北京市“接訴即辦”改革（2019—2021）三年效果評估
——基于CIPP模型的視角

李文釗

（中國人民大學 公共管理學院，北京 100872）

2019年，北京市開始以12345市民服務熱線為主渠道，推進“接訴即辦”改革，實現民有所呼、我有所應。經過三年多運行，“接訴即辦”改革體制機制日趨成熟和定型，以“小切口”撬動超大城市治理變革的效應凸顯。為了厘清“接訴即辦”改革的內在邏輯，診斷“接訴即辦”改革存在的問題和挑戰，進一步深化“接訴即辦”改革，形成可復制、可推廣的經驗，我們需要全面、系統、深入和客觀地評價北京市“接訴即辦”改革三年成效。

基于優化和提升“接訴即辦”運行系統的考慮，結合丹尼爾·斯塔弗爾比姆（Daniel Stufflebeam）提出的項目和政策評估CIPP模型，該模型強調情景評估（Context Evaluation）、投入評估（Input Evaluation）、過程評估（Process Evaluation）和結果評估（Product Evaluation），我們對“接訴即辦”改革的治理情景、治理投入、治理過程和治理結果進行系統評估，梳理了“接訴即辦”改革的運行邏輯，總結了取得的成效，對面臨問題和挑戰進行歸納，并提出進一步優化“接訴即辦”改革的建議。

一、“接訴即辦”改革效果評估的概念框架

對于“接訴即辦”改革三年效果評估，首先需要選擇用于評估的概念框架和理論模型[1]。對于同一評估標的和對象，不同評估范式會關注不同方面，追求不同目的，使用不同的理論模型，得出完全不同的結論。沙迪什和庫克等學者對項目評估的理論基礎進行了討論，他們將項目評估理論演進過程概括為三個階段：（1）探索社會問題解決的真理，這一階段主要是應用實驗方法對項目和政策效果進行評估，科學性是第一追求；（2）強調使用和實用主義的替代路徑，這一階段主要是重視評估對于項目和政策改進的作用，實用、有效和服務決策成為主要追求目標；（3）對過去項目和政策評估路徑的整合，這一階段主要是嘗試建立綜合性和整合性的評估范式，突出理論、政治和實用等不同價值追求的平衡[2]。默滕斯和威爾遜從哲學層面對項目和政策評估的范式進行了劃分，提出了后實證主義范式、實用主義范式、建構主義范式和轉型主義范式，其中：（1）后實證主義范式屬于方法分支，強調定量設計和數據收集；（2）實用主義范式屬于使用分支，強調評估結果能夠被利益相關者所使用；（3）建構主義范式屬于價值分支，強調通過定性方法識別項目和政策評估中的多元價值和視角；（4）轉型主義范式屬于社會正義分支，強調依托混合方法對邊緣群體關注和系統權力審視從而實現社會主義[3]。丹尼爾·斯塔弗爾比姆和科蘭對評估的路徑和方法進行了評估，提出了偽評估（Pseudo-evaluations）、準評估（Quasi-evaluation）、提升和責任取向評估（Improvement-and accountability-oriented Evaluation）、社會議程和倡導評估（Social Agenda and Advocacy Evaluation）、折中評估（Eclectic Evaluation）[4]。

綜合上述評估范式、理論、路徑和模型，結合對“接訴即辦”改革三年效果評估的目標，本研究選擇作為提升和責任取向的CIPP模型，評估的目的是為了改善“接訴即辦”系統運行，促進不同主體在“接訴即辦”系統中承擔各自責任。一般認為，CIPP評估模型是一個實施形成型評估（Formative Evaluation）和總結型評估（Summative Evaluation）的綜合性框架，這一框架可以對項目、計劃、人事、產品、組織、評估系統進行評估，這一模型由情景評估、投入評估、過程評估和結果評估等組成。CIPP模型產生于20世紀60年代，主要是為了幫助改善和實現美國聯邦政府資助的教育項目的責任制。和其他模型的發展一樣，CIPP模型的產生也是不滿于實驗設計、目標導向、專家參與、標準績效測試等傳統評估模式，突出評估服務決策，尤其是提升和改進項目與政策，促進項目和政策的責任實現。對于CIPP模型，丹尼爾·斯塔弗爾比姆和科蘭有一個明確的定義，他們指出：“CIPP模型植根于評估的一般性和操作化定義、評估的主要使用和指導與判斷評估的職業標準。一般而言，評估是對一個對象價值的系統性調查。從操作性而言，評估是描述、獲取、報告和應用有關對象價值的描述性和判斷性信息的過程，這些價值由質量、價值、正直性、公平性、可行性、成本、效率、安全性和重要性等標準定義?！?/p>

