分層管理：社會組織管理的新模式
——基于A市志愿團體管理創新實踐的個案研究

張 哲 康曉光

（中國人民大學 公共管理學院，北京 100872）

一、問題的提出

改革開放以來，面對由少至多、從弱到強的社會組織，我國政府沿著怎樣的道路、遵循怎樣的邏輯開展社會管理，是吸引中外研究者們持續關注的重要議題。改革開放為社會力量的萌發帶來了契機，在四十余年的發展歷程中，我國政府因地制宜、博采眾長，在沒有成熟的、可借鑒經驗的情況下對社會組織管理進行嘗試，發展出了分類管理、嵌入型監管等獨具特色的管理模式。這些管理模式一方面為認識、理解我國紛繁復雜的社會組織管理實踐提供了重要的路徑；另一方面，也為探究我國政社關系格局及其發展變化提供了關鍵的切口。

近年來，我國政府管理社會組織的實踐出現了一些新變化，主要表現為政府授予管理職能給特定的社會組織，并由其來實施對其他社會組織的管理。相關實踐最早出現在21世紀初的上海，政府成立街鎮民間組織服務中心來落實對轄區內社會組織的服務和管理，提出了“樞紐式管理”的工作思路；2008年、2009年，北京市出臺《關于加快推進社會組織改革與發展的意見》《北京市關于構建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》，推進了這一實踐的制度化進程。隨后，天津、廣州、南京、鄭州等城市也紛紛開展類似的探索。到了2016年，國家層面也開始出臺相關政策，包括《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》《民政部關于大力培育發展社區社會組織的意見》，鼓勵建立社會組織孵化基地、社區社會組織聯合會、社區社會組織服務中心，在社會組織管理過程中發揮服務協調功能。發展至今，以樞紐型社會組織、聯合會、社會組織孵化基地、社會組織服務中心等政府授權的社會組織載體的成立為標志，這種創新實踐的范圍已經擴展到多個地區和活動領域，呈現趨勢性發展態勢。

在這種管理實踐中，政府以承擔管理職能的社會組織為中介，形成了更加豐富的管理層次[1]，引發了研究者們對其中蘊含的社會組織管理模式以及政社關系變化的新一輪思考。一方面，政府作為管理主體、社會組織作為管理對象之間的角色邊界被打破，一些中介性、橋梁性、聯盟性的大型組織，在政府主導下對同類組織重點發揮支持性、服務性功能[2]，這些變化為進一步豐富社會組織管理模式的研究提供了契機。另一方面，政府主導性與社會組織自主性同時增強，研究者們不僅從中介組織的產生中看到了社會組織更多參與社會管理、承擔管理職能的一面，也從政府引導中介組織實施社會管理的功能定位中，感受到了政府的主導性與權威性，這激發著研究者們進一步探索其背后的政社關系的變化。

綜上，究竟該如何認識當前我國社會管理中越來越多出現的這種創新實踐？其中蘊含著怎樣的管理模式？這種管理模式的形成意味著我國政社關系發生了怎樣的變化？為了回應這些問題，本研究一方面對創新實踐中的管理模式進行提煉與歸納，從概念上明晰其內涵與特征；另一方面跳出管理模式本身，結合社會發展的大背景對其生成邏輯進行闡釋，在豐富社會組織管理模式研究的同時，對由此引發的政社關系變化的討論進行回應。

二、文獻回顧與研究方案

（一）文獻回顧

我國社會組織管理模式的研究存在兩種主要取向：一是宏觀結構的論爭，即將管理模式作為政社關系的現實投射，旨在探究其背后的政社關系格局；二是相對微觀的行動研究，重點關注管理主體的行動，如管理態度、策略、內容等。在關系取向的研究中，從多元主義、國家主義、法團主義的視角出發[3]，對應著三種代表性的政社關系模式：市民社會、行政吸納社會、法團主義。自20世紀90年代到21世紀初，研究者們不僅完成了對這三種模式的主要理論建構，還將其運用于分析我國的社會組織管理實踐，對改革開放三十年間的社會組織管理模式及其內在邏輯進行了全面的梳理與闡釋。一方面，運用市民社會、法團主義為主的西方理論的研究，重點關注我國社會組織的興起以及社會組織在與政府互動過程中自主性的拓展，并將這些視為我國社會向高度自主、分化的市民社會發展的跡象。另一方面，作為本土化理論代表的行政吸納社會理論，更強調政府在社會組織管理過程中的主導地位與決定性作用，并以此作為理解我國政社關系以及社會組織管理實踐的邏輯起點，為立足本土實踐與歷史傳統來探究我國政社關系格局奠定了重要的理論基礎[4]。從結構論爭的取向來考察社會組織管理實踐，雖然為微觀行動研究提供了宏觀理論基礎，但是也囿于理論推論而難以洞穿實踐的挑戰[5]。

