中國環境政策40 年歷史演進及啟示

羅理恒，張希棟，曹 超

（1. 上海社會科學院生態與可持續發展研究所，上海 200020；2. 中國銀保監會博士后工作站，北京 100033；3. 清華大學經濟管理學院博士后流動站，北京 100033）

近年來，環境問題持續受到黨中央的高度關注，“生態文明建設”“踐行兩山理念”“綠色低碳發展”“高質量發展”“雙碳目標”等環境保護主題詞頻繁出現在國家政策文件和中央領導人重要講話內容中[1?2]，實現上述環保目標就要加快踐行新發展理念、全面提升國家環境治理能力，推動環境治理體系和治理能力現代化。從歷史實踐來看，我國環境保護法制建設已實現從“抽象”到“具體”、從“污染防治”到“生態文明建設”的轉變，環境規制工具已實現從“管理制度”到“具體措施”、從“單一手段治理”到“多元手段共治”的轉變，逐步形成較完整的環境保護制度體系[3?5]。為此，本文圍繞我國環境保護法制建設、環境規制工具歷史實踐，梳理總結1978 年以來我國環境政策的歷史經驗及政策效果，旨在為構建和完善新時代背景下的環境保護制度體系提供有益啟示。

1 1978 年以來中國環境保護法制建設的歷史經驗

1.1 頒布環境保護基礎法律，從根本上確立環境保護的權威性

1978 年，中華人民共和國第五屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法》（本文涉及的法律法規內容均來自《北大法寶法律數據庫》），總綱第十一條明確規定“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”，這標志著“環境保護”正式被列入國家憲法大綱[6]。以此為依據，1979 年，中央頒布《中華人民共和國環境保護法（試行）》，這是新中國成立以來頒布的第一部環境保護基本法，在新中國環境保護歷程中具有里程碑的意義——第一次以立法的形式確立環境保護的權威性和重要性，為后續有關環境保護方面法律的頒布和環境規制政策的實施奠定了基礎[7]。1982 年，《中華人民共和國憲法》關于環境保護方面的規定在原有基礎上進一步修改為“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”，“生態環境”被列入憲法大綱。1983 年，第二次全國環境保護會議正式將“環境保護”確立為一項長期堅持的基本國策。1989 年，第三次全國環境保護會議頒布《1989—1992 年環境保護目標和任務》《全國2000 年環境保護規劃綱要》，明確提出“堅持預防為主、誰污染誰治理、強化環境管理”的環境保護思想，著重強調預防環境污染和防止環境問題、污染主體承擔治污責任（包括污染源治理及其相關治污費用）以及環境管理效率（制定環境法規、加強環境監督）的重要性。

1.2 完善環境保護法律體系，擴大環境污染防治立法的覆蓋面

最核心的是針對水污染、大氣污染和固體廢物污染3 種主要類型的環境污染?！吨腥A人民共和國水污染防治法》（1984 年頒布，2008 年修訂，1996 年、2017 年分別修正），規定水污染防治的標準、監督管理和防治措施，并從防治總體目標、工業水污染防治、城鎮水污染防治、農業和農村水污染防治、船舶水污染防治和飲用水水源保護等6 個方面闡述水污染防治措施的具體內容?！吨腥A人民共和國大氣污染防治法》（1987 年頒布，2000 年、2015 年分別修訂，1995 年、2018 年分別修正），規定大氣污染防治標準和限期達標規劃、監督管理和防治措施，并從燃煤和其他能源污染防治、工業污染防治、機動車船等污染防治、揚塵污染防治、農業和其他污染防治等5 個方面闡述大氣污染防治措施的具體內容?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環境防治法》（1995 年頒布，2004 年修訂，2013 年、2015 年和2016 年分別修正，2020 年修訂），規定固體廢物污染環境防治的監督管理和防治措施，并從防治總體目標、工業固體廢物污染環境的防治和生活垃圾污染環境的防治等3 個方面闡述固體廢物污染環境防治法措施的具體內容。以上3 項法律涵蓋了水、大氣和固體廢物污染防治的主要方面，從法律層面推動具體到污染物類別的各項污染防治工作。此外，中央還陸續頒布《中華人民共和國海洋環境保護法》（1982 年）、《中華人民共和國森林法》（1984 年）、《中華人民共和國草原法》（1985 年）、《中華人民共和國礦產資源法》（1986 年）、《中華人民共和國土地管理法》（1986 年）、《中華人民共和國水法》（1988 年）、《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》（1996 年）和《中華人民共和國節約能源法》（1997 年）等一系列相關的環境保護法律。中國的環境保護法律體系在20 世紀90 年代初步形成。

