農地流轉為什么不能促進農地規?；?br/>——基于我國欠發達地區G省農地管理視角的實證分析

劉青川 包國憲

（蘭州大學 管理學院，蘭州 730000）

一、問題的提出

農為國本，糧安天下。然而，國內近三十年來形成的農地撂荒、“非農化”和“非糧化”問題日趨嚴重。糧食進口逐年增加，糧食價格不斷上漲，糧食安全問題日益突出。中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議指出，優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。保障國家糧食安全。國家“十四五”規劃明確了解決糧食安全問題的根本之道是土地規?；娃r業現代化，實現“藏糧于地、藏糧于技”的戰略部署。因此，必須嚴守耕地紅線，完成農地確權，促進農地流轉，提高農地規?；?、集約化和科技化利用[1]。

“三權分置”以來，隨著農地確權的深入開展和基本完成，特別是2014年中央一號文件允許“農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價”以來，我國的農地流轉規模迅速擴大，截至2020年末全國農地流轉率已經達41.4%①，為農地的規模利用奠定了基礎?！掇r村土地經營權流轉管理辦法》從制度的層面規范了農地流轉的當事人、流轉方式、流轉合同、管理部門和相關流程，完成了農地流轉的制度化和法律化。

農地規?；檬寝r業現代化的必然要求。從1987年中央五號文件第一次提出“土地適度規模經營”以來，中央多次強調農地規?；洜I的重要性，1990年將其上升到我國社會主義農業改革和發展“第二個飛躍”的高度。2014年印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確指出，引導農村土地有序流轉，發展適度規模經營，從制度層面建立了農地流轉和規模經營之間的關聯關系?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》從國土規劃與耕地保護、建設用地與生態保護、農用地轉用與占補平衡、土地征收與補償、宅基地與集體建設用地管理等方面對農地利用進行了全面規制，進一步完善了農地規模利用的制度保障。同時，國家鼓勵和扶持家庭農場、專業合作社、農業企業、種糧大戶等新型農地規?；洜I主體。截至2020年6月，全國家庭農場數已近75萬家，農民合作社已超過221萬家②。新型農業經營主體的多元化發展，勢必為農地規?；洜I帶來技術、資金和人才支持，加快現代農業產業鏈的深度融合。

此外，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，根據《深化黨和國家機構改革方案》，2019年我國進行了以優化職能配置、提高效率效能為核心的政府機構改革，由國家自然資源部門和農業農村部門對土地等自然資源進行大數據管理。這兩個農地管理部門均實行省、市、縣、鄉四級垂直管理，同時各級土地管理部門均要接受當地政府部門的屬地化管理。也就是說，目前我國農地管理實行農地部門的垂直管理和地方政府的屬地管理并行模式。由于農地管理部門和地方政府的不同工作職責和績效價值，導致基層農地管理工作面臨多頭領導、無所適從的局面，一定程度上造成了農地治理的績效損失。

總體來說，經過農地制度創新、機構改革、績效治理，以及農地整理、復墾、劃分永久性基本農田、建設高標準農田等一系列農地治理措施的實施，我國農地確權工作基本完成。農地確權工作促進了農地流轉，也為農地規?；锰峁┝藯l件。然而，通過調研組從2018年到2021年先后四次對我國西部欠發達地區G省農地治理的跟蹤調研，發現正如農地確權并不能直接促進農地流轉一樣[1]，農地流轉也不能顯著而直接地促進農地規?；?。這一點似乎有違常理，卻與我國的農業用地指數和農地利用效率均比較低的實際情況基本一致③。

基于上述實際問題，本文主要探討兩個問題：（1）農地流轉能否促進農地規?；?？（2）農地流轉程度、農地管理模式和農地規?；弥g的作用機制是什么？以期為農地規?；锰峁┮粋€新的理論視角和實踐參考。

二、文獻回顧、理論分析與研究假設

（一）文獻回顧

有關農地流轉和規?；玫年P系問題，國內外學者基于不同視角開展研究。從國外研究情況看，由于西歐發達資本主義國家大都實行土地私有制，土地流轉本質上是一種與所有權相關的交易活動，且農地的規?；貌季忠呀浲瓿?，因此對農地流轉和利用的關系研究比較少。非洲、中美洲、南美洲土地利用問題的研究呈現出逐步增長態勢。這些研究大都從土地權屬管理、土地使用和糧食供應等視角展開，例如：土地所有權和使用權分配對土地利用的影響[2]、土地利用變化對糧食安全和食物鏈組織的影響[3]、土地權屬安全與糧食安全之間的關系[4]、糧食系統的權屬安全和可持續性[5]、土地管理和糧食安全問題[6]等等。

近十年來，國內學術界有關農地流轉和規模利用的研究成果主要體現在對二者的作用機制研究、流轉模式和水平對農業生產效率的影響研究、農地流轉對農地“非農化”和“非糧化”的影響研究、環境因素對農地流轉和規?；玫挠绊懷芯?、農地流轉對農地規模利用的影響及績效評價等方面。