對此，研究者們超越對關系模式的論爭，開始更多地聚焦政府與社會組織的行動特征，主要基于吸納、嵌入、合作等視角來闡釋我國的社會組織管理模式。吸納是從國家的視角出發，探究占據主導地位的國家如何控制、發展社會組織，代表性管理模式如分類控制，即政府對挑戰能力不同的社會組織采取不同的控制手段[6]。在此基礎上，研究者們又提出了行政吸納服務，更強調政府對社會組織的支持而非控制[7]。相比吸納，嵌入的視角將國家視為社會組織所處的環境背景來分析其作用，由此形成了嵌入型監管，呈現政府對社會組織管理制度化水平提升、管理手段多元化等更加豐富的內容[8]。并且，不只國家將其意志單向嵌入社會組織運作，社會組織在資源獲取、制度支持等方面也在反向嵌入國家，形成了雙向嵌入[9]、多元化雙向互嵌[10]等模式。為了更進一步突出政府與社會組織之間的互動與影響，研究者們還從合作的視角出發，提出了調適性合作[11]、策略性合作[12]模式，在肯定政府主導地位的同時，也強調社會組織的積極作用。無論是嵌入還是合作視角的研究，對作為參照和靶向的吸納視角，并未反對或駁斥，而是從不同的視角來豐富對社會組織管理模式的認識。

從政社關系的結構論爭到管理主體行動研究的轉向[13]，一方面更有利于對社會組織管理實踐中的細微之處進行詮釋與刻畫；另一方面也使得政社關系與社會組織管理模式之間的對應關系變得愈加模糊。這就要求研究者們在面對社會組織管理實踐中層出不窮的新變化時保持警醒，避免放大微觀行動變化在宏觀層面的作用和影響。

當前我國社會組織管理實踐具有復合性特征的新變化，蘊藏著拓展相關理論視角的潛能，但是已有研究尚不充分，無論是聚焦管理行動的研究還是關于政社關系的討論，都有待進一步挖掘。從法團主義視角出發的研究，捕捉到其中社會組織作為管理主體的功能顯現以及基于多元主體所形成的復雜管理結構[14-15]，以此作為我國政社關系邁向社會法團主義的征兆[16]。然而，這些研究過于關注社會組織的變化，對于形塑我國政社關系中的核心要素——政府的主導性地位與作用，缺乏足夠的探討，這對于理解我國社會組織管理模式以及政社關系的變化來講，是一個天然的缺憾。與此同時，從本土理論視角出發的研究，將政府授權社會組織視為分類控制全集中的一個子集，并且是更加積極、主動而精致的分類控制[17]。這一視角充分考慮了政府的作用，但是對于社會組織管理角色的轉變及其引發的結構性變化等核心內容，分類控制的既有框架難以完全涵蓋。簡言之，已有研究在行動層面對這一創新實踐核心特征的提煉和歸納尚不充分，而試圖上升到政社關系討論的研究，對其中變化與不變的因素缺乏整全的考察，由此導致認識視角的偏頗，為進一步研究留下了探索的空間。

（二）研究方案

本研究選取A市志愿團體管理的創新實踐作為個案，通過實地調研、查閱檔案、訪談等方式收集資料。單一個案研究通過深入觀察關鍵的、極端的或獨特的案例[18]，可以從中挖掘具有啟發性的結論。作為志愿服務注冊人數全國領先地區的省會，A市在志愿團體管理工作中勇于探索、不斷創新，自2010年前后開啟創新實踐進程，多次受到中央、省、市的表彰，將志愿服務工作打造成了一個亮點。其中，市志愿服務聯合會①全面發揮樞紐、中介功能，充分展現了政府授權社會組織管理的具體實踐。經過近十年的探索，以市志聯為樞紐的志愿服務管理體系不斷完善，為提煉、刻畫其中蘊含的管理模式提供了珍貴的樣本。

