多重委托代理關系下政策工具的選擇邏輯
——基于1069份突發性公共衛生事件的政策文本分析

翟文康 譚西涵

（中國人民大學 公共管理學院，北京 100872）

一、問題提出

2020年初突發的公共衛生應急事件對中國的治理體系與治理能力形成大考，而中國政府團結帶領各個領域和行業的行動主體成功地防控住了早期疫情的肆虐，說明中國的治理一定在某些方面做對了什么，需要進行總結提煉。新冠肺炎由于其傳染性和致死率導致的危害嚴重性、影響廣泛性和秩序破壞性，開啟了高風險、復雜性和不確定性的全面緊急狀態社會的國家治理，作為治理任務的公共衛生應急事件，需要國家啟動一套不同于常規管理的國家治理邏輯。它需要政府的領導指揮與政策指導、需要支撐疫情防控的市場和社會機制、需要專家的科研攻關與知識普及、需要醫院醫護人員的專業救治、需要企業生產醫用裝備來支援保障、需要民眾做好隔離防護自身?？梢?，抗擊疫情既是地方治理，要讓疫情在社區、城市范圍得到控制，各個地方需要根據地方情境和知識選擇防控策略；還是國家治理，需要在全國范圍內調配資源，是政府、社會、民眾三方共同努力、集體行動的過程，其中政府發揮著元治理的作用，需要統籌協調各方力量，共同努力、合作共治形成新秩序。面對疫情防控，政府需要做到多主體、多領域、多層次的統籌，西方的多層次治理理論[1]難以解釋這一現實問題。我們需要立足中國實踐探索一種新的國家治理模式，正如托克維爾所言：“一個全新的社會，需要有一門新的政治科學?！蓖瑯?，全球化時代的疫情防控，需要全新的地方治理、國家治理和全球治理的新科學。從實驗主義的視角看，疫情防控可以看作是一種外生干預（Treat），它提供了一種歷時和共時的窗口來考察各國的治理體系和治理能力，治理多樣性的優勢和劣勢得以檢驗[2-3]。

奧斯本指出，現代政府之諸多失敗“不在目的而在于手段”[4]6，就國家治理本質性來說，是政府使用工具達成治理目標，目標能否達成關鍵看使用的工具，而政策工具的選擇成為核心，它既能影響治理活動的效果，也能反映國家治理的特性。因此，本文從政府工具選擇和使用的切口入手來剖析中國的治理模式。目前，對政策工具選擇的研究主要有四大路徑，即工具主義路徑、制度主義路徑、公共選擇路徑、政策網絡路徑[5-6]。實際上，政策工具的使用是為了破解治理難題，它往往是嵌入國家治理活動中而發揮作用的，國家治理中的主體間關系直接影響政策工具的選擇。因此，本文立足中國之治的場域，提出第五種路徑——國家治理路徑，該路徑提出一種新的解釋框架，即從治理主體間多重關系角度探究政策工具的選擇。那么在國家治理中，多重主體間關系是如何塑造政策工具的選擇？政策工具的使用又反映了何種國家治理模式？

二、中國治理和政策工具的文獻綜述

（一）中國治理的研究

學者們分別從政策試驗、財政分權、官員晉升、權威體制等角度對中國治理經驗進行理論提煉。德國學者韓博天[7-8]提出“分級制試驗”的政策過程，將地方經驗納入國家政策，可以提供體制韌性，實現適應性治理。錢穎一等[9]提出“中國特色財政聯邦主義”模型，以財政激勵為基礎來解釋地方政府間競爭對于國家治理和經濟增長的作用。而周黎安[10]提出的“政治錦標賽”模型則以晉升激勵為基礎討論官員為了獲得晉升機會而進行治理創新或發展經濟。這些模型盡管有一定解釋力，但是其模型有嚴格的限制條件，模型的應用需要考慮情景。而政府研究中單目標與多目標行為假定則是對“財政目標”和“晉升目標”的整合?！耙唤y體制-有效治理”模型由周雪光[11]提出，這一模型的核心是中央管轄權和地方治理權之間不兼容，一統體制與有效治理之間的矛盾衍生出運動式治理、政策執行的變通、意識形態教育等治理機制對其進行調節。周飛舟[12]對社會學分析政府行為的路徑進行了總結，他認為社會學研究者在研究政府行為時先后形成了三種范式：利益結構分析、制度分析、邁向有歷史維度的政府行為分析，每一種范式之下，又發展了多樣性政府理論。他認為三種路徑并非各自獨立，而是一種相互加強和互補的特征，可以加深我們對中國政府治理機制的理解和認知。