農地流轉與農地利用的作用機制研究方面，學界普遍認為農地流轉會促進農地的規?；?。首先，城鎮化發展過程中，農地流轉會解放農村剩余勞動力，實現農業人口在“離鄉不離土”的情況下向城鎮轉移，為農地規?；锰峁┝艘欢ǖ臈l件。其次，農地流轉收益會促進農地流轉的規模和速度，有利于農地規?；?，但同時要預防和遏制農地向非農用地的轉換，以防城市過度擴張和農地大幅流失[7]。再次，以家庭為單位的小規模分散式經營不能適應工業時代農地經營和農業生產的發展趨勢[8]，改革農地管理體制，創新農地管理模式，加快農地流轉，促進農地規模利用已是大勢所趨。另外，郭陽等（2021）[9]通過研究耕地流轉市場發育、資源稟賦和農地規模利用之間的關系，認為擴大耕地流轉市場規模、重視地區資源稟賦差異，是農地規模利用的重點。簡新華等（2020）[10]研究了農地流轉、農業規模經營和農村集體經濟發展三者的關系，發現通過促進農地合理流轉實現農業規模利用，是實現農業現代化基本途徑。但也有與此相反的研究結論，如牛星等（2021）[11]以江蘇省45個縣（市）為例，構建農地利用效率評價模型，通過對不同流轉水平下農地利用效率的分析，發現農地利用效率與農地流轉水平呈反相關關系。

農地的不同流轉模式和水平差異對農業生產效率的影響研究。張建等（2017）[12]的實證分析認為，村集體組織的農地流轉比農戶自發流轉更能提高農業生產效率，更能促進農地的規?；?，更有利于保持流轉合約的穩定性并調整種植業結構。楊宗耀等（2020）[13]在土地流轉的背景下，基于固定農戶的固定地塊數據，討論了農戶經營規模的擴大對土地生產率的影響，并指出規模經營不會威脅糧食供給。

農地流轉對農地“非農化”和“非糧化”的影響研究。劉航等（2020）[14]利用地塊層面的數據分析了農地流轉對農地“非糧化”利用的影響機制。結果表明，除了小規模流轉農戶傾向于“非糧化”種植結構以外，大部分流轉農戶的農地流轉并不會導致農地“非糧化”，農地機械化作業水平的提升會減少“非糧化”經營。

環境因素對農地流轉和規?；玫挠绊懷芯?。張豐翠等（2019）[15]構建了“農村空心化-農地流轉-農地利用方式”的理論框架,實證分析認為，農村空心化對農地流轉存在正向影響，進而影響了農地利用方式和規模。

農地流轉對農地規模利用績效評價的影響研究?？冃Э己藢r地治理主體具有很大的規范、激勵和約束作用。LIAO SHI-MEI（2018）[16]認為應該充分重視并盡快實施對農地確權、流轉和規?；玫绒r地治理工作的績效考核，并充分考慮耕地的地域條件、規模經營狀況和經營模式配置，才能對農地規模利用做出正確的績效評價。GE HE（2012）[17]認為應該加快農地規模經營立法，打破農地分割限制、加快農地流轉、轉移農村剩余勞動力，促成農地規模經營并確保規模經營的合法化。

綜上，國內外學者從不同的視角對農地流轉和規?；玫年P系、影響因素乃至績效評價等方面做了大量研究，直接或間接地論證了農地流轉對農地規?；玫姆e極作用。然而，截至2020年底我國農地流轉率為41.4%[18]，而農地規?；寐什蛔?%④，且農業科技轉化率不到40%[19]，農業產業化率僅為28%⑤，這些指標均普遍低于發達國家及部分發展中國家，說明農地的流轉并沒有顯著促進農地的規?；?。

基于以上文獻梳理，結合對現實問題的初步分析，本文對我國欠發達地區G省的各級農地管理部門和相關政府部門在農地治理方面的政策措施和作用機制等情況進行了深入調研。調研發現地方政府的屬地管理模式和農地管理部門的垂直管理模式對農地流轉和規模利用的關系產生了很大的影響。

（二）理論分析

本文基于公共價值的政府績效治理理論，即PV-GPG（Public Value-Based Government Performance Governance）理論[20]，汲取新公共管理對政府績效管理的實踐反思和理性思考[21]，突破了傳統公共管理的“管理”理念而強調“多元參與”和“公共治理”[22]，批判地繼承了傳統績效評價的“效率”“公平”及“結果”等理念[23]，重點強調了以公共價值為出發點和落腳點的“公共價值”導向，并以價值管理和科學管理理論為兩個基本維度[24]，提出了以公共價值為基礎，以價值建構、組織管理和協同領導為三個基本子模塊的政府績效治理模型[25]，如圖1所示。

圖1 以公共價值為基礎的政府績效治理模型（PV-GPG模型）

1.價值建構。價值建構是以公共價值為導向的政府績效價值的形成過程，是政府與公民、社會在不斷磨合、對話、協商和融合中逐步形成的以公共價值和公共服務為基礎的公共治理理念趨同，也是政府績效由管理走向治理的第一步[26]。

2.組織管理。組織管理是圍繞公共價值這一核心理念，以績效價值最大化為目標，結合政府的戰略管理和績效管理，利用科學管理手段，投入相應的公共資源和權力，對政府績效的價值鏈進行分析、管理和實施的過程[27]。核心價值觀發生偏移或者管理模式不當都會造成“績效損失”。

3.協同領導。協同領導以避免績效損失、提升績效價值和可持續化發展為目標，利用政治協調和要素協同方式，解決不同主體、不同部門或不同崗位之間在績效生產過程中的各類非均衡沖突、矛盾關系和差異要素，達成多元協同驅動[28]。