自2020年7月至2021年1月，筆者走訪了市委宣傳部、市民政局等黨政機關，市志聯以及多個代表性志愿團體，對這些機構的負責人及其核心工作人員開展了正式訪談，獲取本研究所需的一手與二手資料?；诎咐Y料，本研究從參與管理的主體特征、管理職能、管理路徑等維度出發，對個案所呈現的社會組織創新管理實踐進行全面考察，并從政府管理社會組織的總體性視角出發，提煉其中的社會組織管理模式。

三、分層管理：對A市志愿團體管理創新實踐的考察

（一）個案呈現：A市志愿團體管理的創新實踐

20世紀90年代初，伴隨著全國志愿服務行動浪潮的興起，A市開啟了對志愿團體的管理工作。2012年3月，在市文明辦等黨政機關的支持下，A市成立了志愿服務領域的行業樞紐——市志聯，拉開了以志愿團體為中介來統籌全市其他志愿團體的創新管理序幕?；谶@種創新實踐，A市在新冠疫情集中暴發等公共危機面前，做到了快速動員、積極響應，經受住了大規模、高強度的突發事件的考驗。本研究圍繞政府授權社會組織成為中介及其所引發的管理機制的變化這一主線，對案例內容進行梳理，為提煉其中的社會組織管理模式提供經驗證據。

1.中介產生：政府向特定社會組織授權

在A市志愿團體的創新管理實踐中，主要涉及兩個主體，一是市文明辦，二是市志聯。市文明辦對志愿團體的管理主要是伴隨著創建全國文明城市的工作任務而開展的。2010年，全國志愿服務工作研討會指出，志愿服務活動是精神文明建設的戰略性工作內容，文明辦要發揮組織協調作用，推動志愿服務向廣泛參與性、日常性、規范性的轉變[19]。在中央的號召下，A市文明辦擔負起相應的職責，推動有關部門對志愿服務活動開展情況進行督促檢查、溝通交流，積極總結經驗、解決問題。

2012年，在市文明辦的支持下，A市成立了志愿服務領域的行業樞紐——市志聯。市志聯以社會團體身份在市民政局正式注冊，接受市委宣傳部、市文明辦的業務指導和監督管理。同年6月，市志聯召開第一次代表大會，選舉產生第一屆領導機構，會長由原市政協副主席擔任，副會長由市文明辦副主任、市委組織部副部長、市總工會副主席、市婦聯副主席以及共青團市委副書記擔任。市志聯內設“一處六部”，包括秘書處、研究培訓部、交流推廣部、隊伍建設部、綜合保障部、宣傳聯絡部和法律事務部，各部部長均由行業內優秀志愿者或優秀組織負責人擔任。此外，還搭建了“志愿A市”線上平臺，為志愿者個人與團體提供信息記錄、資源分享等綜合性服務。

作為授權對象的市志聯，相比其他志愿團體有其明顯的特點。一是政治立場堅定。從人員構成上來看，市志聯領導職務主要由相關政府部門的負責人擔任，固定工作人員通過政府購買、借調等方式安排?；诖?，市志聯緊緊圍繞相關部門的政策方針開展活動，在市文明辦的指導下著力推進全市志愿服務領域的發展。二是管理能力優勢。市志聯各下設部門負責人由A市志愿服務領域做出卓越成績的志愿團體管理者擔任，他們在行業內的影響力和號召力匯集在一起，為市志聯發揮統籌協調功能奠定了重要基礎。這兩個方面的特點決定了市志聯不僅在政治上值得信賴，并且在管理上也能夠依靠。

“我們建了一批鐵桿隊伍，所有團隊的負責人幾乎都是模范、先進典型，這些人我們都給他拉過來，有事了大家一說，全部都非常支持，他們把市志聯當娘家，一有什么事的時候馬上能動員起來。這些鐵桿隊伍是市志聯的堅強后盾，在急難險重的時候就把他們叫過來?！保ㄔL談資料：20200721）

2.職能分配：有所側重的功能定位

以市文明辦為代表的黨政機關以及作為中介組織的市志聯，主要在身份管理、活動管理與思想管理這三個方面對志愿團體進行管理?？傮w來看，市志聯與市文明辦結合，在行政化管理方式的基礎上，發揮了其作為社會組織的優勢，對志愿團體進行更加全面、細致的規范引導。具體如表1所示。

