構建政信類融資業務審計預警體系
——基于審計“免疫系統”本質觀

胡偉 （廣發銀行總行 廣東廣州 510030）

近年來，隨著國家對融資平臺的整頓和清理，監管目標逐步轉向防范地方政府隱性債務風險，但仍存在融資平臺、事業單位等通過直接或間接渠道為地方政府提供融資的情況，部分地方融資平臺通過“創新”融資模式繼續為政府“輸血”，導致地方隱性債務及衍生風險有所聚集。本文從商業銀行微觀視角出發，首先系統闡述融資平臺及地方政府隱性債務的監管政策、風險特征，并基于審計“免疫系統”本質觀，嘗試構建政信類融資業務風險預警體系，最終實現對風險樣本的識別與動態監測。

一、相關文獻綜述

現有文獻對融資平臺及地方政府隱性債務的研究成果主要包括：

從“負債成因”的角度，管治華（2020）通過實證分析認為，經濟增長和預算軟約束會導致地方政府債務規模擴張，東部區域在經濟增長目標的驅動下會導致隱性債務規模增長，而中西部區域債務規模擴張對經濟增長的拉動作用不明顯，基于上述情況應精準施策，區別制定風險對策。

從“隱性擔?！钡慕嵌?，地方隱性債務的舉債主體主要是融資平臺，劉尚希等（2002）分析認為當融資平臺陷入財務困境或面臨違約風險時，地方政府不僅會面臨外界政治壓力，同時還基于股權關系等因素，隱含有內部救助責任。鐘寧樺等（2021）通過實證研究表明，地方政府融資平臺由于承擔有一定的公益屬性，主營業務集中在土地整理、公共設施代建等方面，投資回報率相對較低，卻仍然能以較低的成本持續發債來獲取資金，根源是機構投資者對地方政府“隱性擔?！钡念A期影響其對城投債的風險判斷。

從“債務風險傳遞”的角度，徐軍偉等（2020）認為地方政府對融資平臺公司存在“資產延伸”和“風險聯?！?，使得融資平臺與地方政府構成風險共同體。為有效防范化解地方政府債務風險，應采取有針對性的政策措施抑制地方政府對融資平臺公司的資產延伸和風險聯保，消除融資平臺公司不合理的金融勢能。夏詩園（2021）認為地方隱性債務風險與金融機構風險存在高度相關性，各種形式的隱性債務會通過隱性政府擔?；虺兄Z向金融市場傳導。一旦隱形債務出現大面積違約，商業銀行由于敞口高度集中而形成巨額不良貸款，或引發系統性金融風險。

審計署原審計長劉家義2009年系統闡述了審計“免疫系統”功能及本質觀。陸曉暉（2009）通過總結審計“免疫系統”理論綜述，認為審計具有預防、揭露和抵御三個基本功能：其中，預防功能是審計部門通過采取預警篩查等措施，及時發現風險隱患，實現風險處置關口前移；揭露功能是審計部門主動揭露和發現審計問題；抵御功能是審計部門消滅和處理審計問題，提升審計成果和質效。

審計“免疫系統”的三大功能相互作用并整體發揮作用，其中預防職能是審計“免疫系統”的核心。審計預警體系作為預防職能的一部分，目的在于及早感知、識別和監測各類風險信息。葉陳云（2022）提出建立基于維護金融安全戰略與宏觀審慎監管框架的銀行業系統性風險預防的“免疫”機制。陳文夏（2011）從金融監管角度出發，認為要充分發揮審計的“免疫系統”功能，關鍵在于構建一套科學、有效的預警體系。通過預警分析能夠精準識別和揭露風險樣本，避免審計的經驗主義和盲目性；其次，借助預警分析模型，能夠有效把握審計重點，合理配置審計資源；最后，通過構建預警分析體系，能夠多維度反映和揭示風險隱患，為管理層政策制定提供價值參考。