對于CIPP模型，其重點仍然是情景評估、投入評估、過程評估和結果評估四個方面，該模型也是這四種類型評估的首字母縮寫。事實上，評估本身就是一個價值判斷過程，價值是判斷的基礎。因此，CIPP模型在進行評估時，非常重視價值在評估中的作用，質量、價值、正直性、公平性、可行性、成本、效率、安全性和重要性等都是在評估中需要關注的價值選項。此外，CIPP模型在從事評估時，也很關注評估倫理和準則，要遵循評估職業規范中設定的實用性（Utility）、可行性（Feasibility）、適當性（Propriety）、準 確 性（Accuracy）和 評 估 責 任（Evaluation Accountability）。根據這些內容，我們可以形成CIPP模型的三圈框架圖，即項目和政策圍繞核心價值建立，而評估主要是針對項目和政策的目標、計劃、執行和結果等內容展開（見圖1）。從圖1可以看出，項目依托核心價值產生，可以劃分為目標、計劃、執行和結果等環節，而評估則分別針對項目的四個環節形成了CIPP模型的四種類型評估。

圖1 CIPP評估模型的關鍵要素及其與項目和政策之間的關系

CIPP模型經過在評估實踐中不斷演化，逐漸成熟和定型，并且發展出用于在形成型評估和總結型評估中進行不同類型評估的清單（見表1）。形成型評估主要發生在項目和政策產生階段，而總結型評估則產生于項目和政策執行之后，二者是按照時間順序對評估進行分類。在情景評估中，評估者通過定義相關情景，識別目標群體的需求、問題、優點、機會和情景狀態及動態演化，從而判斷項目目標和優先性秩序是否能夠回應需求。在投入評估中，評估者通過識別和評價替代方法，并隨后評估程序計劃、人員配備和預算的可行性以及在滿足目標需求和實現目標方面的潛在成本效益，來協助項目規劃。在過程評估中，評估者需要監測、記錄、評價和報告執行情況。在結果評估中，評估者需要識別與評價成本和結果，這些成本和結果既包括意料中的，也包括非意料中的，既包括短期的，也包括長期的。

表1 評估問題舉例

CIPP模型是評估的社會系統途徑，社會系統強調由一系列相互聯系的活動組成，這些活動在功能上是為了在一定情景上實現使命和特定目標。從這個意義上來說，評估內在于社會系統中，其功能是為了優化、改進和提升社會系統。這使得CIPP模型認為評估不應該是一次性的活動，它應該是評估者與利益相關者反復進行交互，不斷地改進項目和政策的過程。因此，CIPP模型在進行情景評估、投入評估、過程評估和結果評估時，并非孤立的，而是不同類型評估存在有機聯系（見圖2）。圖2闡述了CIPP模型提升和改善社會系統的流程圖，其核心邏輯是通過評估對社會系統進行診斷，從而提出解決方案，評估本身是一個服務于問題解決的過程。

圖2 CIPP模型在促進和改善社會系統中的作用

二、“接訴即辦”改革的治理情景評估

根據CIPP模型，“接訴即辦”改革的治理情景評估主要是對“接訴即辦”改革所面臨的需求、問題、優勢、機會等進行評價，從而判斷“接訴即辦”改革的目標是否契合治理情景。需求是對“接訴即辦”改革的緊迫性進行分析，并進一步討論這些需求對于目標實現的價值。問題是滿足和維持“接訴即辦”的目標群體需求所面臨的障礙，這些障礙的克服是“接訴即辦”改革的關鍵。優勢是指治理主體推進“接訴即辦”改革所擁有的資源、服務、組織和專業知識，他們是滿足“接訴即辦”目標群體需求的保障。機會是指“接訴即辦”改革所可能調動的資源以滿足目標群體需求和解決問題的積極因素。目標是整個“接訴即辦”改革的關鍵，它是整個項目和計劃的使命與追求。由于“接訴即辦”改革已經運行三年，我們對其評估屬于總結型評估范疇。按照總結型評估范疇的定位，對“接訴即辦”改革的治理情景評估，其核心是重新討論“接訴即辦”改革的目標是否與情景具有契合性，這些也需要結合“接訴即辦”改革的治理投入評估、治理過程評估和治理結果評估一并考慮。對于“接訴即辦”改革的治理情景評估，可以采用查閱文件、分析人口和績效數據、實施聽證和社群論壇、對焦點群體進行訪談、實施受益者和利益相關者調查等。