（二）政策工具的類型與選擇

政策工具是政府為實現公共政策目標而使用的多種技術形式、手段和方式[13]，是政府的行為方式[14-15]，可以用來組織集體行動、解決公共問題[16]。政策工具可以改善或引導政策對象的行為，政府可以通過命令和權威式、誘因式、契約性政策工具來影響政策對象的行為[17]。政策工具本身也有一定特性，強制程度不同，政策工具就會有不同的形式，可以分為自愿性工具、強制性工具和混合型工具三類[18]。政策工具的選擇受到目標與環境的影響，不同政策目標和不同的環境需要不同類型的政策工具，有供給型、需求型政策工具和環境型政策工具[19]，他們分別適應不同的問題。在不同時代背景下，政策工具可以是傳統類、創新類和先鋒類[4]325?；诓煌牟呗?，有命令性、激勵性、能力建設和系統變化四類工具[20][21]142-143[22]。

這些類型多樣的工具如何選擇，如何優化組合使用？這些問題跟目標與情境、政治與制度、利益與資源、網絡與主體等因素有關，這些因素構成政策工具選擇的邏輯。第一，目標與情境。政策工具選擇的影響因素有政策目標、工具屬性和所在環境[23]。政策工具是“目的—手段”鏈的構建與選擇過程，是在政策理想與政策現實的矛盾權衡下的路徑選擇[24]。政策工具的使用應隨著情境的演化而進行優化組合[25]。第二，政治與制度。政治因素是影響政策工具選擇的政策情境之一[26]。薩拉蒙提出，應將可管理性、合法性和政治可行性等因素增加到政策工具效果的評價中[27]。國家意識形態、國家能力、國家政策風格[13，28-29]，以及工具合法性[30]等外部環境因素，是影響政策工具選擇的重要因素。第三，利益與資源。政策工具選擇和創新的核心問題在于節省交易成本[31]，工具選擇中利益和成本的分配[32]、工具的經濟和政治交易成本是政策工具選擇的影響邏輯[33]。此外，政府所持有的治理資源和有關政策工具的信息資源量、資源性質和工具特性均會影響政策工具選擇[34-35]。第四，網絡與主體。政策網絡是政策工具選擇的核心環境[36]，政策工具的使用類型與政策網絡的性質相匹配，從屬型網絡影響下一般選擇強制性工具，自組織型網絡一般選擇自愿性政策工具[37]。政策工具的屬性，如內在特征、適用條件和績效以及政策網絡會影響政策工具的選擇[6]。網絡中的行動者也是不可忽視的因素，決策者過去的工具選擇經驗[38]、決策者的觀念信仰與專業背景[39]等都會影響政府政策工具選擇。政策工具選擇也會受到混合因素的影響，在政策系統的復雜性與國家能力的交互作用下[21]，中央層面組合運用多類政策工具能產生較好的政策效果[40]，這就需要合理選擇不同的政策工具，如表1所示。

表1 政策工具選擇的綜合模型

綜上所述，我們需要在中國場景下提煉本土化的國家治理理論。對于中國治理的研究，較為宏觀的研究有體制說、實驗說、利益結構分析、制度分析、歷史分析；從小切口入手來看，國家治理就是針對不同的問題匹配不同的政策工具，從而破解治理難題，那么國家治理與政策工具相結合的研究就顯得尤為重要，需要從政策工具的選擇與使用的視角來總結國家治理的優勢與經驗、提煉本土化的理論。就政策工具的研究而言，國內外學者取得了一定成果，政策工具的類型多樣，政策工具選擇的影響因素也較為豐富，但是這些研究局限于政策工具本身，沒有對其進行擴展性創新研究。政策工具的目標是政府為了解決特定問題或實現目標而選擇使用的。因此，政策工具是嵌入國家治理活動中的，與國家治理難以割裂開。在國家治理場域中，政府需要協調多元治理主體共同實現集體行動，基于多重關系因素分析政策工具的選擇不可或缺，因為主體關系也是影響政策工具選擇的重要因素，是政策工具類型劃分的重要依據。

三、多重委托代理關系下政策工具選擇的分析框架

國家治理活動中涉及的主體是多元的，除了政府，社會組織和民眾都可以參與治理活動，三者形成了多重委托代理關系。本文所界定的多重委托代理來源于雙重委托代理理論[41]，在公司治理中，股東（股東大會）—董事會—經理人構成雙重委托代理關系[42]，本文將其延伸到國家治理的場域，發現民眾—（中央—地方）政府—社會也構成多重委托代理關系，在這種多重關系下，治理過程和政策工具的選擇依賴不同的關系邏輯，如圖1所示。