（三）研究假設

農地流轉的直接目的是規模利用。因為只有農地規?；?，才有可能實現農業機械化、集約化和現代化。近十年來農地流轉和規模利用方式得到了很大的創新，如“反租倒包”“兩權抵押”“兩田制”“股田制”“土地換保障”“土地銀行”等，有效拓展了農地流轉的動因和規模利用的模式，加深了產業融合，提高了農地利用的效率和效益，這說明農地流轉可以推動農地規模利用。另一方面，在農用和非農用、糧化和非糧化的巨大經濟收益反差之下，流轉之后的農地往往貼上“農”字標簽，跳出“農門”，繞過“上市”環節進入非農領域，變成了實質上的非農用地，并沒有實現“農地農用”的規?；?。故本文提出H1假設：

H1：農地流轉與農地規模利用之間存在弱正相關關系。

垂直管理（Vertical Management）也稱“直線管理”（Line Management）[29]，是指由特定領域的上級主管機構直接負責的垂直管理領導，分為中央垂直管理、省級垂直管理和專項垂直管理。屬地管理（Localized Management），也稱為“區塊管理”（Block Management）[30]，是我國政府行政部門對同級職能部門的行政管理。兩種管理模式共同構成了國家治理中行政部門與職能部門之間的管理結構。

圖2 基本概念圖

農地治理是一項復雜的工作，既有農地管理部門內部的垂直管理，也有政府行政部門對農地管理部門的屬地管理。垂直管理模式下，農地管理部門試圖擺脫地方政府的習慣性選擇和路徑依賴，并限制地方官員干預農地治理的權力，從而削弱地方政府對地方農地管理部門的控制[31]。2019年政府機構改革之后，農地管理權力基本從地方政府的直接控制中分離出來，由農地管理部門直接負責農地治理的人、資、物、事。各級農地管理部門的績效由其上級部門根據下達的指標和實際完成情況進行評定，并以此作為結果應用的基本依據，實現了目標一致、責任明確、便捷高效。因此，垂直管理有助于農地按照既定的規劃路徑付諸實施，有利于促進農地規?；??；谝陨戏治?，本文提出H2a假設：

H2a：垂直管理模式顯著正向調節了農地流轉和農地規模利用之間的正相關關系。

屬地管理模式之下，農地管理部門必須接受當地黨委和政府的節制和管轄，上級政府不能過多限制地方政府土地行政權力的行使。地方政府根據本行政區域內的農地資源狀況，因地制宜地行使農地行政管理權。在“米袋子”省長負責制和“菜籃子”市長負責制的政策背景下，地方政府會更加重視最基本的農地治理和農業生產政策。特別是縣鄉兩級政府及其附屬機構，有更多的機會直接接觸本行政區域內的農戶，充分了解農地狀況、農業生產和農戶需求，以便靈活實施農地流轉政策和利用政策。因而地方政府屬地管理模式可以有效促進農地流轉和農地利用之間的關系。但另一方面，地方政府的主要績效指標依然是GDP，而農業創收對GDP的貢獻無論在貢獻度還是時間跨度上都不如非農產業。因此地方政府會利用農地政策的彈性來完成其績效指標，比如利用“退耕還林”減少撂荒比例，利用“占補平衡”達到占優補劣，滿足建設用地需求。從這個意義上說，地方政府屬地管理模式沒有農地部門垂直管理模式更能有效調節農地流轉和農地利用之間的正向關系?；谝陨戏治?，本文提出H2b假設：

H2b：屬地管理模式較顯著地正向調節了農地流轉和農地規模利用之間的正相關關系。

現實工作中，垂直管理模式和屬地管理模式總是同時并存且共同作用（本文將這種模式稱為“交叉管理模式”）。由于地方政府和農地管理部門的績效導向不一致，導致在土地規劃、流轉方向、利用方式等方面產生嚴重分歧。特別是在“政績錦標賽系統”中，地方官員面臨“政績壓力”或存在“績效沖動”[32]，通常會積極追求短期經濟效益，而很少關注具有累積效應的長期效益(如教育投資、土地治理和糧食安全等問題)，因而往往偏向于農地非農化利用。而農地管理部門的基本職責是保護耕地、發展農業、守護“三生”“三線”“三區”。因此，交叉管理模式造成了農地管理部門和政府相關部門之間的相互博弈、推諉扯皮甚至矛盾沖突，由此引發政策偏差。這些問題和矛盾最后都會匯聚到縣（區）和鄉（鎮）農地管理部門，從而出現“上級管帽子”和“地方管票子”的局面，導致基層農地管理部門及其執行人員陷入多頭領導、左右為難的尷尬境地[33]，形成嚴重績效損失，影響農地規模利用效果。綜合以上分析，本文提出H3假設：

H3：交叉管理模式顯著負向調節了農地流轉與規模利用之間的關系。

三、研究設計

（一）樣本選取

本文數據來源于2018—2021年對我國西北地區欠發達G省的調研。調研分四個階段：2018年12月的農地撂荒調研、2019年7月和12月的農地確權調研、2020年12月的農地流轉調研和2021年9月的農地綜合利用調研，共涉及14個市（州）86個縣（區）⑥1248個鄉鎮的四級農地管理和政府相關部門，涵蓋各級領導、辦事員及其他相關工作人員共3754人次，獲取調查問卷和訪談資料4918份，其中有效問卷和資料4579份，有效率93.11%。