1.3 深化環境保護法律體系，立法更加強調生態文明建設

2018 年，《中華人民共和國憲法》進一步明確國務院“領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建設”的職權，從憲法高度規定了國家行政機關加強“生態文明建設”的責任和義務，為我國生態文明建設提供了根本法律遵循[8]。

環境保護法律逐步覆蓋企業生產領域?！吨腥A人民共和國環境影響評價法》（2002 年頒布，2016 年、2018 年分別修正），該法是針對規劃和建設項目實施后所產生的環境影響評價所確立的法律制度，該法的頒布為評估監測經濟活動中所產生的環境影響提供了更具體的法律依據?！吨腥A人民共和國清潔生產促進法》（2002 年頒布，2012 年修正），明確規定進行清潔生產的實施措施、鼓勵措施和有關法律責任，主要包括加強環境影響評價、各行業的生產服務活動中注意防止污染和施行清潔生產獎懲制度等?！吨腥A人民共和國可再生能源法》（2005 年頒布，2009 年修正），本法將風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能和海洋能等非化石能源歸屬為可再生能源，主要從資源調查與發展規劃、產業指導與技術支持、推廣與應用、價格管理與費用補償、經濟激勵與監督措施和法律責任等方面作出法律規定?！吨腥A人民共和國循環經濟促進法》（2008 年頒布，2018 年修正），確立循環經濟發展規劃的基本管理制度，提出鼓勵循環經濟發展的相應措施以及相關的法律責任?！吨腥A人民共和國環境保護稅法》（2016 年頒布，2018 年修正），該法附上了《環境保護稅稅目稅額表》和《應稅污染物和當量值表》，并以此確定應稅污染物，將直接排放應稅污染物的經濟活動主體列為納稅對象，詳細規定計稅依據和應納稅額，提出稅收減免和征收管理的相關法定方案。該法是中國第一部用法律條令明文規定征收環境保護稅的環境保護法律，從法律意義上明確提出用稅收手段達到保護環境的目的。

同時，立法更加關注人的健康和重點區域保護?！吨腥A人民共和國放射性污染防治法》（2003 年頒布）是建國以來中國第一部關于放射性污染（或核污染）制定的法律條令。土壤污染具有隱秘性和長期性的特點，《中華人民共和國土壤污染防治法》（2018 年頒布），該法的頒布不僅有利于保護植被賴以生存的土壤環境，也對公眾健康保護具有重要意義?！吨腥A人民共和國長江保護法》（2020 年頒布），旨在促進長江流域生態環境保護和修復。

2 1978 年以來中國環境規制工具的歷史實踐

2.1 環境規制工具的分類及特征

根據國內外的實踐經驗，環境規制工具可大致分為命令控制型、市場激勵型和自愿協議及公眾參與型[9]，其中前兩類是我國目前主要推行的環境規制工具。

命令控制型環境規制，以政府行政干預為主導，政府通過環境保護立法和頒布環境保護規章制度的方式明確環境保護要求、污染排放標準和懲罰措施等，對污染企業的經濟活動進行強制約束，并以此實現減排和降低環境污染的目標。命令控制型環境規制目標明確，直接限制污染企業的污染排放行為，否則其將會受到嚴厲的處罰（如，罰款、減少生產量、命令企業遷移，甚至強制關停污染企業），具有強制性。正因如此，命令控制型環境規制的減排效果明顯，從而成為世界各國最早并廣泛使用的環境規制工具。但命令控制型環境規制也存在執行成本高、直接增加企業生產成本和降低企業生產效率的弊端[10]。

市場激勵型環境規制，以市場手段為主導，政府通過合理的制度安排，將污染企業的排污行為市場化，積極引導企業利用市場手段實現減排目的，具體包括排污權交易制度、押金返還制度、環境稅、排污費和補貼等。市場激勵型環境規制既可以將污染負外部性內部化，還能有效提高企業的生產積極性，增加企業的生產效率。但市場激勵型環境規制也有局限性，它不是直接減少污染排放，而是通過市場交易機制或稅費手段誘導污染企業改變生產行為以達到減排目的，因而政策效果高度依賴于這一特定市場環境的完善程度以及交易成本的大小，政策從實施到產生效應也會存在時滯[11]。

自愿協議及公眾參與型環境規制，自愿協議是污染企業、政府或其他社會非盈利組織之間簽訂的有關環境保護和節能減排方面的協議，不具有法定強制性，自愿選擇參與或退出，更加強調污染企業的自覺環保意識；公眾參與是環境政策的制定以及實施受到公眾的參與和監督，環境政策更多代表公眾意愿。這類環境規制強調自覺意識和民主化，但對污染企業的約束作用顯得較弱，不易操作，而且需要完善的環境保護制度體系予以支持。