表1 A市志愿團體創新管理實踐的具體內容

在身份管理上，市文明辦、市志聯都能夠為志愿團體提供一定的合法性支持。目前A市有上萬支志愿團體隊伍，其中絕大多數未在民政部門正式登記注冊，這意味著這些團體在獲得社會認可、依靠法人身份獲得社會支持方面，都受到極大的限制和約束。市文明辦作為業務主管單位，通過行使登記資格審批權來參與志愿團體的身份管理。市志聯作為中介組織，通過將志愿團體納入其管理體系，在一定程度上緩解了志愿團體在生存上的困境。如果志愿團體加入市志聯成為其會員，不僅可以得到其合法性背書，還能夠獲得物資、技能以及活動項目等多方面的支持。

“我們會給會員組織更多的支持，一是優秀項目會優先考慮；二是在政策上他們能第一時間知道，及時調整方向；三是培訓的優先資格，咱的培訓雖然是所有的市民、志愿者都可以報名參加，但是每次都會給他們預留出來一定的名額，這是給他們的一個福利。培訓表彰的時候也會多關注、激勵……各單位、各個組織有任何困難了，只要反映到我們這兒（市志聯），一定會有回復?！保ㄔL談資料：20200721）

在活動管理上，在市文明辦對志愿團體進行審批、活動備案、考核評估的同時，市志聯在培訓、項目支持、表彰激勵等方面，給予其他志愿團體更加細致、全面的指導。對于日?；顒?，市志聯借助“志愿A市”線上平臺全程記錄：在活動前志愿團體需要在平臺上發布活動申請、招募志愿者、備案活動信息，經平臺審核通過后公開發布；活動過程中志愿者在進入指定活動區域后登錄平臺打卡，記錄志愿服務時長；活動結束后由服務對象、相關部門進行評價，記錄在案，這樣才算完成了一個完整的活動流程。相比之下，市文明辦在日?；顒又袇⑴c較少，對于特別活動或者重要活動會更多參與其中。

在思想管理上，市文明辦、市志聯主要通過政策引導與表彰激勵的方式來管理志愿團體。其中，有些培訓由市志聯負責開展，比如2017年《志愿服務條例》頒布以后市志聯帶領志愿者和志愿團體開展大規模學習；也有些由市文明辦等黨政機關發起，由市志聯來分配培訓名額、落實培訓計劃。此外，市志聯基于與其他志愿團體溝通聯系的便利，也會在第一時間察覺志愿團體思想上出現的偏差，并針對這種偏差進行糾正。在此過程中，市志聯發揮了“滅火器”的作用，第一時間化解了志愿團體對政策理解不透徹或感到困惑的問題，以最低的成本解決問題。

通過比較A市文明辦與市志聯所擁有的管理職能，可以發現，市志聯作為管理中介，主要承擔以執行性、服務性為主的管理職能。政府排他性地承擔了一小部分管理職能，包括審批、年度檢查、行政處罰；同時準予市志聯承擔大多數的管理職能，包括資質認定、培訓、項目支持、表彰激勵、政策引導、審核、活動備案、考核評估等②。具體如表2所示。比較而言，政府保留的管理職能，主要涉及志愿團體能否獲得法人身份、能否維持法人身份等對其生存與發展具有決定性的環節；準予市志聯承擔的管理職能，更多涉及活動程序是否規范、專業能力如何提高、活動效果如何改善這些相對技術性、操作性的環節。在此過程中，政府在活動方案批準、中期考核、結果驗收等環節也會參與其中。

表2 A市志愿團體管理主體的職能劃分

3.間接路徑：經由中介落實

市志聯的成立引發了A市志愿團體管理模式的變革，形成了以市志聯為中介的間接管理路徑。其中，市文明辦位于決策核心，是志愿團體管理權威的來源；市志聯是聯動樞紐，在相關部門與其他志愿團體中間溝通、協調，負責將核心決策落到實處；全市其他志愿團體是開展志愿服務活動的主要力量，在市文明辦等黨政機關與市志聯的支持與引導下，提供公共服務、滿足社會需求。相比此前由相關部門直接管理的傳統方式，這種創新實踐產生了具有雙重角色的中間層——市志聯，其既是政府管理的目標對象，又承擔著政府授予的管理職能。以市文明辦為主的黨政機關與市志聯分工協作，共同完成對全市志愿團體的管理。具體如圖1所示。