對于“接訴即辦”改革的治理情景評估，一個重要途徑是對“接訴即辦”改革的相關重要文件進行回顧，以厘清“接訴即辦”改革設計者在推行改革時所要解決的問題以及實現的目標。從2018年以來，北京市針對“接訴即辦”改革出臺過四部文件和一部地方法規，即《對〈市民熱線反映〉通報問題“接訴即辦”的工作方案》（京政服發〔2018〕62號）、《關于優化提升市民服務熱線反映問題“接訴即辦”工作的實施方案》（京政服發〔2019〕17號）、《關于進一步深化“接訴即辦”改革工作的意見》（京發〔2020〕17號）、《關于推動主動治理未訴先辦的指導意見》（京接改組發〔2021〕9號）和《北京市接訴即辦工作條例》（2021）。通過對這些文件的分析，我們可以厘清“接訴即辦”改革的需求、問題、優勢、機會和目標，這一分析也為后面的投入評估、過程評估和結果評估奠定基礎（見表2）。

從表2可以看出，北京市推行“接訴即辦”改革所遵循的價值是人民立場，突出以人民為中心，市民“七有”“五性”需求是整個改革的出發點。而一旦訴求得不到快速回應和有效解決，群眾就會感受到“操心事、煩心事、揪心事”，對政府治理就會不滿意。北京市之所以能夠有決心和信心推動“接訴即辦”改革，也與其自身一直重視超大城市治理重心下移、夯實基層基礎分不開。從2017年開始，北京市在城市治理改革中，就將重點和重心放在街道和社區，先后推出了“街鄉吹哨、部門報到”改革和街道管理體制改革，真正實現了對基層的下沉、賦權和增效?！敖粥l吹哨、部門報到”改革，使得基層治理中條塊結合，以及各級政府和部門關注基層成為可能。街道管理體制改革則是進一步明確了街道的權責，厘清了各級政府和部門之間的職責關系，使得簡約高效的基層治理逐步形成。正是北京市推行的一系列基層改革，使得基層能夠有能力回應市民訴求，為“民有所呼、我有所應”“聞風而動、接訴即辦”開創可能性。2018年11月14日，習近平總書記主持召開了中央全面深化改革委員會第五次會議，審議通過了《“街鄉吹哨、部門報到”———北京市推進黨建引領基層治理體制機制創新的探索》，肯定了北京市基層治理體制機制改革經驗。2021年3月，十三屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，明確提出要推廣“街鄉吹哨、部門報到、接訴即辦”等基層管理機制經驗，推動資源、管理、服務向街道社區下沉。這意味著，首都北京推出的超大城市基層治理改革得到了中央的認可，也為北京繼續實施改革創新提供外部機會?；谶@些情景的分析，北京市“接訴即辦”改革的目標也在不斷演化，從最初的“有人辦、馬上辦、能辦好”和人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，到首都基層治理體系和治理能力現代化，再到首都超大城市治理體系和治理能力現代化，這說明“接訴即辦”改革被賦予的使命和價值不斷提升。

表2 北京市“接訴即辦”改革的治理情景評估

三、“接訴即辦”改革的治理投入評估

根據CIPP模型，“接訴即辦”改革的治理投入評估主要是幫助決策者尋找解決問題、滿足需求和實現目標的路徑，即通過什么樣的項目或政策來實現預期改變。對于CIPP模型的投入評估，有些項目和政策評估研究者也稱為理論評估，它主要關注項目和政策的設計邏輯，討論手段與目標之間的鏈條關系。在進行治理投入評估時，需要提出不同的項目和政策路徑，并且比較不同項目和政策路徑之間的優勢與劣勢。治理投入評估可以發生在不同環節和階段，并沒有規定的順序。由此可見，對于“接訴即辦”改革的治理投入評估，核心有兩個問題，一是尋找“接訴即辦”改革的可能實現路徑，二是明確評價不同路徑的標準。而對于“接訴即辦”改革的評價標準，則可以從對目標群體需求的回應性、對問題的回應性、潛在效益、成本、政治可行性、行政可行性等方面進行評價。由于“接訴即辦”改革屬于總結型評估，這意味著我們需要從“接訴即辦”改革文本和實踐出發構造“接訴即辦”的運行和設計邏輯。與其他改革相比，“接訴即辦”改革的一個重要特點是其治理在不斷演進的過程中，這使得對其治理投入評估需要區分不同階段，不同階段所采取的設計邏輯不同。趙鼎新在對歷史社會學的定義中提出，歷史社會學是將歷史學的時間序列敘事和社會學的結構/機制敘事相結合而獲得優化的經驗敘事方法，這是歷史社會學區別于其他社會科學的關鍵。這樣，對于“接訴即辦”改革的治理投入評估，可以分別從發展階段和結構/機制兩個層面進行分析，前者討論不同階段的治理路徑，后者則對整體運行的結構/機制進行分析。