（二）變量測量

本文選取農地規模指數作為因變量，農地流轉率為自變量，組織管理績效、協同領導績效為調節變量，每畝收入差異（農業收入/非農業收入）、農業補貼、農地資源稟賦、農業綜合機械化率等為控制變量，變量的定義如表1所示。

1.因變量：農地規模指數。農地規模指數源自農業用地指數，是指農業規模用地面積占總流轉農地面積的比例。農地規?；洜I是相對于碎片化家庭經營而言的[34]，是農地流轉之后，由農業企業、農業專業合作社、農業產業園等專業機構進行的大面積、機械化、科技化經營。農地流轉的直接目的是規?；?、產業化和集約化利用[35]，但流轉之后的農地未必用于農業生產，也未必用于規?；r業生產，因此本文用農地規模指數來反映農地規?；玫某潭?。

2.自變量：農地流轉率。農地流轉率指完成流轉的農地面積占總承包農地面積的比例[36]。農地流轉主要分為農業用途和非農業用途流轉，農業用途流轉主要是為種植業（糧食作物和經濟作物）和養殖業（畜牧和水產）而流轉的農地⑦，流轉方式主要有入股、轉讓、互換、租賃、反租倒包等⑧；非農業用途的農地流轉是指為滿足集鎮和農村居民點建設、交通運輸建設、城鎮建設、商業用地建設及工礦企業建設而流轉的農地⑨，流轉方式主要有非農化征用、入股、租賃、信托、出讓、轉讓等。

3.調節變量：組織管理績效和協同領導績效。組織管理績效主要是指農地管理部門內部為完成既定的績效目標而采取的自上而下垂直管理模式所帶來的效率、效益和效果。國內學者多采用制度的合理性和執行的有效性兩個維度來量化組織管理績效[37]，但兩個維度都沒有明確的標準，因而本文直接采用農地管理部門既有的績效評價結果作為研究數據。由于農地流轉和利用階段的主要負責部門是農業農村部門，且垂直管理的績效產出過程具有向下傳導性、向上反饋性以及責任共擔性，因而本文選取農業農村部門中省對市、市對縣、縣對鄉的績效考評結果，求取幾何平均數作為評價組織管理績效的數據。

協同領導績效是指地方政府部門在對農地管理部門進行屬地管理時，為減少部門間的責任推卸或矛盾沖突，避免不必要的績效損失采取協商、調解、共治等措施[38]，而產生的效率、效益和效果[39]。屬地管理模式下，參與農地治理的相關部門之間相互作用且相互制衡，因而在數值上分別獲取政府部門、農業農村部門、自然資源部門之間兩兩相評的結果，并求得幾何平均數作為協同領導的績效。

4.控制變量：根據已有的關于農地流轉影響因素的研究,本文選取每畝收入差異（農業收入/非農業收入）、農業補貼、農地資源稟賦、農業綜合機械化率等四個變量作為控制變量。

每畝收入差異，是引起農地非農化的一個最直接的原因[40]。在數值上等于農地農業收入除以農地非農收入，該指標的比值越小，表明收入差異越大。地方政府為了完成GDP等績效指標，通過占補平衡和“招拍掛”等手段將農用地轉換為非農建設用地并獲取大量的土地出讓收入。農戶則希望通過政府征地行為一次性獲取比務農收入高得多的征地收入或其他收益，而且可以實現進城務工或者從事非農職業的目的。這些都會加大農地非農化的程度，影響農地規?；贸潭?。

農業補貼，廣義上是指國家對農業生產、流通和貿易進行的轉移支付。狹義上是WTO框架下國家對國內農業生產及農產品給予的綜合支持。在數值上等于農業補貼總額除以同期財政支農資金總額。目前國家的農業補貼名類繁多且日趨完備，包括農業綜合三項補貼、糧食直補、良種補貼、農膜補貼、農機購置補貼、農藥補貼、種糧補貼、棉花補貼、苜蓿種植補貼、養殖補貼、養殖扶貧補貼、農業合作社補貼等各類補貼，涵蓋了農地、農資、糧種、扶貧、組織機構等各層面，僅農機購置補貼一項就涉及400多種農機，而且補貼資金?？顚Ｓ?。但在實際工作中，由于政策宣傳不到位或執行偏差，許多農地經營者不了解也沒有享受到農業補貼政策，影響了農地規?；洜I[41]。

農地資源稟賦，是農地土壤肥力及其所處的地理位置、交通可達性和灌溉條件等客觀性綜合因素。農地資源稟賦越高，越有利于農地流轉或被農地管理部門劃定為農業生產區、永久基本農田或者建設高標準農田，從而有利于提高農地規?；贸潭?。在數值上等于以鄉鎮為單位的所有農地地塊面積乘以對應的質量指數所得的加權平均數，再除以承包地總面積。其中，各鄉鎮的農地質量指數[42]等于土壤肥力系數⑩、灌溉條件和交通可達性[1]按0.4、0.3、0.3權重計算的加權平均值除以全省農地質量系數的均值。

農業綜合機械化率，是影響農地規?；玫囊粋€生產性因素，體現在耕地、播種、收割等農業基本生產過程之中。該指標數值越大，表明機械化程度越高，越有利于農地規?；洜I，數值上等于機耕率、機播率和機收率以0.4、0.3和0.3為權重計算的加權平均數[43]。

