主體之間產生了利益分化。直接受益主體成為了公共事務決策的支持者，而間接受益主體則容易成為公共事務決策的反對者。業主基本上是從自己的利益出發來思考問題的，讓業主投票決定本幢或本單元的公共事務時，會出現作為間接受益人的業主投反對票的情況。這會導致公共決策不易達成。

比較典型的如房屋滲水漏水問題，其不僅會破壞房屋裝修，還會長期侵蝕建筑結構，造成嚴重的安全隱患。因此，從理論上講，房屋滲水漏水維修成本應該由一個單位或整幢樓的業主來承擔。但實際上，房屋滲水漏水的影響分為直接影響與長遠影響，從直接影響來看，滲水漏水會直接破壞業主屋內裝修、家居用品等，但這些破壞只影響到外立面有滲水的業主家，而對于同一幢或同一單元的其他業主，并沒有直接影響；如果從長遠看來，滲水則會使得整個建筑出現問題。

按照現有的政策要求，房屋滲水漏水修復的直接受益主體與間接受益主體共同組成了出資主體。但直接受益主體與間接受益主體的感覺是不一樣的，直接受益主體能夠感受到房屋修繕帶來的好處，故而積極支持動用整棟樓的專項維修資金修復滲水點。而作為間接受益主體，很多業主并不能直接感受到房屋滲水帶來的影響，但是動用專項維修資金，房屋也就少了一筆“養老錢”，特別是當業主賬戶余額不足的時候，還需要業主承擔差額部分，反而會覺得自己是修復房屋滲水漏水的利益受損者。這時讓業主投票決定本幢或本單元的大修事務，基本上是不可能實現的。

而一般的小區里，在不走房管局開辟的應急維修綠色通道的情況下，只能通過“拖字訣”來解決問題，也就是等到滲水漏水涉及的戶數比例增多時才能夠解決投票難的問題。因為房屋滲水問題與施工質量有關，時間一長，質量問題自然會暴露出來。等達到一定比例之后，輿論也會形成，那些間接受益者認識到自己也是受益人，最終會轉變態度。但這是一個比較漫長的過程，一般情況下，從房屋出現滲水漏水到這一問題成為公共議題，需要很長時間；從公共議題到業主同意簽字，又需要很長時間，在一些地方，可能需要一個連綿雨季來等待業主簽字；從業主簽字到正式施工，又需要一個過程。

（3）結構多元與“板塊型”沉默。一般情況下，在一個物業管理區域內，擁有不可分割的共用設施設備，因此會在一個物業管理區域內成立一個業主大會，決定這一范圍的公共事務。在我國房地產開發的過程中，房地產開發商為了實現利益最大化，一般采取分期開發、業態混合的模式。大型小區一般配套建有商業用房，為了充分利用地塊，一個小區內建筑樓層高度也不盡相同，高層、洋房、別墅并立。這時，一個小區實際上是由幾個板塊拼接起來的聯合體，多業態和開發周期長增加了小區各個板塊之間的差異。小區內部形成的這種分異，使得小區儼然變為多元結構，商鋪、高層住宅、多層住宅、別墅之間出現分化，一期、二期、三期之間存在差異。在這種巨大的結構差異下，做任何決策都需要同時考慮各期、各業態的利益。第一，多業態意味著每一個板塊的問題不一，訴求不一，管理所需要解決的問題也不一樣。例如，從對物業服務的需求來看，在有商鋪的小區，物業項目需要配備更多的夜班值班工程人員，來應對商鋪的需求。第二，開發周期長帶來不同板塊物業費標準不一。由于物業費價格是交房時定的，所以開發時間越早的板塊，物業費價格越低；而開發時間越晚的板塊，物業費價格越高。但是不同板塊是由同一個物業企業服務的，其所提供物業服務的標準是相似的。第三，開發時間不同，建筑的新舊程度也不一。在一些大的小區，可能有些房屋業主已經入住十年了，有的可能剛剛交付，那么不同板塊的物業服務負擔也不一樣。越是新的板塊，物業服務負擔越輕；越是老的板塊，物業服務負擔越重。相比較可以發現，小區建成時間越久的板塊，物業費越低，問題越多，物業公司需要投入的資源越多；而小區建成時間短的板塊，物業費越高，問題越少，物業企業的投入也越少，這就形成了新板塊補貼老板塊的現象。