對于“接訴即辦”改革的發展階段劃分，有不同的分類，我們根據其解決的問題取向劃分為四個階段，即“吹哨報到”“接訴即辦”“主動治理、未訴先辦”和“首都治理體系和治理能力現代化”（見表3）。從這個階段劃分看，“接訴即辦”改革起源于“吹哨報到”改革，它是“吹哨報到”改革的延伸。2019年6月，北京市出臺《關于優化提升市民服務熱線反映問題“接訴即辦”工作的實施方案》（京政服發〔2019〕17號），明確指出：“把辦好群眾‘身邊事’的實效作為檢驗‘吹哨報到’改革成效的重要標準?！睘榇?，“接訴即辦”階段最重要的是訴求回應、訴求辦理和訴求反饋，強調的是2018年出臺的《對〈市民熱線反映〉通報問題“接訴即辦”的工作方案》（京政服發〔2018〕62號）所提出的“有人辦、馬上辦、能辦好”。2021年出臺的《關于推動主動治理未訴先辦的指導意見》（京接改組發〔2021〕9號），進一步提出：“推進從‘有一辦一’向‘舉一反三’轉變，從接訴即辦向主動治理、未訴先辦深化，推動首都超大城市治理體系和治理能力現代化?！?/p>

表3 基于階段劃分的“接訴即辦”改革治理投入評估

對于“接訴即辦”改革的結構/機制分析，則是從截面的角度對其治理邏輯進行剖析?！敖釉V即辦”改革的核心問題是如何對市民訴求進行快速回應、高效辦理和及時反饋?！敖釉V即辦”改革面臨的最大挑戰也是如何應對高效辦理訴求可能導致的“接訴即辦”悖論，即訴求辦理越好，越可能導致更多訴求，進而會使得高質量訴求辦理面臨壓力。對于“接訴即辦”改革的運行，根據政府出臺的文本以及實際改革，可以劃分為領導指揮體系、信息處理體系、組織行動體系、制度保障體系和反饋應用體系等五個環節（見表4）。

表4 基于結構/機制的“接訴即辦”改革治理投入評估

“接訴即辦”改革要取得成功，并且實現從訴求辦理向首都治理體系和治理能力現代化的跨越，就需要高位推動。領導指揮體系在“接訴即辦”改革中處于中心和樞紐作用，它是由北京市委主要領導指揮，并且在全面深化改革委員會下建立了“接訴即辦”改革專項小組進行高位推動，具體由北京市政務服務管理局來負責操作。信息處理體系在“接訴即辦”改革中發揮著“訴求大腦”的作用，一方面需要收集來自市民的信息，另一方面需要對信息進行處理，并與治理主體進行快速匹配，它是由12345市民服務熱線中心來完成。因此，“接訴即辦”改革并非從天上降下來，而是基于12345市民服務熱線作為主渠道，整合其他渠道，逐步形成訴求受理的一體化平臺。信息處理的效率和水平對“接訴即辦”改革影響特別大，當前可能會面臨“訴求超載”問題，即12345市民服務熱線中心能夠處理的訴求量可能低于市民訴求量。組織行動體系在“接訴即辦”改革中發揮著關鍵角色作用，“接訴即辦”關鍵在“辦”，訴求信息被分派之后，就需要由承擔公共職責的各級政府及其部門、企事業單位來具體回應市民訴求，實現高效處置，推動問題解決。制度保障體系在“接訴即辦”改革中發揮著支撐作用。2021年9月24日《北京市接訴即辦工作條例》出臺，這標志著制度化邁出堅實步伐。當前，北京市正在以落實《北京市接訴即辦工作條例》為契機，建立“14+N”的制度體系。反饋應用體系在“接訴即辦”改革中發揮著驅動作用，它是系統內部和系統與環境之間交互。一方面，信息處理體系需要收集訴求辦理績效的信息，以實現系統與環境之間交互。事實上，只有訴求主體對訴求辦理做出正面評價，才能夠形成正反饋。另一方面，領導指揮體系還需要將績效考評結果進行使用，以實現系統內部之間交互，同樣也需要讓各級治理主體認識到上級重視訴求辦理質量，才能夠真正激勵各級治理主體回應好訴求。當前，北京市對于“接訴即辦”改革績效信息的使用主要有三個方面的內容：（1）月度點評會通過“光榮榜”和“恥辱榜”來使用“接訴即辦”改革績效信息，以形成訴求辦理的政府共識和社會共識；（2）在干部提拔中會考慮“接訴即辦”的績效信息；（3）紀委會對“接訴即辦”改革進行監督。