2.2 命令控制型環境規制的典型實踐與評價

我國命令控制型環境規制的實踐可以分為嚴格的環境管理和環境標準2 個維度。環境管理的實踐源于1989 年第三次全國環境保護會議形成的環境管理8 項制度，即環境保護目標責任制度、城市環境綜合整治定量考核制度、“三同時”制度、環境影響評價制度、污染限期治理制度、污染集中控制制度、排污收費制度和排污申報登記與排污許可證制度。其中，前6 項制度屬于命令控制型規制，見表1。

表1 我國命令控制型環境管理制度的主要內容

從治理理念來看，“三同時”制度、環境影響評價制度和污染集中控制制度分別體現了“過程控制”“源頭預防”“集中治理”的先進理念。從監管和懲罰強度來看，環境保護目標責任制度和污染限期治理制度分別對各級人民政府環保目標的落實、重污染企業的污染治理產生了較強的約束力，為全國環保工作的順利開展提供了制度保障。

命令控制型環境規制的另一重要特征就是實行嚴格的環境標準。最為典型的是1998 年實施的“兩控區”（酸雨控制區和二氧化硫污染控制區）政策，依據全國各地降水的pH 值、硫沉降含量和二氧化硫量排放量劃定酸雨控制區域，依據空氣中二氧化硫濃度以及二氧化硫排放量劃定二氧化硫污染控制區域，最終確定的實施范圍覆蓋27 個省，一共包括175 個地級市（含直轄市和地區）?！皟煽貐^”的主要政策目標是控制二氧化硫排放總量實現目標地區空氣中二氧化硫濃度達到國家規定的環保標準，以及緩解目標地區酸雨惡化的趨勢。隨后，2000 年修訂《中華人民共和國大氣污染防治法》、“十一五”減排政策、2013 年頒布《大氣污染防治行動計劃》和2015 年頒布《水污染防治行動計劃》主要針對大氣污染物和水污染物實行嚴格的排放標準、2020 年提出“2030 年前實現碳達峰、2060 年前實現碳中和”的碳減排目標。

命令控制型環境規制通過制定嚴格的環境管理制度和環境標準、堅持污染總量控制、實施區域重點治理，在環境污染治理方面取得較好的成效，但也抑制了企業生產活動的積極性，增加了企業的遵從成本[12? 14]。

2.3 市場激勵型環境規制的典型實踐與評價

我國市場激勵型環境規制的實踐主要有排污收費、排污權交易2 個手段。排污收費，即按照相關規定對超出排放標準的污染排放物收取費用，本質上屬于庇古稅，旨在通過稅費手段將污染負外部性內部化，達到控制污染排放的效果且同時減少對企業生產的負影響。該項政策可追溯到1979 年頒布的《環境保護法（試行）》明文規定“排污收費”。1982 年，國務院頒布《征收排污費暫行辦法》將污染排放物劃分為廢氣、廢水和廢渣3 大類，并詳細制定了排污費的征收標準，標志著排污收費制度在全國范圍內開始實施。2003 年，國務院頒布《排污費征收使用管理條例》明確規定應當繳納排污費的對象，提出排污費的征收和使用應當遵循“收支兩條線”的原則，并專項用于污染防治（如，污染源治理、治污技術開發與應用等），這在較大程度上完善了排污收費的制度體系，排污收費制度進一步規范和全面化。2007 年，原國家環境保護總局通過了《排污費征收工作稽查辦法》進一步增強了排污收費的管理與監督力度。2017 年，國務院頒布《中華人民共和國環境保護稅法實施條例》2018 年1 月1 日起正式施行，環境稅的開征標志著排污收費政策的正式結束。雖然排污收費政策實施以來，排污費征收總額持續增加，但與經濟總量相比，排污費征收規模依然非常小，有調查顯示，大部分企業認為排污費征收強度不足，帶來的減排壓力較小[15?16]。

排污權交易，以排污申報登記與排污許可證制度為基礎，政府賦予排污者一定的排污權，排污者根據自身的排污需求在排污權交易市場上買入或賣出排污權的行為，其本質上是科斯定理在環境治理領域上的應用，即政府確立制度以明確污染企業間的排污權，利用排污權市場交易機制，進而實現污染排放總量控制條件下企業間環境要素（污染排放）的最優配置。我國排污權交易的實踐開始于20 世紀80 年代，1987 年上海市率先開展了企業污水排放指標的有償轉讓活動，這是排污權交易活動在全國的首次實踐。2002 年，國家環境保護總局下發《關于二氧化硫排放總量控制及排污交易政策實施示范工作安排的通知》規定在山東省、山西省、江蘇省、河南省、上海市、天津市和柳州市等7 個省市進行“二氧化硫排污總量控制和排放權交易項目”試點。2011 年，國家發改委下發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》規定在北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省和深圳市進行碳排放權交易試點。2014 年，國家發改委頒布《碳排放權交易管理暫行辦法》詳細制定了碳排放權交易的實施細則。2016 年，國務院公布《“十三五”生態環境保護規劃》提出全面推行排污權交易制度，健全排污權交易機制及其支持體系。2020 年，國務院頒布《排污許可管理條例》在排污許可證申請和排污環節規定了排污單位具體的責任和義務。排污權交易政策有效降低了污染排放，且并未對企業的生產活動帶來明顯的負面影響[17]。