圖1 國家治理視域下多重委托代理關系及其行為邏輯

（一）上級政府與下級政府：科層邏輯

中央與地方關系是理解中國國家治理和政策工具選擇的一個重要視角，治理過程發生在中央與地方互動場域之中，治理任務是中央與地方分工協作過程，治理質量取決于治理任務在中央與地方之間的有效配置[43]。從某種程度上看，中央與地方關系是上級政府與下級政府關系的一個特例，在地方政府系統中，也存在上、下級政府之間的互動。上級政府為更好地落實政策，授權給下級政府，以命令的形式讓下級執行政策，形成上下級間的委托代理關系，上級政府是委托人，下級政府是代理人，下級政府的行為是在科層邏輯主導下進行選擇。中國政府體系具有典型的科層制特征?？茖又剖且粋€層級分明、專業分工、規章嚴明的組織體系。在這個體系中，“上級對下屬具有權威性，這意味著他對下屬有發號施令的權力，下屬則有服從的義務。這種權威只限于工作范圍，只能用來發布與公務有關的指令?！盵44]從而形成科層制領導權威。在現實的行政體系運行中，具有科層制權威的領導往往通過領導批示、領導巡視、領導會議、領導小組機制體現，“領導小組機制的本質特征就是科層化的權威推動”[45]，指揮-服從是權威行使的典型方式?！肮倭艑碜悦襁x官員和行政當局的政策指示具有非凡的忠誠度?！盵46]科層制組織之所以能成為一個高效率的組織行動體系，關鍵在于其有統一的領導、統一的行動，下級對上級的忠誠是保證集體行動的關鍵。任務下達還需明確責任，這樣才能保證各級都能有效執行，自上而下的任務發包和問責的推行，實際上給下級形成了壓力傳導，例如在中國形成了任務指標的層層分解、動員和考評的壓力型體制[47]。在壓力型體制下的地方官員為何還能完成工作任務？這也是科層制結構的功能，命令-服從體系的實現還需要有激勵機制配套，在科層制中，下級官員的晉升機會掌握在上級權威領導手中，例如在中國形成了晉升錦標賽[10]，地方領導賦予的“實質權威”的激勵遠遠大于部門職務賦予的“職務權威”激勵[48]，實現了職務激勵轉型為實質權威激勵?？傊?，以權威支撐、權力為核心的命令-服從體系形成了權威推動—資源整合—任務下達—責任明確—巡視督查—壓力傳導—晉升激勵—獎懲分明的鏈條邏輯。決策權力在上級領導手中，公共問題只有進入決策者議程，才能實現從權威關注到命令、命令到執行、執行到結果，整個治理過程才得以完成，形成以科層邏輯為支撐的縱向治理體系。

據此，本文提出理論假設1：

在政府上下級委托代理關系中，基于科層邏輯，政府采取行政型工具，組織動員、財政激勵、信息上報、監督問責下級落實政策。

（二）民眾與政府：服務邏輯

“以人民為中心”成為中國國家治理的重要經驗，這使得整個治理過程需要人民“在場”，民眾要在治理過程的各個環節體現自身價值，如在治理目標、決策、執行、監督等環節都應有民眾的聲音。民眾將權力讓渡和委托給政府，政府為民眾服務，政府的行為是在服務邏輯主導下進行選擇。政府的權力來源于民眾，“人們一致同意自愿放棄自己的某些權利，交由他們指定的人來行使，于是便產生了作為人民權力代理者的國家，國家和政府只是人民行使權力的代理人?！盵49]我國憲法也規定政府的權力屬于人民，民眾委托政府為其服務，民眾是委托人，政府是民眾的代理人。

在民眾與政府的委托代理關系中，政府必須把民眾的需要和價值放在第一位，政府的角色是服務[50-51]，政府通過服務的方式為民眾創造公共價值[52]，公共價值由民眾的偏好和訴求決定，政府重視民眾的訴求并將其作為治理目標。已有研究認為，為民眾服務，就要重視民眾的力量，讓其在治理中發揮作用，在政策決策中也可以吸納民眾參與[53-54]。我國政府一直以為人民服務為宗旨，所打造的服務型政府“是在公民本位、社會本位理念指導下”[55]采取相應的服務型行為或工具，公共行政最重要的性質在于服務[56]。所以，在民眾與政府的關系中，政府行為是由服務邏輯主導的。在服務邏輯指導下，政府一般會采取一些軟性、引導性的策略手段，但是服務型政府并不是只講服務而不要管制的政府，也會利用公共權力的強制性進行管制[57]。面對民眾，政府以民眾的滿意度作為行為導向、政府的行為則體現為服務邏輯主導下的動員、倡導、宣傳教育和適當的管制。