多板塊組合很容易導致決策時，業主們形成“板塊型”的“否決玩家”，或者在決策中出現“板塊型”沉默，最終導致業主決策很難實現。例如，物業費調價是小區的一件大事，原有的物業費水平已經遠遠不能滿足現在小區物業服務的需求，各方就會為調價展開博弈。在一個具有多元結構的小區內，即使各方都同意提高物業費，不同板塊的意見也是不同的。新建板塊的業主物業費水平本身就比老板塊的高，但是享受到的服務水平是一致的，再加上老板塊物業服務問題較多，物業服務資金很容易向老板塊傾斜，本身就存在著不公平。如何通過調價來使各方都滿意，首先就需要考慮到新建板塊業主的感受。這一現象普遍存在，不同小區的板塊組合各不相同。

（三）權威缺失與業主決策認定的合法性危機

1.合法性危機下的執行難題與社會沖突

理論上講，業主票決結果反映了業主的意志，作為決策結果，應該予以貫徹落實。但實際上業主票決結果很容易遭受合法性方面的質疑，導致決策始終得不到貫徹，出現執行難的問題，甚至由此引發社會沖突。

不論是以業主為代表的社會力量，還是基層政府、社區所代表的國家力量，抑或物業企業等代表的市場力量，都可能抵制業主的決策結果，導致業主票決結果不被承認，或者遭遇合法性危機。首先是基層政府、社區或者房管部門等，認定業主票決程序或者選票無效；其次是業主或者物業企業認為業主票決有問題，通過司法途徑撤銷業主大會的決議；最后是物業企業等組織以業主決策合法性存在問題為由，拒不執行業主大會的決策，造成業主大會決議面臨執行難的困境。

相關法律規定，業主共同決定選聘和解聘物業服務企業。正常情況下，原物業服務合同到期后，新選聘的物業公司與原物業公司交接，原物業公司退場，新物業公司進入。這時候，原物業公司會有兩種方式拒絕履行業主大會的決議。一是采取訴諸司法裁決的方式，實際上行使了非正規的否決權。原物業公司會以業主拖欠物業費、選聘新物業公司程序不合法或者有瑕疵為理由拒絕退場，并且原物業公司會以對本公司的解聘程序及產生新物業公司的程序違法違規向法院提出訴訟。由于物業服務合同屬于民事糾紛，在沒有司法裁決的情況下，各級行政機關和社區很難介入。而一般情況下司法訴訟時間比較長，形成了很長的等待期，在此期間，原物業公司是不會退場的。二是采取拒不退場的方式，阻止新選聘的物業公司進入。到了新老物業交接的時間，新選聘物業公司已經進入小區內，原物業公司就是不交接相關的資料、公共設施設備維護責任、保安崗亭等，甚至出現一個小區內有兩家物業公司保安站崗的局面。

原物業公司拒不退場，會造成比較嚴重的社會后果。新老物業交接困難，會導致原物業公司與業主之間矛盾頻發、新老物業沖突不斷、原物業公司破壞小區設施設備等亂象。由于司法訴訟時間比較長，這會導致業主決議很難執行。原本就是因為業主對物業公司不滿意，才會導致更換物業的決議出臺，在原物業拒不配合的情況下，更容易加深雙方矛盾。業主也很容易與原物業公司之間產生沖突。當原物業企業不愿意退場時，有的小區業主會聚集起來，將原物業公司項目辦公室團團圍住，甚至爆發肢體沖突，原物業公司員工出現過激行為，毆打小區業主。有的業主在小區內及周邊聚眾示威，業主撥打12345政務服務便民熱線或信訪上訪，將影響社會穩定。

新物業公司在業主的支持下強行交接，會出現新老物業公司對峙的情況，甚至出現過激行為，造成嚴重的社會沖突事件。部分老物業公司也會通過破壞小區設施設備的方式泄憤，并拒絕交接物業管理資料。

2.利益集團濫用否決權的制度空間

業主決議的實現，有賴于各方尊重業主票決的結果，并按照相關結果履行各自的職責。但從實踐效果來看，利益集團往往會濫用非正規的否決權，使業主大會的決議難以實現，成為空頭支票。這不但使業主自治的功效難以發揮，而且會造成大量的社會矛盾與治理沖突。利益集團為何要濫用非正規的否決權？可以從利益集團動力和現有業主決策所提供的制度空間兩方面進行分析。

（1）利益集團在業主票決中的行動傾向。業主大會的決議針對的只是小區公共事務，但小區公共事務的運行過程卻離不開外部利益集團。全體業主是小區共有部分的當然所有人和共同管理者，但一般情況下，小區實施的是物業服務外包模式。在市場化要求下，全體業主或者建設單位選聘一家物業企業，對小區進行統一管理，為業主提供以保安、保潔、綠化等為基礎的綜合服務。一體化物業管理本質上是一種物業服務集成外包的模式。業主并不是直接從物業服務的實際供應商（保潔公司、綠化園林公司、電梯維護商等）那里購買物品和服務，而是首先與一個總承包商簽訂合同，然后總承包商再將物品的生產或服務的提供承包給其他供應商，這個總承包商實際上就是我們日常所接觸到的物業企業。物業企業在物業服務具體實施的過程中，可以通過雇傭制完成，也可以通過轉包的方式完成。