排污收費及排污權交易很好地彌補了命令控制型環境規制的不足，隨著“排污收費”改成“環境保護稅”以及排污權交易試點范圍的不斷擴大，也標志著我國的環境規制由單一行政手段向政府和市場相結合的多元化手段發展。但目前我國環境保護稅（排污收費）仍然面臨稅率較低、監管難度較大、征收力度較小和跨部門協同效率較低等問題，排污權交易存在覆蓋的污染物種類較少、交易市場機制尚不健全和交易范圍較小等問題。

3 啟示

從我國環境政策的歷史實踐來看，由“環境保護”入憲到“生態文明”入憲，環境管理機制和執法機制逐步清晰，環境執法能力不斷增強，我國逐步形成了較完整的環境保護法律體系，我國環境規制呈現出向命令控制型和市場激勵型等多元化規制手段相結合的發展趨勢。通過對我國環境保護法制建設、命令控制型環境規制工具實踐和市場激勵型環境規制工具實踐的梳理，得出如下政策啟示。

3.1 深化完善環境保護法律體系

環境保護法律法規是我國制定和推行環境規制政策的法律基礎——1979 年頒布的《中華人民共和國環境保護法（試行）》對我國環境污染的有效防治產生了深遠的影響，后《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的陸續頒布對有效控制水、大氣和固體廢物3 種主要環境污染起著至關重要的作用。但縱觀我國現行生效的環境保護法律法規，依然在環境保護執法監督、環境保護激勵機制和生態文明建設領域存在較大的完善空間，如：尚缺乏在構建系統完備的環境監督管理體系、制定更具體化的生態補償條例細則、全面促進生態軟實力發展、完善城鎮污水處理收費、推進區域一體化綠色發展、跨區域生態協同保護、應對氣候變化和生態多樣性保護等多個生態環境相關領域的立法或修訂。隨著環境污染形勢的日益變化和環境保護戰略的動態調整，深化完善環境保護法律法規（出臺新的有關環境保護的法律法規，或修訂現行的環境法律法規）應成為當務之急。

3.2 構建現代化環境管理和環境治理體系

諸如環境保護目標責任制度、“三同時”制度、環境影響評價制度、污染限期治理制度和污染集中控制制度等環境管理制度是我國環境政策頂層設計中的重要內容，也是命令控制型環境規制的重要載體，在環境污染治理中起著突出作用。環境管理制度分別從源頭預防、過程控制和末端治理3 個時間維度全面限制污染排放。因此，環境管理和環境治理體系的優劣直接關系到環境污染治理的成效。當前我國已經形成較完善的環境管理和環境治理機制，但仍存在較大改進空間。如：增強環境管理的系統性，建立地區綜合治理與區域污染聯防聯控協同機制，推進環境治理體系和治理能力現代化；加強環境執法流程、環境信息披露和環保技術專利認定等環境基礎管理規范性建設；建立環境管理跨部門、跨地區和跨流域間協同合作機制，減少環境保護執行成本，提升環境治理效率；創新環境治理監管機制，建立政府主導、公眾及第三方機構參與的多元化生態環境監督模式。

3.3 健全環境保護財政制度

我國的市場激勵型環境規制（如排污費制度）起步較早——1979 年《中華人民共和國環境保護法（試行）》就有“排污收費”的法律規定，而發展較為緩慢——2018 年1 月1 日起，我國正式開征環境保護稅，標志著以稅收手段調控污染排放的市場激勵型環境規制走向正規化。近年來，盡管市場激勵型環境規制不斷發展擴大，但總體上仍處于我國環境污染治理措施的補充地位，因而其對環境治理效果的影響遠小于命令控制型環境規制。但不可否認的是，以市場手段為主要特征的市場激勵型環境規制（尤其是排污稅費、減排補貼等財稅手段）對提升環境治理效率具有積極作用。因此，應當健全環境保護財政制度以進一步增強市場激勵型環境規制工具的環境治理效應。具體而言：加強稅收對環境污染治理的調節機制，進一步提高環境保護稅率，擴大應稅污染物的種類范圍，充分發揮環境保護稅對環境和經濟的調節效應；綜合運用環境保護稅收和污染減排補貼政策，擴大環境污染治理專項資金池，并提高對企業的污染減排補貼，增強企業生產過程中的污染減排激勵。