二、融資平臺及地方政府隱性債務的監管政策分析

關于融資平臺及地方政府隱性債務的監管政策，按照階段性的重點目標大致分為三個階段：（1）2010年6月—2014年1月，政策目標：防范地方融資平臺風險；標志文件：《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發［2010］19 號）。（2）2014 年 10 月—2017 年5月，政策目標：防范地方政府性債務風險；標志文件：《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發［2014］43號）、財政部、發展改革委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預［2017］50號）等。（3）2017年5月至今，防范地方政府隱性債務風險；標志文件：《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預［2017］87號）、財政部《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金［2018］23號）等。

（一）防范地方政府融資平臺風險。1987年上海市政府為利用外資開展城市基礎設施建設，成立專門的經濟實體即上海久事公司，這是國內第一家融資平臺企業。2008年，中央為應對金融危機投資計劃應運而生，融資平臺企業迎來黃金發展期，并成為地方政府重要的投融資載體。

融資平臺企業在數量和規?？焖僭鲩L的同時，其債務風險也有所聚集。為加強風險管控， 2010年國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，提出地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。同時還提出要對融資平臺企業債務進行全面清理。銀保監會為貫徹落實《通知》規定，自2010年3季度開始對融資平臺企業實行名單制管理，截至2018年末名單內企業共11 736家。

（二）防范地方政府性債務風險。在2014年修訂的《預算法》實施以前，地方政府由于存在財權與事權不對稱問題，主要設立融資平臺并通過銀行貸款和發行債券進行融資，以滿足城市基礎設施建設需要。且地方政府一般通過注入土地資產或者提供擔保給融資平臺進行增信，由此形成地方政府負有的未來債務償還或者擔保責任。

2015年，修訂后的《預算法》及《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》 （國發［2014］43號）開始實施?！额A算法》明確地方政府舉債必須通過發行政府債券進行?！兑庖姟访鞔_地方政府債務不得通過企業（融資平臺）舉借，企業債務不得推給政府償還。至此，地方政府舉債的“正規渠道”完全開放，通過融資平臺舉債的“非正規渠道”逐步關閉。地方政府融資平臺理應按照監管要求進行市場化改革和轉型，但由于地方政府面臨債務支出擴張和財政壓力，出現了通過“創新”融資模式繼續違規舉債融資的現象，如虛構政府購買服務合同融資，將公益資產注入融資平臺，部分醫院等事業單位為公益性或無經營性現金流的基礎設施項目提供融資通道等。為有效遏制上述違規情形，2017年財政部發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，在規范政府與社會資本方的合作行為的同時，明確商業銀行為融資平臺公司等企業提供融資時，不得要求或接受地方政府及其機構提供擔保。

（三）防范地方政府隱性債務風險。由于客觀因素限制，地方政府舉債的“非正規渠道”并未完全封堵。一方面個別地方政府為規避監管，陸續在銀保監會統計口徑的平臺名單外設立新的融資平臺企業，該部分企業債務存在由地方政府償還或擔保的情況。另一方面，如前文所述，地方政府通過“創新”融資模式形成的未來支出事項債務，同樣構成了地方政府隱性負債，不利于防范和化解債務風險。

《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發［2018］27號）首次規定地方政府隱性債務是指地方政府在法定債務預算之外，直接或者間接以財政資金償還，以及違法提供擔保等方式舉借的債務。2021年8月銀保監會發布《銀行保險機構進一步做好地方政府隱形債務風險防范化解工作的指導意見》（銀保監發［2021］15號），明確商業銀行向地方政府相關客戶提供融資前應查詢財政部融資平臺公司債務及中長期支出事項監測平臺系統，根據查詢結果實施分類管理：對承擔地方政府隱性債務的客戶，既不得新提供流動資金貸款或流動資金貸款類的融資，也不得為其參與地方政府專項債券項目提供配套融資。在“15號文”影響下，地方政府融資平臺信貸規模整體收緊，且債務結構越偏短期的平臺客戶，其償債壓力越大，信用資質面臨分化。