從業主與物業企業之間的溝通來看，在物業服務集成的情況下，出現任何的物業服務問題，只需要與物業服務企業即物業服務總承包商進行對接即可，這能夠大大降低物業服務方面的溝通成本。從政府治理的角度來看，政府通常習慣與中介組織打交道，在小區治理方面，政府治理的對象不是小區的單個業主，而是每個小區。物業企業作為小區公共設施設備的主要維護者，在很多時候都扮演著與政府職能部門和公用事業部門打交道的中介的角色。物業企業將業主與政府部門連接起來，成為國家與社會對接的組織。

憑借自身的服務地位，物業企業已經成為小區公共事務運行的中樞。在現實生活中，圍繞物業企業，小區已經形成了比較穩定的社會秩序和利益分配模式。特別是在部分小區形成了灰色的利益分配秩序。例如，在停車問題上，物業企業及其員工與部分業主或商鋪已經形成了潛在的利益分配模式，部分業主的停車費用可以減免，商鋪車輛停車也有特別優惠；民宿老板等與物業之間達成了默契，民宿客人等外來人口可以自由出入小區；部分社區工作人員也與物業企業形成了庇護、分肥關系。

從某種程度上講，業主決議實際上改變了既有的利益分配模式和社會秩序。不論是停車費方案的重新制定，還是重新選聘物業企業，都會影響到現有的利益分配秩序，尤其是對本身存在很大問題的小區和物業企業。特別是新老物業的更替，意味著既有利益方的重新洗牌。依附于原物業企業的利益秩序被打破，相關利益集團會抗拒業主決議，并作出一定的回應。

（2）權威缺失與合法性認證失效。相關利益集團的確有足夠的動力行使否決權，但為何他們能夠行使非正規的否決權，使得業主決議遲遲無法生效呢？其中最重要的原因是，業主大會決議的有效性和合法性缺乏權威機構的認證。

業主自治屬于社會自治的一部分。從法律法規來看，業主大會作出決議時，其程序和結果的有效性、合法性，并不需要司法部門的審查，也不需要公證機構的公證，更不需要相關行政部門的批準，相關部門只擁有一定的事后裁決權?！段飿I管理條例》規定，只有業主大會的決議違反相關法律法規時，基層政府或者相關部門才有權力撤銷其決議?！睹穹ǖ洹芬幎?，業主大會決議侵犯業主合法利益時，相關業主才可以通過人民法院，以司法裁決的方式對決議予以撤銷。

并且，業主大會及業委會沒有法定的強制執行權力。在業主大會決議生效時，業主大會決議的執行，需要各方的自覺行動以及對決議結果的尊重。當業主大會的決議不影響各方利益時，決議程序和決議結果不會遭受質疑。一旦影響到某些群體的利益，即使這些群體拒不執行決議內容，業委會、業主大會、業主對此也無可奈何，只能求助于相關部門，通過行政或者司法手段解決這一問題。

業主自治的這些特點反而容易造成業主大會決議缺乏權威。主要體現在兩點上：首先，業主大會的決議缺乏相關機關背書，決議內容的合法性很容易遭受質疑；其次，在遭受質疑時，業主大會和業委會并沒有強有力的手段將決議強制推行下去，只能等待行政、司法部門裁決，在裁決過程中，為了維持社會穩定，政府部門也不會支持業委會及業主強制推行相關決議。相關利益集團則利用業主自治中的模糊空間，通過尋求司法裁決來獲得二次認證，或者直接拒絕承認相關決議。在此過程中，相關行為主體并不會為此付出多少代價，但業主決議卻被擱置起來。上文所提到的武漢市某小區的案例并不罕見，業主決議往往成為空頭支票，既耗費了業主的精力，也使得業委會喪失運行的基礎，對業主自治制度具有很大的破壞力。

五、總結與討論

業主決策是業主自治的重要環節，而在業主決策中，經常出現決策否決現象，這對于業主自治的實現和社會秩序的維護都構成了挑戰。原本被設計用來防止個人專斷的業主自治體系，演變為一個沒有任何力量能夠有足夠權力作出重大決策的體系。本文構建出“決策主體—決策場域—否決機制”的分析框架，將業主決策過程分為“議程設置—決策過程—合法化”三個階段，分析決策否決的類型及生成機制，探討在業主決策的不同階段，“否決玩家”的主體、制度空間與否決機制，從而描繪出業主決策否決現象的整個圖景。