據此，本文提出理論假設2：

在民眾與政府委托代理關系中，基于服務邏輯，政府采取引導型工具，信息公開、引導、宣傳、倡議民眾的行為。

（三）政府與社會：知識/技術邏輯

國家與社會是社會學者研究國家治理的重要視角，它強調國家通過權力實現社會治理，也回應社會訴求，這也是權力發揮效能的重要方式。廣義的社會是指除政府之外的所有場域，如市場、環境、社會等；而狹義的社會則是指除了政府、市場、環境等之外的人與人互動的日常生活領域[58]。這里的社會是指以專家學者、專業性事業單位（如醫院）、媒體或相關企業為主體構成的以組織形態呈現的社會力量。他們擁有專業性、知識性和技術性優勢，政府是有限的，政府會借助社會力量的專業優勢解決相關的問題。因此，在特定治理活動中，政府會將專業問題的解決委托給社會，讓社會力量發揮專業優勢解決問題，為民眾提供專業性服務。專家學者可以通過科學研究為決策者提供專業知識參考，專業性事業單位如醫院可以運用醫學知識和醫學力量治愈患者，媒體通過特有的傳播知識與技術引導社會輿論，企業是專門的生產組織可以供給政府和民眾需要的產品與服務，這些社會力量因其特有的知識與技術可以直接為民眾提供服務，而政府只需要充當服務的安排者，統籌調配相關的社會力量發揮作用。在知識/技術邏輯主導下政府會采取相應的支持性或培育性行為為社會發揮作用創造良好的政策環境。政策制定是有一定知識門檻的，政府決策者是有限理性的，需要借助專家學者的專業知識力量輔助政府決策，專家可以通過咨詢、啟迪等模式參與政策[59]。政府在治理活動中也會擔任元治理的角色，充分利用各方的資源和知識優勢，吸納或培育社會組織[60-61]，通過制度環境營造[62]、發展策略支持[63]、政策工具扶持[64]的方式培育相應的社會組織，發揮社會組織在治理活動中的作用，解決政府難以解決的專業性、技術性問題。

據此，本文提出理論假設3：

在政府與社會委托代理關系中，基于知識邏輯，政府采取支持型工具，進行動員、咨詢、培訓并給予資金支持，以激勵與保障社會力量發揮專業技術的支持作用。

總之，在民眾與政府、上級政府與下級政府、政府與社會的多重委托代理關系中，每種關系的內在邏輯都不同，政府既是委托人又是代理人，在國家治理活動中充當元治理或安排者的角色。民眾委托政府，讓政府為民眾服務；上級政府委托下級政府落實好服務政策；政府又委托社會力量利用專業知識直接生產、供給服務。為了讓多元主體在國家治理活動中發揮合力、實現集體行動，政府需要在不同關系邏輯下使用不同的政策工具整合各個主體的行為：在民眾與政府的服務邏輯驅動下，政府會采用服務型的引導、倡議、宣傳等柔性工具；在上下級政府的科層邏輯驅動下，上級政府會采用行政型的動員、命令、責任、考核等硬性工具；在政府與社會的知識邏輯驅動下，政府會采用支持型的培訓、激勵、保障等工具發揮社會力量作用。政策工具作為政府行為的體現，在多重委托代理關系中，為達成合作治理、實現集體行動，政府整合其他主體行動力量，所使用的工具也呈現整合性。

據此，本文提出理論假設4：

在多重委托代理關系中，政府為了實現集體行動，整合其他主體的力量和行為，所使用的政策工具總體上呈現整合性的特征，形成整合治理。

四、新冠肺炎疫情治理中政策工具類型的文本分析

（一）數據來源與文本編碼

本文以2020年1月23日—2020年3月18日為時間區間（截止日期的選擇以全國首次無新增本土確診病例為標準），將“新型冠狀病毒肺炎”相關關鍵詞在中國政府網及各地區人民政府網上進行搜索。剔除重復和無關文本后，共得到中央和31個省級行政區（不包括港澳臺地區）政策文本1069篇（包含部分重要新聞、會議），其中中央級政策文本106篇，省級政策文本963篇。