三、政信類融資業務風險分析

（一）從債務主體分析。從商業銀行視角出發，政信類融資業務涵蓋融資平臺以及衍生的地方政府隱性債務等，其債務載體主要是融資平臺。監管機構近年來多次發文要求清理和整頓融資平臺，其融資屬性有所削弱，數量也得到一定控制，但雙方在人事任免、項目基建等方面仍保持密切聯系。同時，隨著融資平臺的監管趨嚴，公立醫院由于擁有穩定的現金流，在一些地方淪為地方政府的融資通道，形成新的債務風險。

（二）從債務形式分析。除常規的政府違規擔保、以公益性資產或不合規土地抵押、將土地出讓金收入作為償債資金來源形成的顯性債務外，金融機構與融資平臺共同“創新”融資模式形成的隱性債務趨于多樣化和隱蔽化，如將基建工程等公益項目打包成政府購買服務項目，還款資金來源于政府采購；地方政府融資平臺通過學校、醫院等作為通道進行融資，還款資金追溯來源于財政資金，上述違規情形均會造成地方政府性債務規模的膨脹。

（三）從債務風險分析。融資平臺舉債的資金相當部分投向了本應屬于地方財政承擔的市政領域基礎設施建設和公益性項目，很多都是周期長、回報低的項目。同時由于融資平臺債務結構偏短期，項目投資周期與債務償還期限存在錯配情況，存在一定的流動性風險。特別是在金融嚴監管的背景下，信托貸款等非標融資渠道被封堵，部分融資平臺再融資能力受限。與此同時，地方政府融資平臺由于資產的主要構成為土地、工程施工成本，流動性及盈利能力相對較弱。特別是市縣層級的一些平臺企業，由于當地政府肩負著地方經濟建設的重任，為緩解財政壓力，只能尋求當地平臺等渠道間接融資，導致政府性債務風險顯現。

四、基于審計“免疫系統”本質觀的預警體系構建

基于審計“免疫系統”本質觀，商業銀行構建政信類融資業務風險預警體系的具體路徑包括：（1）對政信類融資業務的舉債主體進行數據采集與加工，并通過匹配全行授信客戶以確定基礎樣本客戶；（2）針對債務風險特征從財務、信用、合規等維度設立風險預警指標，并通過賦予相應閾值以確立風險預警模型；（3）根據風險預警模型從基礎樣本客戶中篩選客戶并生成風險樣本；（4）對風險樣本客戶開展排查和動態監測，精準施策，如對發現問題進行風險提示，建議經營機構適時調整客戶風險分類，向高管層形成審計管理建議書等。具體分析體系如圖1所示。

圖1 政信類融資業務風險篩查體系

（一）樣本采集與加工。如前文所述，商業銀行政信類融資業務的風險主體主要是融資平臺。針對銀保監會名單之外的融資平臺企業，即2010年后陸續新設立的融資平臺，根據監管指導意見，按照實質償還責任原則，若平臺客戶銷售收入的50%以上實質來自財政資金，則同樣認定背負地方政府“隱性”債務，該類客戶需結合銀行授信情況逐一甄別并納入基礎樣本范疇。醫院等事業單位由于存在融資通道的屬性，需要將縣、市級醫院等授信客戶一并納入基礎樣本范疇。

（二）確立風險預警模型。政信類融資業務既要關注信用風險，也要重視合規風險。結合前述債務風險特征，從財務、信用和合規三個維度去構建預警模型，并根據經驗法則，結合歷史經驗數據、行業特征對具體指標賦予風險閾值，具體如下：

1.財務維度。財務維度指標主要是用于識別、分析政信類授信客戶是否存在資金大額占用、資產流動性趨弱、經營及再融資能力惡化等問題，具體包括資產流動性、融資及償債能力、凈現金流變動等。資產流動性指標具體細分為（其他）應收賬款及存貨占比2個子指標：平臺企業（其他）應收賬款如果占比高，須關注是否主要來自財政及其他城投企業；存貨通常體現為土地、代建工程等項目，如果存貨占比較高，須關注存貨中的土地是否處于抵押狀態、代建工程是否屬于公益項目、是否能產生經營性現金流等。