根據以上變量的界定和分析，以及對本次調研數據的規整，形成了變量的描述性統計表，如表2所示。

表2 變量測量表

（三）量表的信效度檢驗

為了檢驗量表的信度和效度，本文對組織管理績效、協同領導績效2個潛變量共6個題項進行主成分分析，提取2個潛變量，累積解釋力度85.865%。

1.對組織管理績效（Organ）的測量。參照包國憲等（2013）[26]的研究量表，對3個獨立題項進行測量，獲取Cronbach's信度系數（α=0.913）大于臨界值0.8，說明3個題項之間具有較好的內部一致性（Internal Consistency）。3個測量題項的因子載荷分別為0.698、0.734和0.819，均大于臨界值0.5，說明所選題項具有良好的代表性。由3個測量題項因子載荷計算的平均方差提取值（AVE=0.5656）大于臨界值0.5，組合信度（CR=0.7954）大于臨界值0.8，說明組織管理績效的測量結果具有良好的聚合效度（CV）。

2.協同領導績效（Collab）的測量。參照包國憲等（2013）[26]的研究量表，測得Cronbach's信度系數為0.834，對應的3個題項的因子載荷分別為0.797、0.873和0.815，平均方差提取值0.687，組合信度為0.8681，說明農地利用階段協同領導效力的測量結果具有良好的聚合效度。

（四）分析方法

由于我國的農地治理采用垂直管理和屬地管理并存的模式，因此治理過程和治理績效會受到跨層因素的影響。實務中，中央部門不參與垂直管理，省、市兩級部門主要負責對上級政策承接、本級轄區內政策的制定和績效考核指標的逐級分解，縣級和鄉級農地管理部門是農地確權、流轉和利用等農地治理政策的全面執行者。逐級領導模式對政策的制定、執行和考核具有深刻而直接的影響。統計分析方法方面，傳統的線性模型無法準確處理層次數據的分離群組效應，傳統回歸的方差齊性假設也不適用于不同群體的變異分布；而分層線性模型HLM（Hierarchical Linear Model）適用于分析和解釋分層變量的影響問題。因此本文采用HLM法，以縣級部門為群組層面、以鄉級部門為個體層面，分兩層對農地的流轉和規模利用進行分層線性分析。個體層面的分析只考慮自變量對因變量的影響，群組層面的分析主要關注“群組”變量特征（群組因素）對“個體”變量特征（個體因素）的影響。

四、數據分析與結果

（一）垂直管理模式下組織管理績效對農地流轉和規模利用的調節作用

1.模型設定：

（1）零模型（Model01）

化簡得零模型結構方程:

其中，因變量Scaleij表示第j縣（區）中第i個鄉的農地規模利用水平；截距β0j表示第j個縣的農地規模利用基本水平；誤差項均方和γij第i個鄉圍繞j縣農地利用規模水平的波動程度；組內方差σ2為Level1回歸方程的誤差項變異數；γ00為全省被調研鄉鎮的平均農地規模利用水平；μ0j表示第j縣平均農地規模利用水平圍繞全省平均水平的波動程度；組間方差τ00為Level2回歸方程的誤差項變異數。另外，由于模型涉及跨層交互作用，因而在數據分析之前對個體層面參照KREFT I G等（1995）[44]的變量進行了中心化處理。

（2）隨機系數模型（Model02）。在零模型的Level1的基礎上引入自變量“農地流轉率”和控制變量“每畝收入差異”“農業補貼”“農地資源稟賦”“農業綜合機械化率”，建立隨機系數模型，如公式（4）～（10）。

Level1：

化簡得到隨機系數模型方程，如公式（11）：

其中βtj（t=0,1,2,3,4,5）表示鄉鎮層面第t個解釋變量對農地規模利用Scaleij的影響系數。每個影響系數可以分解為固定效應γt0和隨機效應μtj兩部分。

（3）完全模型（Model03）。在隨機系數模型方程（4）的基礎內，在“農地流轉率”和“農地規模指數”的關系內引入第2層變量“組織管理績效”，構建完全模型的結構方程，如公式（12）～（18）：

Level1：

化簡得完全模型（Mixed Model）方程式，如公式（19）：

β1j為隨機斜率系數，βpj（p=0,2,3,4,5）為固定斜率系數；γ00為全體鄉鎮的農地規模利用基礎水平；γq0（q=1,2,3,4,5）為Level1各解釋變量的主效應；γ11為Level1與Level2變量的跨層交互作用系數；μ0j為組間方差（τ00）相對于隨機模型的變化程度，代表了跨層調節變量“組織管理績效”對組間變異的解釋程度；μqj（q=1,2,3,4,5）為Level1變量隨機效應；γij為組內方差（σ2）。

2.多層線性模型的結果分析

（1）零模型（Model01）結果分析

如表3所示，截距為0.165，且在0.001的水平上顯著，說明G省所有鄉鎮農地規模利用整體水平顯著不高。根據G省《農業統計年鑒》《鄉鎮財政預算報告》《鄉鎮財政預算執行情況表》及調研數據的相關性分析，計算發現G省農地流轉率不高，且非農化用地的流轉占總流轉農地的67.31%，這是影響農地規?；贸潭鹊闹饕?。此外，大部分地方的農地補貼并沒有實行“誰種地給誰補貼”的精準補貼辦法，起不到激勵實際經營者的作用；較高的農地稟賦既有可能成為建設用地的謀求對象，也有可能成為農戶不愿流轉的理由；受地理條件的限制，全省的機械化程度普遍偏低。這些因素都會影響農地規?；?。