NVivo是目前被學界廣泛認可和使用的質性分析軟件之一，其強大的編碼、查詢和分類功能可以幫助研究者整理和分析非結構化或定性數據。為了對新冠肺炎疫情治理的政策工具邏輯進行更深入地研究，本文將1069篇政策文本導入NVivo。文本編碼采用扎根理論中施特勞斯的三階段分析法，如表2所示[65]：首先是開放性編碼。開放性編碼是將政策概念化和范疇化的過程。編碼者仔細閱讀每一個文本，提煉與應對新冠肺炎疫情政策相關內容，共獲得5258個編碼點。其中，獲得中央政府文本533個編碼點，獲得省級行政區政府文本4725個編碼點。其次是主軸編碼。主軸編碼將開放編碼選取的話語概念進行聚類，形成58項具體措施。最后是選擇性編碼。將58項具體措施予以聯系，驗證之間的關系，并把尚未發展完備的概念補充完整，最終得到三類政策工具。

表2 編碼示例

工具是政府綜合運用組織、強制性權威、信息和資財這四種資源解決公共問題的手段[69]。因此，本文根據主體關系和資源屬性進行二維交互分類，即工具的作用對象（政府、民眾、社會）與組織、權力、信息、資財進行交互的類型學劃分，對政策子工具進行分析。

（二）上下級政府：科層邏輯下的行政型工具

新冠肺炎疫情全面暴發后，我國各級政府高度重視，立即出臺一系列舉措積極應對?；谡吖ぞ叩奈谋痉治?，如圖2所示。我們發現針對政府系統內使用的工具多為領導小組、督查監督、問責等具有強制性或權威性的工具，這些工具實現了領導、協調、動員、責任、督導等功能，具有較強烈的科層色彩，筆者將這種在上下級政府關系中，科層邏輯驅動下的以調用權力、組織資源為主的工具類型稱為行政型工具，主要是領導指揮、動員下級政府落實政策，掌握下級政府的真實信息，達到上下級政府層級間的縱向協同和部門間的橫向協調，實現政府系統內的統一行動。

圖2 行政型工具編碼點層次結構圖（面積代表數量）

在圖2中，每個方框大小代表各類工具出現的頻次。共獲得行政型工具編碼點1978個，其中，使用頻率排名前三為：領導小組（12.69%）、聯防聯控（9.66%）、黨建引領（8.64%）。上級政府傾向采用“領導小組”“聯防聯控”“黨建引領”等高頻的行政型工具，以達到統一領導、統一思想、統一行動的目的。例如在新冠肺炎疫情防控中，疫情伊始中央政府便緊急部署。在2020年1月23日國家衛健委發布的《新型冠狀病毒感染的肺炎防控方案（第二版）》中明確指出：“各級衛生健康行政部門在本級政府領導下，加強對本地疫情防控工作的指導?！碑斎?，浙江省、廣東省啟動重大突發公共衛生事件一級響應，迅速成立防控指揮部。北京市、重慶市、湖南省等11個省級行政區發布包含成立“領導小組”、開展“聯防聯控”的相關文件。

在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，各級政府調動了各類資源緊急應對。表3展現了四類資源在行政型工具中的分布情況，發現權力占比最高，依次是信息、組織和資財。作為委托人的上級政府，通過權力來動員與問責下級政府讓其行動起來?！案鲄^、各部門、各單位要進一步提高政治站位”[70]“當務之急就是各級黨委、政府和廣大干部帶頭，把全社會迅速動員起來”[71]“對緩報、瞞報、漏報的要嚴肅追責”等反映了在科層邏輯下，政府借助權力，保證下級政府強化措施，壓緊壓實防疫責任。政府系統內信息必須要真實與共享，既需要聯防聯控來實現部門間信息溝通、也需要督查監督來獲取下級政府（代理人）的真實信息。例如“國務院建立聯防聯控機制指導督促各有關方面做好各項工作”“上下聯動、各方協同、全面統籌”，上級政府牽頭協調督促下級政府履行代理職責，扎實推進各項聯防聯控工作。還可以通過調用組織資源（如黨建引領）實現政治統一領導，如“各級黨委（黨組）要充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和共產黨員先鋒模范作用”[72]，組織統一領導指揮，引領先進思想，調動下級政府積極性。資財表現為上級政府對于醫療物資、財政撥款的統籌調配作用?！岸綄镔Y統一調撥，保障重點地區應急醫療物資供應”[73]“建立財庫銀協同工作機制，及時了解財政部門疫情防控資金撥付安排，隨時做好資金撥付工作?！盵74]除了規范性政策文本的詞頻分析，筆者還檢索了疫情防控相關新聞中涉及的關鍵性政策工具，來彌補規范性政策文本中的缺失。自2020年1月23日武漢封城，1月24日21個省區市先后啟動重大突發公共衛生事件一級響應，國家進入公共衛生緊急狀態。在本次新冠肺炎疫情的防控中，作為“委托人”的上級政府高度重視“代理人”下級政府的貫徹落實情況。習近平等黨中央領導多次做出批示，中央政府成立各項“督導組”，還廣泛調動組織資源，建立“國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控機制督導組”，對不同省區市開展不定期督查。同時，為破除信息的不對稱性，上級政府偶爾采用“暗訪”形式，了解一線防控真實情況。對于督查中發現的下級領導班子“不作為、亂作為”現象，上級政府果斷調用權力資源，進行“約談”整改，嚴重者被處以免職、撤職等“領導職務調整”的強硬措施，如中央任命陳一新擔任中央指導組副組長、并調整湖北省和武漢市的主要領導人，為疫情防控帶來了新局面。此外，“委托人”統籌協調、統一領導各方資源，再次展現了中國特色社會主義的制度優勢。2月10日，中央政府調配19個省對口支援湖北省16個市州及縣級市；2月27日，針對社區疫情防控中出現的專業性弱、人手不足等問題，湖北省增派100個工作組近1000名黨員干部下沉到武漢市社區；各部門啟動新冠肺炎疫情防控“專項資金”等等，都為抗疫成功提供了強有力的制度支持。