圖1 A市層級分化的志愿團體管理結構

第一，市志聯作為樞紐和橋梁，主要受到市民政局、市文明辦等部門的監管和支持。與其他在民政部門登記注冊的志愿團體一樣，市志聯需要定期向市民政局提交年檢報告并接受審查、評估；同時，市文明辦作為業務主管單位，也對市志聯進行常規的材料審查與業務指導。對于這一中介，市文明辦等部門一方面提供了全面的支持，包括資源支持、關系對接、活動站臺等；另一方面也對其活動進行監督，對于新活動方案的提出、機構內部的調整等重要事項，需要提前向文明辦報備，經批準后實施；對于階段性的工作計劃、總結、宣傳等常規事宜，文明辦也會及時跟進、給予指導。

第二，市志聯將全市志愿團體納入一個“條、塊、點”整合的體系，在文明辦主導下發揮協調、凝聚、規范功能。從“條”來看，這一體系涵蓋了扶殘助殘、醫療衛生、法律宣傳援助等各個領域的志愿服務隊；從“塊”來看，覆蓋了16支區級志愿服務隊，并向所轄鄉鎮（辦）、社區輻射；從“點”來看，包含了各級文明單位志愿服務隊。對于這些隊伍，市志聯在市文明辦的指導下對其進行全面管理，這一過程主要依托“志愿A市”平臺進行。

“志愿團體在平臺上發布一個項目，咱（市志聯）審核通過后，他們就會組織志愿者通過平臺報名，開展活動、記錄時長，都依托平臺。培訓是體系化的，主要通過市、區、辦事處、社區這四級，重點培訓志愿者骨干。新冠疫情發生后還建立了網絡志愿者培訓學院，協調專家錄制課程放到網上，讓志愿者可以針對性地選擇內容來學習?！保ㄔL談資料：20200814）

第三，市志聯成立后，市文明辦也會直接參與對其他志愿團體的管理工作，并且主要在關鍵環節進行把控。在A市自上而下發起的志愿活動中，比如新冠疫情防控與“圓夢在路上”基金支持項目，市文明辦首先對活動目標、活動方式提出總體要求，在市志聯的協助下形成具體方案，之后參與志愿團體資格審核、中期考核、成果驗收等環節，對活動方案的執行與落實過程進行督導。在由志愿團體自下而上發起的活動中，市文明辦主要通過市志聯審核活動方案、了解活動進展，隨時準備為活動的推進提供必要的支持與引導。此外，市文明辦還負責優秀志愿團體的推薦、評選工作，能夠為志愿團體積累聲譽、獲取資源提供幫助。

（二）分層管理：社會組織管理模式的升級發展

基于對個案的考察，本研究提出分層管理，用于指代這樣一種社會組織管理模式，即政府授權社會組織對其他社會組織實施所授權的管理。分層管理的核心特征是“政府選擇性授權、以社管社”。其中，以社管社是指由社會組織來實施對其他社會組織的管理職能；政府授權意味著管理職能與權威的來源是政府，被授權的社會組織執行的是政府的意愿和主張。相比我國此前的社會組織管理模式，這種模式基于政府授權在縱向上分化出了承載著不同權威、職責、影響力的管理層級，因而將其定義為分層管理。事實上，分層管理并不是新概念，在組織研究中，分層早已被用于描述正式組織內部分化出的縱向結構[20]，或者指代不同組織或群體之間的某種邏輯性或次序性的關聯[21]。本研究將這一概念用于政府對社會組織的管理，旨在突出因政府授權而形成的管理結構的層級特征。

分層管理雖然并不完全是新事物，但是在中國政府管理社會組織的情境下，呈現獨特的內涵。分層管理的核心是政府向社會組織授權，其獨特性即體現在對授權對象與授權內容的選擇上。就授權對象而言，要求政治上可信賴、管理上可依靠；就授權內容來看，主要授予其操作性、服務性管理職能。這兩個方面最大程度上保障了政府在下放管理職能給社會組織支持其發展時，并未放松監管，政治權威仍然集中在政府手中。概言之，我國政府對社會組織的分層管理是“職能下放、監管緊收”的過程。具體如圖2所示。