融資能力包括3年以下剛性債務占比、融資成本2個子指標：3年以下剛性債務占比越高，短期償債壓力及滾續壓力越大，通常閾值設置為50%，并根據預警樣本量動態調整閾值水平；平臺企業融資成本偏高，或存在較大比例的非標貸款等高成本融資，須進一步關注企業融資結構特別是非標融資占比。

償債能力包括有息負債比、經營性現金流債務覆蓋2個子指標：有息負債比越大，債務風險越大；經營性現金流入量如無法覆蓋一年內需償還的有息債務，則反映企業無法依靠經營活動償還短期債務。

凈現金流量變動包括經營和籌資凈現金流2個子指標：近三年經營活動現金流量凈額均為負數，反映企業經營惡化，失去造血能力；近兩年籌資活動現金流量凈額均為負數，則企業再融資能力可能趨于惡化。

2.信用維度。信用預警指標數據依托于企業貸款資產質量和外部征信提供，包括客戶資產質量（貸款本息逾期、風險分類后四類），對外擔保（風險分類后四類）2個子指標。須結合地方政府融資平臺企業貸款是否納入隱性債務監測系統，當地政府、監管機構是否介入成立債委會等因素綜合分析。

3.合規維度。合規預警指標數據主要依托于企業賬戶信息，包括貸款資金流向異常，還貸資金來源于關聯平臺、其他納入隱性債務企業等2個子指標。政信類授信客戶貸款資金若被挪用，則面臨較大合規風險，須結合貿易背景、報表科目變動進行綜合分析。風險預警模型具體如表1所示。

表1 風險預警模型

（三）篩查風險樣本客戶。上述預警模型涉及4個維度、12個具體風險指標，按照重要性原則，可根據數據預警情況進行組合管理。如財務維度的8個風險預警指標規則，優先對觸發預警規則多的樣本客戶進行核查分析。對信用和合規維度的風險預警樣本，則需要逐一進行核查處理。

（四）風險樣本排查與反饋。針對審計預警篩查的風險樣本客戶，可按照風險特征采取應對措施，如將財務維度的樣本客戶納入非現場日常監測，對合規和信用維度涉及的樣本客戶由審計條線開展非現場核查，將審計線索下發分行核查或者由審計條線開展飛行檢查。典型案例如：審計預警結果顯示某區域縣級醫院客戶還款資金來源于當地城投企業。審計人員通過查詢系統征信和報表數據，發現該醫院在銀行的貸款均未納入財務報表的借款科目，進一步核查了解該醫院在銀行的貸款均由縣政府統籌安排資金歸還，借款人基于自身并未承擔貸款還款責任因此未將銀行貸款列入報表中。核查結論是該醫院客戶的貸款資金存在被當地財政挪用的情況，已形成地方政府“隱性”債務。審計人員將該核查情況下發經營單位確認問題后，被審計單位立即著手問題整改并最終提前收回該筆貸款，最終避免形成債務風險。

目前風險預警模型僅引入財務、信用、合規維度，預警指標和閾值的設置主要來源于審計經驗積累，預警規則還不夠豐富，部分預警規則精準度還有待提高。隨著審計預警體系的不斷優化，考慮到地方政府財政實力的區域差異，后續將引入地方財政收入、債務率等宏觀變量進行客戶分層，并根據核查情況逐步增加、完善預警規則。

五、小結

商業銀行配合防范化解地方政府性債務風險是系統性工程。本文首先系統闡述政信類融資業務的政策制度變遷、風險特征，并基于審計“免疫系統”本質觀，從商業銀行微觀視角嘗試構建政信類融資業務風險預警體系，以動態識別、監測政信類融資業務風險預警信息。后續將通過逐步引入外部宏觀數據等方式不斷優化預警模型，切實發揮審計“免疫系統”功能。