表3 行政型工具參考點編碼統計

總之，我們通過重要的新聞報道、會議對規范性政策文本進行補充，發現領導批示、督導組、暗訪、約談、領導職務調整、對口支援都是重要的行政型工具。在疫情防控中，作為委托人的上級政府通過行政型工具作用于作為代理人的下級政府，在這種治理關系下，政策工具的選擇是基于科層邏輯，因為委托人（上級政府）將應對疫情各項權力層層授權或代理給下級政府（代理人），所以需要組織動員、財政激勵、信息上報、監督問責下級政府落實政策，保證代理人的執行力。假設1得到驗證。

（三）政府與民眾：服務邏輯下的引導型工具

新冠肺炎疫情的傳播主體是“人”，如何控制好“人”的行動，是防控疫情傳播、裂變的關鍵?；谡吖ぞ叩奈谋痉治?，如圖3所示。我們發現在民眾-政府這對委托-代理關系中，民眾會要求政府疫情信息及時公開，而政府為了保證民眾在疫情中的生命安全，采取的一系列諸如勸導引導、輿論引導等措施，可稱作“引導型工具”。

圖3 引導型工具編碼點層次結構圖（面積代表數量）

在圖3中，圖中的每個方框大小代表各類工具出現的頻次。共獲得引導型工具編碼點1696個，其中，使用頻率排名前三為：限制集會（17.81%）、宣傳教育（12.74%）、信息上報（7.31%）?！跋拗萍瘯敝荚谙拗泼癖妳⑴c集體性活動，從而降低新冠病毒在人群中交叉感染的風險，“限制人員聚集：社區內限制或停止集市、集會等人群聚集的活動，關閉公共浴池、溫泉、影院、網吧、KTV、商場等公共場所。必要時停工、停業、停課?！盵75]“宣傳教育”意在及時向民眾宣傳新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控核心知識，科學指導轄區民眾認識和預防疾病，引導民眾樹立正確的防控觀念，規范防控行為，提高自我防范意識和個人防護能力?！靶畔⑸蠄蟆贬槍Ω腥净颊?、武漢旅居或接觸史人員等特殊群體，每日身體健康信息的上傳上報。民眾信息的及時上報，有助于政府（代理人）提供更加精準的服務。

表4展現了四類資源在引導型工具中的分布情況，其中信息占比最高，依次是權力、組織和資財。本次疫情恰逢春節，傳統佳節的到來增加了人口的流動和聚集概率。如何明晰流動人口的旅行軌跡、排查高危重點人員，需要政府調動民眾配合工作的積極性，引導民眾自行履行“信息登記”“信息上報”的義務。與此同時，各級政府廣泛開展宣傳教育，傳播衛生知識，提高民眾自身應對疫情的能力。囿于新冠病毒潛伏期長、傳播力強、傳播途徑廣等特性，政府在和民眾的群防群控中，難免使用強制性較高的引導型工具，例如“限制集會”“政策法規”“網格化管理”等。政府使用的政策工具雖然較為強硬，但根本目的是提高抗疫效率，落實為民服務的職責。針對患者的治療費用，政府采取“治療補助”策略。在《醫療保障局 財政部關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫療保障的通知》中明確要求：確?；颊卟灰蛸M用問題影響就醫[76]。確診患者綜合資助、異地患者先救治后結算、部分藥品和醫療服務臨時性納入醫?；鹬Ц斗秶妊a助方式，能有效降低患者因不能承擔治療費用等客觀因素而延遲就診的概率。