表3 零模型MOEDL01回歸結果

通過組間變異系數μ0j（組間方差τ00=0.012）和組內變異系數（組內方差σ2=0.045）計算得到的組內 相 關 系 數（Intraclass Correlation Coefficient，ICC）[44]為0.789，組間相關系數（ρ）為0.211，說明縣級層面的管理因素對鄉鎮農地規模利用水平的影響顯著。另外，離差統計量（組間差異值）為1906，且在0.001的水平上通過了卡方檢驗，表明數據適合采用HLM方法進行分析[45]。

（2）隨機系數模型（Model02）結果分析

如表4所示，離差統計量由1906降為1810，說明加入了自變量和控制變量之后，固定效應加強而隨機效應降低[46]，方程的解釋力度顯著增強。

自變量：從表4固定效應看，農地規模利用的平均水平為0.168，在0.001的水平上顯著；自變量“農地流轉率”對農地規模利用的影響呈弱顯著性，近似不顯著（γ10=0.189,P=0.049＜0.05）。從隨機效應看，農地規模利用還存在未解釋部分（μ0j=0.018,P＜0.05），自變量的隨機效應均未通過0.05的卡方檢驗，殘差值比較小。綜上，農地流轉率與規模利用指數之間呈現較弱的正相關關系，假設H1驗證通過。

表4 隨機系數模型MODEL02回歸結果

控制變量：控制變量的隨機效應均未通過0.05的卡方檢驗，這些變量的殘差值比較小，則從固定效應來看相關實證結果。

農地收入差異與農地規?；蔑@著負相關（γ20=-0.517，P＜0.001）。收入差距越大（每畝農地的農業收入相對于非農收入的比例越?。?，對農地經營的吸引力越小，越不利于農地規模利用水平的提高。

農業補貼對農地規模利用有較弱的正向作用（γ30=0.319，P＜0.05）。對于大型農地經營者來說，由于合同的約束和退出成本較高，加之農業補貼力度較大，因而可以刺激農地規?；N植；但對于普通農戶甚至種糧大戶而言，非農收入的巨大誘惑足以讓他們放棄農地經營而選擇非農化或非糧化經營，這就削弱了農地規?；洜I水平?？傮w來看，農業補貼對農地規?；玫捻憫惶@著。

農地資源稟賦對農地規模利用的負向影響不明顯（γ40=-0.018，P＞0.05）。一方面，農地資源稟賦會造成農戶心理上抑制農地流轉的“損失厭惡”型稟賦效應和“敝帚自珍”型稟賦效應[1]，進而影響農地的規?；?，可見農地資源稟賦會對農地規?；卯a生負向影響；另一方面，城鎮化的快速發展，大量的農業勞動力進城務工，大量的農田撂荒，農地資源稟賦對農戶的吸引不在返鄉務農上，而在于農地流轉所帶來的收益上，從而削弱了農地資源稟賦對規模利用的負向影響。

農業綜合機械化率對農地規?；玫挠绊戄^顯著（γ50=0.064，P＜0.05）。G省大部分農地地塊分散且交通不暢，不具備機械化經營的條件，加之新成立的農業合作社經營者主要是以留守老人、殘疾人和未成年人等非農業勞動力為主的農戶家庭成員，其綜合文化水平普遍偏低，不能及時準確掌握農業機械的基本知識和操作技能，限制了農地規?；洜I。

（3）完全模型（Model03）結果分析

如表5所示，在隨機模型的基礎上，引入跨層調節變量“組織管理績效”，形成完全模型方程。相對于隨機模型，完全模型的離差統計量由1810降為1645，跨層變量對組間變異的解釋程度大大增加。調節變量“組織管理績效”與自變量“農地流轉率”交乘之后方程的解釋力變強（γ11=0.522，P＜0.001），說明組織管理績效在農地流轉率和農地規模利用之間起到了顯著正向調節作用，假設H2a得到驗證。

表5 組織管理績效調節作用的完全模型MODEL03結果

圖3直觀地顯示了“組織管理績效”在“農地流轉率”和“農地規模指數”之間的正向調節作用?？梢娊M織管理績效較高的農地規模利用水平（截距為0.522）高于組織管理績效低的農地規模利用水平（截距約為0.189）。隨著農地流轉率的提高，農地規模利用的水平也在提高，但組織管理績效高的農地規模利用指數更高（虛線斜率比實線的斜率更大），說明組織管理績效的調節作用是顯著的。

圖3 組織管理績效對農地流轉和規模利用效果關系的調節效應

（二）屬地管理模式下協同領導績效對農地流轉和規模利用的調節作用

1.模型設定

完全模型（Model04）。在隨機系數模型方程（4）的基礎上，引入“協同領導績效”，作為“農地流轉率”和“農地規模指數”關系的調節變量，構建完全模型結構方程，如公式（20）～（26）：

Level1：

Level2：

化簡得斜率模型的完全方程（Mixed Model），如公式（27）：

2.結果分析

如表6所示，在Level1引入跨層調節變量“協同領導績效”之后，離差統計量由1810降為1794，跨層變量對組間變異的解釋程度有所提高。調節變量“協同領導績效”與自變量“農地流轉率”交乘之后方程的解釋力變強（γ11=0.284，P＜0.05），說明協同領導績效在農地流轉率和農地規模利用之間起到了比較顯著的正向調節作用，假設H2b得到驗證。