圖2 分層管理理論概念

四、分層管理的生成邏輯

（一）前提條件：社會發展為政府管理帶來資源與挑戰

為什么A市志愿團體管理會采取這樣的創新實踐呢？

在全球化的時代背景下，穩步完善的政治制度與不斷推進的市場經濟制度，既賦予了政府在志愿團體管理中的主導地位，也決定了政府管理志愿團體的核心目標與基本態度。對政府而言，政治權威的穩固與管理能力、管理績效密切相關，因此，對社會力量進行有效監管，同時提供公共服務、滿足社會需求[22]，構成了政府進行社會管理的雙重職能目標。雙重職能目標的實現，要求政府必須回應不斷發展的社會需求，并且引導、約束逐漸壯大的社會組織。在此過程中，社會組織不僅有挑戰權威的潛能，還有提供服務的幫忙潛能，因而對政府來說，社會力量的發展不僅意味著管理壓力的增大，也意味著可用資源的增多。

近年來，A市的社會需求與社會力量迅速增長。21世紀以來特別是2005年到2012年市志聯成立之前，A市志愿服務需求在數量和層次上全面擴容，對政府和志愿團體的公共服務產出提出了更高的要求。具體來講，一些傳統的需求仍然存在，同時新的需求不斷產生，比如日益嚴重的老齡化問題，使得養老成為靠家庭、市場都無法滿足的重要需求。與此同時，A市志愿團體數量也顯著增加，活動能力不斷增強。在20世紀90年代初期，A市的志愿團體成員與團組織、企事業單位成員高度重合，民間發起的志愿團體較少且力量薄弱，對政府來說便于管理。經過十余年的發展，A市志愿團體數量大增，在組織、協調、支持、統籌方面的潛能逐漸顯現，功能分化愈加明顯。這些不斷升級的志愿團體，既要求政府投入更多精力來加強管理，同時在提供公共服務、滿足社會需求方面，也為政府提供了更高的可運用價值。

（二）核心動力：政府管理的效率追求

在社會組織管理過程中，理性政府的效率考慮，是政府管理目標任務的完成情況與投入的管理成本之間的最優化。在管理實踐中，效率提升可以通過向社會組織授權來實現，政府作為傳統的社會組織管理主體，既有其明顯的優勢，比如更能夠站在宏觀角度上對社會組織資源進行有力地整合與調配；同時也存在一些不便，主要表現為對核心決策工作與繁雜的事務性工作難以做到充分兼顧與平衡。而社會組織基于其機動、靈活、專業性強等特點，相比政府能夠以較低的成本承擔起一些事務性工作?；谡c社會組織之間的互補性優勢，向社會組織授權為改善政府管理社會組織的成本、收益情況提供了可能的選擇。

在A市，2011年之后，隨著社會需求膨脹和志愿團體數量的增長，以維持公共秩序穩定與公共服務供給作為雙重職能目標的政府，面臨著在管理志愿團體上投入更多人力、精力、物力的嚴峻挑戰。相比由市文明辦或其他黨政機關直接承擔這些職能，以市志聯作為管理中介承擔部分管理職能，分散了壓在市文明辦身上的管理重任，在人員經費、活動經費方面相對支出較低，以更優化的資源配置完成了政府自身難以獨自擔負的目標任務，實現了管理的有效性。

“已經注冊過的組織，就在行政部門的服務下運轉；沒注冊的組織，如果沒有一個樞紐機構去把他們歸攏起來的話，其實處于一個無序的狀態。有了市志聯，把A市的一、二、三、四層的框架建起來，出現像新冠疫情這么大的事情，我們就可以統一行動。當時我們在一周之內就招募到了10萬名志愿者，前后大概有3700多個志愿團隊、25.7萬名志愿者，投入疫情防控工作中。如果沒有這個框架，根本運轉不起來?！保ㄔL談資料：20201221）

此外，基于對管理效率的考慮，中介組織的選擇也需要有一定的門檻，即管理上可靠，能夠勝任政府管理主體的角色，為政府提供有效助力。一方面，向上溝通的能力。面對授權主體，中介組織既要能夠充分理解、領會政策意圖，又要能根據黨政機關的主張擬定具體的行動方案，并最終落實到現實實踐中，這對中介組織的溝通、理解、計劃、執行等綜合素質提出了全面的要求，在此過程中，溝通磨合的損耗越小，管理效果越好。另一方面，對下統籌協調的能力。在發揮中介組織作用時，如何調動起眾多社會組織的積極性，是其有效落實管理計劃的關鍵。在此過程中，中介組織經驗越豐富、聲譽越好，對社會組織的號召、動員越有力，則管理效果越好?；诖?，從管理效率的角度，選擇既能向上有效溝通、又能向下有效動員的組織作為中介，亦是提高社會組織管理效率的必然選擇。