四、“接訴即辦”改革的治理過程評估

根據CIPP模型，“接訴即辦”改革的治理過程評估主要是為項目人員和經理提供反饋，關注計劃在多大程度上得到實施，它是對項目執行的核實，以及對相關運行過程的記錄。一些項目和政策評估者也會將過程評估稱為執行評估，關注項目和政策在實際中是如何運行的。在從事過程評估時，評估者需要將活動和支出與計劃及預算進行比較，描述執行問題，評價工作人員在多大程度上解決了問題。過程評估者在從事過程評估時，需要準備數據收集計劃和實施數據收集工作，這就要求他們監測和記錄項目與政策干預的運行狀態，主要支出和成本，它是對從項目與政策計劃到結果與影響之間的中間過程描述。從事過程評估也是實現責任的重要途徑，它可以幫助項目人員指導自身行為、修正錯誤計劃和證明自身承擔的責任，也可以幫助外部群體了解項目和政策的運行狀態，從而判斷項目和政策是否按照預期的目標實施。在從事過程評估時，過程評估者可以制定一套用于過程評估的手冊,主要內容包括：評估問題、項目和活動場地描述、項目聯系人和電話、項目地點圖、數據來源和相關文檔、抽樣計劃、數據收集程序、數據收集工具、數據收集計劃、日記、交流和溝通規則等。與投入評估相比，過程評估強調實際運行狀態，重視項目和政策的執行。在形成型評估中，過程評估是對項目和政策執行的模擬和推演。在總結型評估中，過程評估是對項目和政策執行的監測、描述和刻畫?！敖釉V即辦”改革的過程評估屬于總結型評估，它需要通過一些數據和指標來呈現訴求治理。

根據前面的投入評估可以看出，“接訴即辦”改革是一項系統性變革，并且其內涵和外延不斷擴大，要對其執行過程進行全面描述將是一項十分繁重的工程。盡管如此，對“接訴即辦”改革的執行過程進行粗線條描述和監測仍然是可行的。為此，對于“接訴即辦”改革的治理過程評估，可以重點關注訴求從受理、處置和反饋的全過程進行分析，以描述“接訴即辦”改革具體是如何運行的（見表5）。從表5可以看出，“接訴即辦”改革可以劃分為五個子過程，它實現訴求提出之后的受理、派單、辦理、考評、開發等環節的閉環管理。針對每一個環節，可以提出一些指標，然后以數據方式呈現。接下來，我們將結合《接訴即辦改革三周年——北京12345市民服務熱線數據專項報告》（以下簡稱《專項報告》）的內容，以部分數據來展示“接訴即辦”改革過程評估。

表5 “接訴即辦”改革的治理過程評估

在訴求受理方面，從《專項報告》的數據來看，三年來，12345市民服務熱線共受理群眾來電（包括電話反映和網絡反映）3134萬件。從訴求的來源看，“接訴即辦”的訴求類型劃分為電話端和網絡端，電話反映2886萬件，占比92.1%，網絡反映248萬件，占比7.9%（見圖3）。

圖3 訴求來源結構

從來電號碼數量看，熱線來電號碼量從2019年的282萬個增長到2020年的435萬個，再到2021年的562萬個，三年增長了99.3%（見圖4）。在訴求派單方面，三年來，訴求派單1301萬件，占比41.5%，解答咨詢1833萬件，占比58.5%（見圖5）。

圖4 訴求電話數量

圖5 訴求類型

從訴求的問題類型來看，近三年群眾來電前十類問題分別是疫情防控、市場管理、住房、城鄉建設、交通管理、公共服務、社會秩序、衛生健康、教育、勞動和社會保障（見圖6）。2019年，群眾來電前十類問題分別是市場管理、公共服務、城鄉建設、住房、交通管理、環境保護、醫療衛生、農村管理、勞動和社會保障、市容環衛。

圖6 訴求問題類型

在訴求辦理方面，近三年來，12345市民服務熱線派單處理訴求全部由區級部門、街鄉鎮、市屬機構、國有企業、電商企業等單位辦理。其中，區級部門承辦占比37.8%，街鄉鎮承辦占比36.0%，市屬機構承辦占比16.1%，國有企業承辦占比7.4%，電商企業及其他單位承辦占比2.7%（見圖7）。

圖7 訴求辦理情況

在訴求考評方面，近三年來，12345市民服務熱線根據響應率、解決率和滿意率分別對街道、鄉鎮、區、市直部門、國有企業等進行排名，并公布前10名、后10名、改進前10名、訴求量前10名，除了少數月份沒有公布之外，其他月份都公布了排名和成績。在訴求開發方面，近三年來，北京市堅持日報、周報和月報制度，并且進行年度體檢，還會根據需求進行數據開發?！侗本┦薪釉V即辦公開工作辦法》作為配套的制度體系之一，也即將公布，這一制度公布之后，訴求數據開發工作會得到進一步加強。