表6 協同領導績效調節效應的完全模型MODEL04結果

圖4直觀地顯示出“協同領導績效”對“農地流轉率”和“農地規模指數”的關系存在比較顯著的正向調節作用。協同領導績效較低時（實線斜率較低），農地流轉對農地規?；玫拇龠M作用較弱；而在協同領導績效較高時（虛線斜率比實線的斜率略大），農地流轉對農地規?；玫拇龠M作用相對較強。

圖4 協同領導對農地流轉和規模利用關系的調節效應

這說明，協同領導的積極作用是不可否認的，因而地方政府部門和農地管理部門在面臨農地流轉和規模利用問題的價值分歧和績效沖突時，如果能夠本著價值趨同的目標、正確履行各自的職責分工、相互溝通并協商解決農地治理中所面臨的各種問題和分歧，則會對農地治理產生積極的促進作用，科學合理地推動農地流轉和規?；?。

而實際工作中，地方政府和農地管理部門在績效價值上的沖突幾乎無法避免，這就必然產生一定程度的績效損失，削弱農地治理的總體績效，因此相對于組織管理的調節作用，協同領導對農地流轉率和農地規模指數的調節作用是有限的，調 節 之 前 為（γ11=0.165，P ＜0.05），調 節 之 后 為（γ11=0.284，P＜0.05）。

（三）垂直管理和屬地管理共同作用對農地流轉和規模利用的調節作用

1.模型設定

在“農地流轉率”作為Level1自變量和模型方程（4）的基礎上，構造“組織管理績效”和“協同領導績效”的交乘項，并作為一個新的調節變量，建立完全模型（Model05）的結構方程，如公式（28）～（34）。

Level1：

Level2：

迭代化簡后得到混合模型，如公式（35）：

γ11為組織管理和協同領導的交互作用對于農地流轉和農地規模利用之間關系的調節作用系數。

2.結果分析

如表7所示，相對于組織管理作為調節變量的隨機模型，混合模型的離差統計量由1810降為1799，但相對于組織管理（Deviance=1645）和協同領導（Deviance=1794）分別作為調節變量的完全模型，離差統計量升高了，說明交叉管理作為跨層調節變量對組間變異的解釋力度有相對提高。

表7 組織管理和協同領導交互作用調節效應的完全模型MODEL05結果

從隨機效應看，截距項尚存一些有待解釋的部分（μ0j=0.031，P＜0.05），比如農地政策、產權的稟賦效應、國際糧市、疫情影響等因素，而控制變量的隨機效應均沒有通過0.05水平的卡方檢驗，說明這些控制變量的解釋力度比較強。從固定效應看，交叉管理對農地流轉和規模利用之間起到了顯著的負向調節作用（γ11=-0.238，P＜0.01），故假設H3驗證通過。垂直管理和屬地管理交互后，既削弱了垂直管理下政令暢通、權力集中的縱向優勢，又削弱了地方政府依托本地實情進行自主管理的屬地化優勢。

結合Model03、Model04和Model05及表5、表6和表7，組織管理和協同領導均可對農地流轉和規模利用的關系起到正向調節作用，但組織管理的調節作用（γ11=0.522，P＜0.001）遠大于協同領導（γ11=0.284，P＜0.05）。在兩種管理模式的共同作用下，產生了嚴重的績效損失（γ00=-0.238，P＜0.01），造成農地規模利用水平明顯下降（γ00=0.129，P＜0.05），甚至低于隨機模型的平均水平（γ00=0.189，P＜0.05），說明目前的農地管理模式不利于提高農地規?；?。

圖5顯示了垂直管理和屬地管理同時作用于農地流轉和規模利用時所產生的績效損失。隨著農地流轉的比例不斷上升，農地規模利用指數不斷下降，而且交叉管理的力度越大，農地規模利用指數隨著農地流轉率的不斷提高而下降越快。當兩種管理達到“勢均力敵”的時候，交叉管理的合力趨近于“零和狀態”，農地規模利用就會出現“自然發展狀態”（截距值為γ00=0.168），農地流轉對農地規?；讲辉倨鹱饔?，進一步驗證了在兩種管理模式的價值導向和績效指標不同的情況下，交叉管理會對農地流轉和農地規模利用的關系形成一定程度的破壞作用，造成較為嚴重的績效損失。

圖5 組織管理和協同領導的交互作用對農地流轉和規模利用關系的影響

五、結論和討論

（一）研究發現

本文基于農地管理視角和PV-GPG理論，運用HLM方法，對農地流轉、管理模式和農地規模利用之間的關系進行了實證分析，主要結論為：

第一，農地流轉是農地規模利用的必要條件。我國農地的產權屬性決定了這種影響關系。農業補貼、農地稟賦和農業綜合機械化率都能不同程度地促進農地規?；?，但農地農用和非農用的巨大收益反差加深了農地非農化程度。在不同影響因素的合力作用下，農地流轉和農地規?；弥g的相關性并不顯著。

第二，以農業農村部門為主要責任部門的組織管理績效顯著正向調節了農地流轉率和農地規模指數之間的關系；以黨政機關，包括農委、農辦為主的地方政府相關部門，兼有環境衛生、水利、財稅等部門參與的協同領導機制也能正向調節農地流轉與規模利用之間的關系。對比組織管理模式的調節作用，協同管理模式在統計學意義上呈現出較弱的調節效果。