在A市的管理實踐中，相比其他志愿團體，市志聯憑借其在人員構成、資源鏈接方面的絕對優勢，不僅能夠以阻礙最小的方式完成與市文明辦的溝通與工作交接，同時也具有良好的社會聲譽與豐富的活動經驗，能夠有效動員各類社會力量。正是因為在對上溝通能力以及社會影響力方面的巨大優勢，市志聯較其他志愿團體更可信、可靠，方成為A市志愿服務管理的中介。

（三）內在要求：對潛在風險的控制與規避

政府授權志愿團體在提高管理效率的同時，又帶來一個新的問題：如何在發揮志愿團體協助政府管理潛能的同時，抑制這一過程可能產生的風險？對理性政府來說，管理效率絕不是政府決定社會組織管理模式的唯一原則，對政治風險的把控始終是政府要堅守的底線。在管理過程中，主要的政治風險來自社會組織天然具備的集體行動的能力，使其能夠在活動領域、活動內容、活動方式等方面有可能違背政策主張、挑戰政治權威。在分層管理中，政府面臨的政治風險不僅僅包括來自數量眾多的社會組織的行動可能引發的挑戰，更要承擔授權這一管理行為所帶來的潛在風險，包括被授權的、承擔管理職能的中介組織本身存在的挑戰性，以及經由中介組織這一替代主體來管理其他組織所帶來的不確定性。對這些潛在風險因素的考慮，貫穿我國政府社會組織管理工作的始終。

為了控制、規避潛在的風險，我國政府對社會組織進行選擇性授權。一方面，選擇政治上可信賴組織作為中介。社會組織的政治可信度越高，往往在活動目標上與政府管理目標的契合程度越高，在實際行動中也越遵守政策要求。以這樣的中介來引領其他社會組織，亦能夠最大限度地促進其他社會組織在思想、行動方面與政府目標保持一致，保障相關政策主張得到落實。在A市，市志聯基于人員構成、資源來源等方面的特點，與政府建立了穩固的關系，政治立場堅定，在行動目標、行動方向與工作節奏上，都能夠與政府保持高度的一致性。另一方面，從控制風險的角度來選擇中介組織，不僅要求政治上可信賴，以保障志愿團體的思想和活動與相關政府部門保持一致，同時也要求在管理上可依靠，能夠應對由社會發展帶來的志愿團體管理的挑戰。從根本上來講，選擇政治可信賴的社會組織作為中介，風險控制的目標并不是通過管控來實現的，而是通過對社會發展要求的滿足來實現的。如果中介組織不能協助政府應對社會發展的挑戰，那么基于社會力量自發組織起來解決問題的沖動，就可能觸發對政治權威的挑戰。因此，中介組織在政治上可信賴是一方面，另一方面，還要能夠在管理上可依靠，能夠在政府部門的主導下有效回應社會發展的挑戰。

此外，主要授予市志聯以執行性、服務性為主的管理職能，以最大限度地避免因授權而可能引發的權威分散，化解管理職能下放過程中的潛在風險。雖然政治上可信賴這一要求使得承擔中介組織職能的載體在思想和行為上處于政府可控的范圍，但是它在本質上還是社會組織，在身份屬性上具有社會性。社會性使中介組織天然地具備了集體行動的潛能，并且，作為擁有眾多團體會員的聯合體，在動員統籌方面的能力高于一般的社會組織個體。因此，對于這樣的中介組織，政府在支持的同時，也需要進行相應的監督和約束。具體來講，在管理職權的分配上，政府保留主要的決策權，同時主要授予中介組織執行性、服務性職能，保障其職能范圍仍然在符合規范的邊界之內，以維持政治秩序的穩定性。