五、“接訴即辦”改革的治理結果評估

根據CIPP模型，“接訴即辦”改革的治理結果評估的主要目的是測量、解釋和判斷治理結果，衡量改革是否實現了預期效果。在實施“接訴即辦”改革的治理結果評估時，評估者需要收集不同利益相關者對于改革的評價和判斷。任何對于結果的判斷，都需要尋找參照系。對“接訴即辦”改革的結果進行評估，可以以目標和目的作為標準，也可以與類似改革作為標準，還可以以歷史數據作為基準點。對“接訴即辦”改革的績效進行評估，需要超越僅僅對目標和目的的評價，需要思考意外效果，這些意外效果可能是正面的，也可能是負面的。對“接訴即辦”改革的治理結果評估，既可以通過聽證和座談會進行，也可以通過典型案例進行，還可以通過抽樣來進行評價。有時候，評估者對“接訴即辦”改革的評估，也可以采取“無目的的評估”（Goal-free Evaluation），他們對“接訴即辦”改革所產生的任何效應都進行評價。為了實施“無目的的評估”，評估者需要聽取利益相關者的意見與建議，并且針對環境進行分析，以討論項目和政策對需求者產生了什么影響?！盁o目的的評估”對發現項目和政策的意外效果具有價值，他們可以避免評估者受到項目和政策自身目標的約束。對于經濟學而言，治理結果評估也會考慮結果的經濟效應和福利效應，前者關注成本和收益，后者關注不同群體的福利影響。治理結果評估會決定項目、政策、計劃、服務和其他事業是否值得繼續、保持或者擴展到其他地區。與此同時，項目和政策結果評估可以為修改計劃和設計提供方向，并盡可能實現為利益相關者高效提供服務和促進問題解決。結果評估會產生心理影響，成功的績效會鼓舞士氣，而失敗的結果會打擊項目和政策實施者的信心。

對于“接訴即辦”改革的治理結果進行評估，其核心是要收集績效結果信息、明確目標和標準以及做出價值判斷?！敖釉V即辦”改革的負面效應將在下文中進行討論，本部分的結果評估主要討論正面效應，這些正面效應有些是預期的目標，有些是非預期的目標。結合“接訴即辦”改革的治理情景評估中對于目標的討論，我們將重點討論“接訴即辦”改革對訴求辦理、人民滿意、基層治理能力提升、干部作風改善、干群關系優化、首都治理體系和治理能力現代化等方面的價值（見表6）。

表6 “接訴即辦”改革的治理結果評估

衡量“接訴即辦”改革的成效，首要標準就是訴求辦理情況，以及人民是否滿意。從對“接訴即辦”改革的治理過程評估來看，訴求數量和訴求電話號碼量都大幅提升，這表明“接訴即辦”改革開始形成正反饋，得到了更多民眾認可。為了直接判斷市民訴求是否得到有效辦理，北京市“接訴即辦”改革將績效考核作為重點，并且通過引入“響應率、解決率和滿意率”的三率主觀評價指標來對結果進行評價。從《專項報告》提供的月度數據來看，民眾對訴求辦理的解決率、滿意率穩步提升（見圖8）。2019年全市訴求辦理效果顯著，解決率從1月份的53.1%提升至12月份的75.0%，滿意率也從64.6%提升至87.3%。之后兩年解決率與滿意率的差距逐漸縮小，解決率穩定在85%左右，滿意率穩定在90%左右。以“解決群眾訴求”為導向的考評工作取得了現實效果，12345市民服務熱線獲得群眾普遍認可，三年來接到群眾表揚電話共7.9萬個，從2019年1月的952個增長到目前月均3000個，增長約兩倍。

圖8 市民訴求的解決率和滿意率

衡量“接訴即辦”改革的成效，第二個標準就是超大城市治理重心是否下移，基層治理能力和水平是否夯實。北京市“接訴即辦”改革在兩個層面上實現了基層治理能力提升，打通了基層治理的“最后一公里”，形成了不同治理主體關注基層的新格局。此前，北京市推行“接訴即辦”改革時，非常重視建設“基層治理的應急機制、服務群眾的響應機制和打通抓落實‘最后一公里’的工作機制”等三個方面機制建設，基層治理能力提升是初步改革的主要設計目標。從三年來的運行實踐看，街道和社區等治理主體的基層治理能力確實得到了極大改善。與此同時，北京市通過“接訴即辦”改革告別了“基層只是街道、鄉鎮和社區的基層”的傳統觀點，在強化屬地管理的同時，推動超大城市治理重心下移，形成各級治理主體直接到基層一線解決問題的鮮明導向?；鶎映蔀橐粋€問題解決的場域，需要發揮合力，才能夠破解難題。

衡量“接訴即辦”改革的成效，第三個標準就是政府自身改革的水平和層次。這對于“接訴即辦”改革而言，開始屬于意外效應，后來逐漸成為新的目標。當前治理面臨的一個主要矛盾是市民需求的一體化與政府部門之間分工的矛盾，要破解這一難題，就需要在政府自身改革上下功夫。北京市推行“接訴即辦”改革以來，除了給基層政府造成壓力之外，還給區級政府、部門、北京市級部門，甚至市級政府都帶來了挑戰，使得他們需要明確自身的職責范圍，加大與民眾溝通，改善服務意識，推動跨部門之間合作，這樣才能夠實現訴求辦理，才能夠實現主動治理、未訴先辦。通過近三年的實踐，北京市各級政府的服務意識和服務態度明顯改善，干群關系也得到改善，“吹哨報到”機制的使用領域和頻率也得到加強。事實上，為了提升“派單”的精準性，快速為市民提供高效的咨詢服務，北京市政務服務管理局的“知識庫”建設力度不斷加大，并且也推動北京市編辦進一步厘清不同職責范圍。