表4 引導型工具參考點編碼統計

綜上，通過政策文本分析發現，在疫情防控中，作為代理人的政府通過引導型工具服務于作為委托人的民眾。民眾將權力讓渡給政府，政府基于服務邏輯，通過信息公開、宣傳教育、輿論引導、資財補助等工具引導民眾開展疫情防控。假設2得到驗證。

（四）政府與社會：知識邏輯下的支持型工具

中央指導組成員、國家衛生健康委主任馬曉偉指出：“新冠肺炎疫情是新中國成立以來的重大突發公共衛生事件?！盵77]疫情防控的過程中，政府的能力是有限的，需要專家學者、專業性事業單位（如醫院）的智力支持和專業技術，需要媒體的宣傳渠道，需要相關企業的物資支援等。政府統籌協調社會力量，將抗疫的大難題化整為零，委托給每一個社會群體。政府為“打好防控疫情組合拳”，基于知識邏輯，通過動員、咨詢、培訓并給予資金支持，以激勵與保障社會力量發揮各自優勢而使用的政策工具，可稱之為“支持型工具”。

在圖4中，圖中的每個方框大小代表各類工具出現的頻次。共獲得支持型工具編碼點1584個，其中，使用頻率排名前三為：監管（15.78%）、金融支持（9.72%）、綠色通道（9.47%）。政府將疫情防控的具體操作事宜委托給相關社會組織，但為保障各項工作的順利有序開展，實施了各項監管措施。監管涉及市場物價、野生動物、物資捐贈、廢物處理、交通運輸等領域。針對疫情給眾多防控企業帶來的經濟創傷，政府推進融資擔保、減租免租、優惠貸款等金融支持，同時暢通注冊審批綠色通道，重振企業防控物資生產信心?！盎鶎有l生組織”指各地社區衛生服務中心（站）和鄉鎮衛生院、村衛生室等[78]。在新冠肺炎疫情防控中，基層衛生組織與民眾密切相連，充分發揮了兜底作用。

圖4 支持型工具編碼點層次結構圖（面積代表數量）

表5展現了四類資源在支持型工具中的分布情況，其中權力占比最高，依次是資財、信息和組織。政府使用支持型工具時，采取“約束”與“激勵”并存的策略。分別表現在權力中“監管”“專項整治”的約束邏輯，以及資財中運用的“金融支持”、信息中的“教育培訓”“信息技術”和組織中的“基層衛生組織”等激勵邏輯。政府專業能力有限，基于知識/技術邏輯將防疫各項任務代理給社會并提供足夠的資財支持，從而激勵社會保質保量完成抗疫工作。與此同時，政府-社會的委托-代理模式存在一定風險，正因為社會組織具有一定的知識，知識是有門檻的，就會發生企業基于知識或技術壟斷而違法的行為，例如市場的自發性、自媒體夸大事實等等都會影響任務執行的程度，所以需要加強監管。因此，政府也會履行“監管”“專項整治”的兜底職責，有效保證社會各項任務執行的精確度。除了規范性政策文本的詞頻分析，我們發現在疫情發布的相關新聞中，各大事業單位還積極開展預防和應對新冠肺炎疫情“工作座談會”，進行內部防疫經驗的分享和總結。

表5 支持型工具參考點編碼統計

政府不是萬能的，想要規避政府失靈和市場失靈，就需要政府與社會的同心協力。通過政策文本分析發現，疫情防控過程中，政府為彌補專業能力短板，遵循約束性支持與激勵性支持兩種邏輯，使用支持型工具發揮社會力量的各種專業作用，與政府合作助力疫情防控。假設3得到了驗證。

（五）政策工具綜合使用的整合邏輯

基于前文的分析，在上級與下級政府、民眾與政府、政府與社會多重委托代理關系中，作為元治理主體的政府分別基于科層、服務和知識邏輯而選擇了行政型工具、引導型工具和支持型工具。政府通過使用行政型工具使得政府系統內縱向層級和橫向部門間保持思想和行動的統一，通過使用引導型工具將民眾的觀念和行為統一到政府所期望地做好自身防護方向上，通過使用支持型工具激勵社會力量發揮各自的專業作用，與政府合作助力疫情治理?？傊?，政府通過綜合使用疫情防控的政策工具箱，如表6所示，目的是讓多元主體在國家治理中發揮合力、實現集體行動，形成突發公共衛生事件中的整合治理模式。