在議程設置階段，業委會很容易成為“否決玩家”。業委會成員不積極履職，或者業委會內部達不成共識，往往導致議程設置的失效，業主決策流程無法啟動，業委會也往往被人戲稱為“業萎會”。在現有制度下，業委會是業主大會的組織動員機構，是議程設置的主要發起者，議程設置的達成有賴于業委會成員正常參與業委會的組織活動，并在議程設置方面達成共識。但由于激勵不足，業委會成員很容易選擇退出，導致業委會達不到決策的最低人數；即使達到決策的最低人數，業委會內部派系林立，也很難達成共識。

在業主票決階段，業主間的分化也使得業主很容易拒絕表決或者投反對票，很多決策難以達到最低票數，票決往往很難實現。這是因為，現有制度實施的是多數決原則，對業主參與率和同意率要求很高，這保證了業主的決策民主。不過，業主決策并沒有解決業主參與積極性不高的問題，業主決策成本比較高，業主內部利益也存在分化，包括個體性分化和板塊型分化，這更增加了業主票決的難度。但既有業主決策規則只有多數決原則，并無規制業主消極參與的機制。很多業主在決策中選擇沉默，導致票決無法進行，決策最終流產。

在業主決策合法化階段，業主票決結果往往遭遇合法性危機，業主決策結果不被尊重和承認，業主決策面臨著執行難的問題，相關利益集團事實上成為業主決策合法化的“否決玩家”。相關利益集團往往不愿接受損害自身利益的業主決議，為了維護既得利益，往往濫用非正規的否決權，使得業主大會決議不被承認，決議無法執行。這種非正規的否決權來源于業主自治的權威缺乏和規則缺失。業主自治屬于社會民主的一部分，從法律法規來看，業主自治的決策結果也不需要獲得相關部門的權威認定。各方在爭奪合法性的時候，往往要借助行政、司法機關，為了保障社會秩序穩定，在等待權威認期間，只能按照原有利益分配格局僵持，這不僅損害了業主自治的權威，還容易帶來社會沖突。

總之，業主決策的每個階段都會出現“否決玩家”，這些玩家從自身利益出發，采取主動或者被動行為，迫使業主決策無法實現。究其根本原因，業主自治存在大量可以被“否決玩家”利用的制度空間，在相應的治理制度與治理機制供給不足的情況下，各利益主體各行其是，業主自治很容易淪為否決制。想要改變這一局面，必須提供一定的制度供給，消滅否決制存在的土壤。例如，在議程設置階段，可以提供相應的制度渠道，優化議程設置規則，即使業委會成員內部有分歧或者參與不足，但相應的議程仍可以進入業主大會決議，這樣就可以減少業委會停擺帶來的業主決策難的問題。在業主票決階段，除了多數決原則外，還要設立更多的規則和機制，例如“棄權從多”原則，等等，減少潛在的否決者。在業主投票階段，引入官方認證的投票系統或者投票平臺，為業主投票結果提供權威保障，防止相關利益集團濫用非正規的否決權。

本文從決策過程的角度對業主自治的否決現象進行分析，指出在不同的決策階段，存在不同種類的“否決玩家”，這些“否決玩家”的行為最終使得業主決策失效，而其行為則是建立在現有的制度空間之上的。本研究的不足之處主要體現在兩個方面。一是從研究方法來講，本研究主要使用的是定性研究方法，側重的是對多個案的深入理解，由此獲得一般化認識。從某種程度上講，本研究仍屬于探索性研究，如果能夠通過問卷調查獲得更多基礎數據，對完善研究有較大幫助。二是從研究假設來看，本研究本質上遵循的是理性選擇理論，是從利益最大化、原子化的視角看待每一個治理主體及其行為的，對治理主體所存在的社會關聯缺乏關注。不過，即使商品房小區屬于陌生人社會，業主之間和各治理主體之間的社會關聯相對較弱，但仍然存在一定的社會關聯。在后續研究中，要更加注重社會關聯對治理主體行為的影響。

注釋：

（1）20%的估計來源于多方面：第一，在各地訪談過程中，不同訪談對象給出的近似一致的估計；第二，在相關訪談中，深圳市房管局提供的一部分數據；第三，既有文獻對此的分析與估計，包括陳鵬（2016）、楊毅（2006）、陳家喜（2015）等人的研究。這些數據之間可以相互印證。

（2）遵照學術慣例，本文對所有人名、地名和小區名做了一定技術化處理。