衡量“接訴即辦”改革的成效，第四個標準是首都治理體系和治理能力現代化程度。這個結果屬于更深遠的影響，它強調“接訴即辦”改革不僅能夠起到解決問題的作用，還能夠發揮治理改善和治理改革的作用。從治理的角度看，“接訴即辦”改革會起到一個首都治理體系和治理能力現代化水平的“探測器”和“信號燈”作用，把首都治理體系中的弱點、短板和不足找出來，通過有意識的政策改革、制度改革和程序改革得以完善和優化。北京市推行“接訴即辦”改革以來，開始推進“治理類街道鄉鎮”的集中處理、“每月一題”改革等有針對性的舉措，對提升首都治理體系和治理能力現代化水平發揮了較大作用。

六、“接訴即辦”改革的治理問題與挑戰

北京市“接訴即辦”改革在取得預期成效的同時，也面臨著一些意外的負面效果，他們對“接訴即辦”改革的可持續性帶來挑戰。對于“接訴即辦”改革的治理問題與挑戰，可以從訴求治理主體、治理過程、治理對象和治理環境等維度進行總結，主要包括公地悲劇、職責界定、基層能力、平衡矛盾、機會主義、治理極限、棘手難題、政府依賴等問題（見表7）。這些問題的有效應對，對于進一步推進“接訴即辦”改革意義重大。

表7 “接訴即辦”改革的治理問題與挑戰

從治理主體的角度看，“接訴即辦”改革可能會存在基層能力、治理平衡和治理極限等問題。盡管各級治理主體都參與了“接訴即辦”工作，但是街道、鄉鎮和社區等仍然是承擔最多治理任務的機構，他們可能會面臨著基層治理能力不充分的挑戰?？傮w而言，隨著“接訴即辦”改革的推進，基層治理主體在辦理訴求時其能力得到提升，但是與群眾對美好生活的追求和向往相比，仍然存在能力不足和本領恐慌問題。各級治理主體面臨著常規治理任務、應急治理任務和訴求治理任務的平衡問題，在資源有限的情況之下，過度投入到“接訴即辦”會導致溢出效應。更為重要的是，各類治理主體都會受到資源、時間和議程限制，從理論上來說，都會有一個最大治理承載極限，當治理訴求超過治理極限時，就會有“治理超載”問題。

從治理過程的角度看，隨著“接訴即辦”改革的深入人心，越來越多的人使用“接訴即辦”來解決問題，這有可能會導致“公地悲劇”、職責界定等問題。以12345市民服務熱線的電話渠道為例，它存在一個每天接線的極限，在接線極限之內不會有擁擠現象。而一旦反映訴求的電話數量超過了接線極限之后，就會使得訴求受理從純公共物品轉化為公共池塘資源，這也使得公共池塘資源有可能會出現“公地悲劇”。一方面，大家都通過12345市民服務熱線來反映問題，每個人反映訴求成本會增加，另一方面，不同人所面臨的問題不一樣，比較理想的狀態是更為緊迫的訴求應該優先得到對待，但是現實中所有訴求都被同等對待，這也會導致另一種資源分配不公平。在訴求受理之后，需要精準派單，這對職責清晰界定提出了較高要求，而很多時候問題有可能被多重定義，存在從多維職責定義的可能性，這使得訴求處理也會面臨職責交叉矛盾。

從治理對象的角度看，市民使用“接訴即辦”機制來解決自身面臨問題時，也會存在機會主義行為，進而出現過度依賴政府的問題。事實上，“接訴即辦”可能產生的“公地悲劇”總是與訴求人的過度使用行為分不開，當一些人為了謀取個人私利而濫用“接訴即辦”機制時，就會對這種機制有效發揮作用產生破壞性影響。而更多的人有“敗德”行為時，這種系統自身的信任也會下降，并最終使得系統崩潰。此外，“接訴即辦”改革使得政府去回應市民訴求，在沒有更好地界定政府與社會的職責邊界時，有可能會使得市民自治能力喪失，產生對政府過度依賴的問題。

從治理環境的角度看，“接訴即辦”改革到后面會進入“深水區”，棘手難題成為最大挑戰。市民訴求存在不同類型，有些訴求很容易解決，有些訴求則是歷史遺留問題，要對其治理需要付出很多努力，甚至需要對政策和制度進行突破。對于市民訴求的存量，較容易的訴求得到解決之后，剩下的都是棘手難題。對于市民訴求的增量，同樣的道理，較容易的訴求得到解決之后，棘手難題就會轉為存量訴求。久而久之，各級政府都會面臨“棘手難題”的挑戰，都需要付出較大努力和跨部門合作才可能有效應對。