表6 新冠肺炎疫情防控的政策工具箱

圖5展現了四類資源在所有政策工具中的分布情況。在每類工具中，行政型工具側重對權力和組織的運用，引導型工具側重對信息和權力的應用，而支持型工具偏向于使用權力和資財。權力貫穿于三類政策工具的資源利用中，說明疫情的整合治理既需要政府采用不同工具作用于不同對象，對他們進行指揮、引導和支持，還需要政府的權威性和強制性作為基礎保障，才能更高效地整合各方。三大工具的使用配比中，行政型工具占比最多（37.62%），引導型工具排名第二（32.26%），支持型工具占比較少（30.12%），這說明，在眾多治理主體中，政府領導指揮、協調各方，在治理活動中從無序走向有序，實現了以政府為主導的統一行動。除了“統”之外，中國之治還注重“合”，政府綜合運用“組織、權力、信息和資財”四種資源，調配各方的相對優勢，從而及時控制疫情態勢，在突發公共衛生事件治理中，政府沒有單打獨斗，而是與民眾、社會合作共治，實現了疫情防控的集體行動。整合治理是中國政府下好全國一盤棋、集中力量辦大事的制度優勢的體現，是中國之治的模式總結。假設4得到了驗證。

圖5 政策工具資源利用的配比情況

五、發現與討論

中國治理成功的密碼何在？本文從多重委托代理關系下政策工具選擇和使用的視角，對中國疫情防控政策進行分析，在理論上提煉了整合治理的模式，是中國在處理應急事件時形成的有效的國家治理模式。

本文通過對新冠肺炎疫情防控的1069份政策進行文本分析，研究發現，疫情防控政策工具的選擇遵循國家治理路徑，其選擇邏輯是在治理中的主體間關系類型。在上下級政府間基于科層的委托代理關系塑造下，上級政府選擇領導小組、聯防聯控、黨建引領等具有強制性色彩的行政型工具，以達到領導統籌、組織動員、財政激勵、監督問責下級政府落實政策的目的，保持政策上下層級的一致性，實現下級向上級的方向統一；在民眾與政府間基于服務的委托代理關系塑造下，政府是服務者，為民眾服務，政府會選擇宣傳教育、信息公開、勸導引導等具有服務性色彩的引導型工具，達到增強民眾疫情防護知識、提升民眾疫情防護警覺性和自覺性，配合政府做好自身防護的目的，保持政府與民眾間疫情防護的一致性，實現民眾向政府的防控政策方向上統一；在政府與社會間基于知識/技術邏輯的委托代理關系塑造下，由于社會力量具有某些公共物品生產的專業知識和技術門檻，所以政府會選擇金融支持、稅收優惠、政府采購等激勵性支持工具，讓那些能夠有助于疫情防控的社會力量積極發揮作用，同時，由于知識和技術門檻，政府也會選擇使用監管和專項整治的約束性支持工具來規避某些社會力量影響疫情防控，實現政策兜底。也就是說，基于知識邏輯，政府既會采取正面的激勵型支持工具讓積極的社會力量發揮作用，同時也會采用約束型工具防控風險，對疫情防控進行側面支持，實現社會力量向政府期待的方向統一?？傊?，在突發公共衛生事件治理中，作為政策工具的主體———政府會選擇行政型工具統一政府系統內部的行動，選擇引導型工具將民眾與政府的疫情防控思想與行動統一到一個方向、選擇支持型工具讓社會力量團結到政府防控疫情的治理活動中。由此可見，幾類工具的組合體現整合性特征，從政策工具的選擇與使用來看，我國在突發公共衛生事件治理活動中，形成了整合治理的模式，通過整合治理來集中力量辦大事，堅持全國一盤棋，將政府、社會、民眾團結到一起，實現疫情防控的集體行動。

本文研究還發現，政策工具選擇的新邏輯是國家治理中的主體關系，關系類型不同，主體間行動的邏輯就不同，從而使用不同類型的工具，而國家治理也成為政策工具研究的第五種路徑?；谡吖ぞ哌x擇與適用的總體屬性，本文也發現整合治理成為危機事件中的中國治理新模式。在不同工具類型作用下，三種邏輯力量趨向平衡，實現三種邏輯的耦合，政府系統實行全動員、醫護和媒體發揮專業力量、民眾在政府動員和專家指導下居家隔離，共同抗擊疫情，實現治理有效性，體現了中國之治的制度優勢。本文還發現，在公共治理活動中，委托-代理關系是多重的，不同關系的運作是基于不同的制度邏輯，而政策工具匹配相應的關系邏輯可以規避委托代理風險。由理性經濟人——目標偏差、信息不對稱、機會主義行為帶來的逆向選擇與道德風險，需要由特定關系邏輯匹配相應的政策工具加以解決，政策工具的匹配性使用才能最大限度地降低委托-代理風險。