第三，在垂直管理和屬地管理同時并存的交叉管理模式下，由于組織管理績效和協同領導績效的價值導向不一致，形成較為嚴重的績效損失，削弱了農地流轉和規模利用之間的關系。

（二）政策建議

結合本文的調研分析、文獻梳理、實證檢驗及其相關研究結論，對我國農地流轉、管理模式和規模利用提出一些政策性建議。

第一，厘清農地管理部門的職能職責和工作機制。在現有的農地治理模式之下，重新梳理和分配地方政府與農地管理部門在農地管理事務中的職能職責和工作機制，強化垂直管理的事務性職能和屬地管理的監督職能，從源頭上避免職責不清、責任不明、越權越位的行為發生。改變地方官員的任期制模式和決策機制，避免“成功必然在我”的意識，形成“久久為功”思想，清除“政績錦標賽”的形成機制，減輕地方官員的政績壓力，消弭政績沖動。形成集體決策、民主決策、法治決策、科學決策的決策機制，提倡重大決策和行為的終身負責制。防止地方官員對農地管理部門的人為干涉，在制度和法律層面營造農地垂直管理和屬地管理的協同治理環境。

第二，構建科學合理、相互協調的績效價值體系。在劃清職能職責的基礎上，將地方政府和農地管理部門的職責滲透在績效考評的體系之內。改變地方政府以GDP為導向的績效考核機制，將“五位一體”“四個全面”以及農地治理的相關績效指標按照職責分工細化為地方政府的績效考核指標，強調地方政府的協同領導績效，履行協調統一、協同發展職責，堅持下好一盤棋，用好“一張地圖”，實行“一村一策”，用制度規范和績效治理的方式完成農地治理相關各方的價值趨同和行動邏輯。突出農地管理部門的基本績效、底線思維和基礎管理，嚴格堅守國土空間規劃、生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界控制線等分界，以及生產、生活、生態空間等布局，實現自然資源的合理開發利用。建設好永久基本農田和高標準農田，落實農地綜合整治、復墾復種、占補平衡、適度規模經營等農地治理政策。

第三，啟動大數據治理模式。根據《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》（2021年中央一號文件）“建立農業農村大數據體系，推動新一代信息技術與農業生產經營深度融合”的要求。通過大數據技術和區塊鏈思維，精準構建土地數據庫，實現農地生產經營、流轉變動及農業相關部門業務信息上鏈共享。實現高維度、全方位、動態、透明、高效的業務流程和監管機制。同時，利用區塊鏈分布式自治組織和互聯網身份標識技術，保證農地流轉審批痕跡的不可篡改性和信息管理的安全保密性。弱化地方政府的中心化地位，特別防止地方官員的“政績沖動”及由此而產生的非農化和非糧化問題。另外，打造“數字化農地治理”“區塊鏈農場”和“大數據農業”，實現農地治理體系和治理能力的現代化。

第四，加強農地制度創新。我國農地的所有權性質決定了農地治理的主導者和實施者就是國家和政府，中華人民共和國建立以來特別是家庭聯產承包責任制實行以來，我國農地制度的變遷證明農地治理的關鍵在于農地制度創新。三權分置以來農地確權、流轉和規?；玫纫幌盗修r地制度持續發揮著重要的制度優勢?，F階段，大力創新農地流轉方式，盡快實現農地適度規模經營，是實現農地優化利用、解決糧食安全問題的重要保障。完善農地流轉服務制度，建立農地流轉服務平臺，加強農地流轉的合同管理，謹防農業用途的土地進入非農利用領域。嚴厲打擊騙取農地和農業補貼的行為，實行精準農地和農業補貼，激勵農地實際經營者的積極性。整合并完善農業產業投資制度、農業人才引進制度、農業技術研發制度和城鄉協調發展制度，全方位吸引資金、技術、人才下鄉。加大農業基礎設施建設和農地規?；?，提高農地資源稟賦，培育和發展農業全產業鏈，為實現農業生產的機械化、規?；涂萍蓟约稗r地治理的現代化創造制度性條件。

注釋：

①資料來源：《農業大數據白皮書》，網址：www.sheyuan.com.

②資料來源：《2016—2022年中國種植業市場產銷調研及十三五運行態勢預測報告》，中國報告網。

③農業用地指數是直接用于農業生產的土地，包括耕地、園地、林地、牧草地及其他農用地面積的合計數占土地總面積的比例；農地利用效率是農地的農業產出除以農地投入和農業投入之和所得的比率，反映了農地的農業利用水平。數據來源：地理國情監測云平臺《全國各省市自治區土地利用數據》（2020）、第三次全國土地調查報告。

④數據來源：《2018年中國規?；N植業發展現狀及發展前景分析》，網址：產業信息網https://www.chyxx.com。

⑤數據來源：2019年現代農業產業化發展高峰論壇。

⑥為行文方便，本文對“市（州）”簡稱“市”，“縣（區）”簡稱“縣”，“鄉（鎮）”簡稱“鄉”。

⑦包括耕地、園地、林地、牧草地、養殖水面及農業建設用地。

⑧《農村土地承包法》規定，農村家庭承包地經營權流轉可依法轉讓、出租、轉包、入股、抵押、互換。

⑨《物權法》規定，未經依法批準，不得將農業承包地用于非農建設。

⑩數據來源：縣農業農村部門提供的農地《土壤肥力分級表》和《鄉鎮土地肥力系數表》。