七、進一步推動“接訴即辦”改革的治理建議

正如北京市委主要領導所言，“接訴即辦”只有進行時，沒有完成時。三年多來，北京市探索的“接訴即辦”改革，取得了很多成績，首都超大城市治理正在發生深刻性和系統性變革，市民訴求驅動超大城市治理的新范式雛形實現。盡管“接訴即辦”改革存在一些問題與挑戰，但這些并不對大方向構成實質性影響。事實上，“接訴即辦”改革本身也是針對問題進行不斷演化和迭代更新，在解決自身面臨的問題中推進和深化改革，從而提升“接訴即辦”改革自身的適應性、有效性和合法性。下一步，北京市在鞏固“接訴即辦”改革已經取得的成效基礎之上，可以在加大政民溝通、開發微型循環、賦能基層組織、提升內在動力、培育自治能力、應用人工智能、推動政府改革、強化主動治理、上下協同共生等方面下功夫，讓“接訴即辦”體系得到優化和完善的同時，更好地融入首都超大城市治理體系，進而推動首都超大城市治理體系和治理能力現代化。

通過加大政民溝通和開發微型循環，打通政府與民眾溝通的“最后一公里”。這些改革既可以進一步提升“接訴即辦”改革的合法性，又可以減少“接訴即辦”可能面臨的“公地悲劇”，提升公共資源的配置效率。針對“接訴即辦”改革，既要加大政府與民眾在訴求辦理之間的溝通，讓雙方彼此了解，又需要開展“接訴即辦”的替代性途徑，如訴求提出和受理能夠自我循環，使得很多訴求不一定需要通過12345市民服務熱線這種“長途機制”得到解決，相反可以通過直接面對面的“短途機制”得到解決。更多的政民溝通、更多的信息交流渠道，就可以使得訴求第一時間得到處理，減輕12345市民服務熱線中心的壓力，從而實現“接訴即辦”的訴求總量下降和高效辦理有機統一。

通過賦能基層組織、提升內在動力和培育自治能力，建立共建共治共享的社會治理格局?！敖釉V即辦”改革的初衷是強化到基層一線解決問題的鮮明導向，實現為民服務的宗旨。要使得“接訴即辦”改革具有可持續性，就需要在賦能基層組織上下功夫，使得他們真正有能力和有資源回應市民訴求，實現問題解決。更為重要的是，“接訴即辦”改革需要從一種自上而下的推動轉化為自下而上的自覺，這就需要在內生動力的培育上下功夫，使得“接訴即辦”成為各級政府的一種行動自覺，并非由外在激勵與誘因牽引。此外，要避免市民因為“接訴即辦”改革形成對政府的依賴，就需要在培育市民自治能力上做文章，很多公共事務需要通過協商、對話和共同行動來解決。

通過發揮人工智能的作用，實現“接訴即辦”改革的數字化轉型。應對“接訴即辦”改革所面臨的“公地悲劇”，除了減少使用之外，另一個方面就是發揮人工智能的優勢，以更快的速度進行處理，通過智能化來實現高效化。這就要求，針對“接訴即辦”運行的各個環節，思考人工智能發揮作用的途徑，通過人工智能減少人工成本，讓數據得到更快處理。此外，人工智能的廣泛使用，也可以提升輔助決策水平。當前，最為關鍵的是要通過人工智能來提高派單的精準性，并且通過人工智能來重構政府職能體系。以“接訴即辦”改革為契機，將不同政府部門的職能進一步梳理和細化，形成一些可操作的模塊，并且使用大數據計算對職能的重要性進行定量，為政府改革指明方向。

通過主動治理、政府改革和上下協同共生，推動首都治理體系和治理能力現代化[5]。北京“接訴即辦”改革要具有持續性，還是要關注治理的根本性問題，回到政府與社會、市場之間的關系，回到合作共治，回到整體性政府建構等政府改革的理念上，通過這些基礎變革來減少訴求和提升應對訴求的水平。北京市“接訴即辦”改革的一個重要跨越就是從“有一辦一”“舉一反三”到“主動治理、未訴先辦”，而當前“每月一題”是主動治理的主要抓手，這就需要在深化“每月一題”改革上下功夫，使得它真正成為推動改革、減少訴求和提升治理水平的平臺。對于政府而言，就是要以政府改革明確職責，重新定義政府、市場和社會各自的邊界。與此同時，由于存在多層級政府和多部門組織，這使得跨地域、跨領域、跨層次的協同共生也成為優化“接訴即辦”改革的重要選項。