可以說，A市志愿團體管理的創新實踐就是在全球化、市場經濟等背景下，社會進入新的發展階段，理性政府追求更高效的社會組織管理模式的優化選擇。對理性政府而言，管理效率與風險控制始終是社會組織管理的核心準則。在改革開放初期，社會發展水平較低，單靠政府的力量就能夠完成對社會組織的有效管理以及對社會需求的供給，對提高管理效率的要求并不突出。然而，隨著社會發展水平的大幅提升，無論是公共服務需求供給還是對社會組織的全面管理，都要求投入更多精力和成本，此時提高管理效率勢在必行。在此過程中，對風險控制的要求始終不變?；诖?，政府對社會組織選擇性授權，在提高管理效率的同時保障政治秩序穩定。自20世紀90年來以來，我國政治、經濟制度改革穩步推進，社會發展帶來的A市志愿服務需求的增長和社會組織的壯大，為政府管理加壓，同時也為其調整管理模式、提高管理效率提供了可用的資源。A市通過向市志聯選擇性授權，來提高志愿團體管理與志愿服務供給的效率。具體如圖3所示。

圖3 分層管理的生成邏輯

五、結語與討論

（一）分層管理的獨立性

分層管理既不同于分類管理模式，亦區別于西方主流的社會組織管理模式?？傮w來看，分層管理在管理結構、管理形式上吸取了一些西方社會組織管理的特征，包括多元主體、自上而下的間接管理等，但是在政府對待社會組織的態度及管理效果上，仍然保持著與分類管理一樣的基調，政府的主導地位以及對社會組織的底線管理始終未發生變化。在當前我國社會尚未高度分化的情況下，分層管理雖然運用了授權這一管理措施來提高管理效率，在形式上成為與分類管理不同的新模式，但是在實質上，進一步強化了政府主導下的社會整合，而不是朝著相反的方向發展，這與社會力量發育成熟且高度分化情境下的法團主義模式、治理模式相比，存在本質的不同。具體如表3所示。

表3 社會組織管理模式對比

（二）對行政吸納社會理論的拓展和完善

本研究提出分層管理模式，在驗證行政吸納社會理論的基礎上，進一步對理論進行了拓展和完善。行政吸納社會作為對我國政社關系有強解釋力的本土理論，提出了分類管理與功能替代雙重策略。在分層管理中，政府一方面運用功能替代策略，選擇政治可信度高、管理可靠性強的社會組織作為中介；另一方面運用分類管理策略，授予中介執行性、服務性為主的管理職能，行政吸納社會的核心邏輯得到了充分體現。不僅如此，分層管理還延續了分類管理的基本原則，以更優化的資源配置與更高的管理效率，進一步強化了分類管理。在我國社會組織管理發展的初期階段，社會發育程度較低，首先形成的是由政府直接實施的分類管理。隨著社會發展到更高水平，社會組織類型豐富、規模擴張，政府以社會組織為中介來實施更加全面、細致的分類管理，即形成了分層管理?？梢哉f，分層管理是分類管理模式在新的社會發展階段突出效率追求的升級版本，是基于愈加復雜的社會系統發展起來的更加立體的管理模式。分層管理的產生驗證了行政吸納社會理論應對外界環境變化的韌性，是行政吸納社會在新的社會環境中的具體體現，拓展了行政吸納社會的理論視野，進一步豐富了行政吸納社會的理論體系。

分層管理能夠與我國政府的核心管理目標良好兼容，在政治環境穩定、社會持續發展的情況下，這種模式將穩定且愈加普遍地存在。分層管理的出現并不是政府與社會組織之間零和博弈的結果，而是互動空間不斷擴張、各在不同的方向獲得更大自主權的過程。社會發展推動社會力量擴張，倒逼政府不斷加強管理能力、豐富管理職能。在這兩者不斷加強的互動中，社會組織擁有了更多為公眾以及其他社會組織提供支持和服務的活動空間，政府對于如何管理社會組織也有了更清晰的思路。通過更新管理模式，我國政府不僅提高了對社會組織的管理效能，而且進一步鞏固了政治權威，社會發展整體呈現“強政府、大社會”的趨勢。

注釋：

①2012年成立時名為市志愿者聯合會，于2018年更名為市志愿服務聯合會，下文統稱為市志聯。

②結合全國與H省、A市社會組織與志愿團體相關管理文件對登記管理機關、業務主管單位以及中介組織的職能規定，從中歸納A市志愿團體的基本管理職能，主要包括：審批、審核、年度檢查、行政處罰、備案、培訓、項目支持、考核評估、表彰激勵、政策引導、資質認定等。