上海市失業保險基金運行及影響因素探究

劉 超 上海師范大學哲學與法政學院

一、背景

失業保險基金是失業保險制度運行的物質基礎，隨著失業保險制度的功能定位由保障失業者基本生活為主向保障生活、預防失業、促進就業“三位一體”轉變，擴大失業保險基金支出、實現失業保險制度功能成為必然。近幾年，在失業保險繳費率降低、失業保險基金收入增長放緩的背景下，失業保險基金累計結余成為擴大支出項目的資金保障。上海市作為擴大失業保險基金支出范圍的試點城市，圖1為2007年至2019年的失業保險基金收支情況，其中，2007—2016年，上海市失業保險基金持續“收大于支”，同時，基金累計結余持續增長，并在2016年達到峰值181.2億元后開始下降，到2019年為92.6億元，減少近一半。由圖1可知，從2017年開始，上海市失業保險基金支出超過了收入，基金累計結余開始下降。失業保險基金過量結余不利于失業保險制度功能的發揮，保持失業保險基金收支平衡以及可持續性是失業保險制度運行的基礎。按照國際慣例并結合我國實際，失業保險基金結余以能夠支付6個月的開支作為適量結余的標準（汪潔、王廷瑞、孫學智，2007）。目前，上海市失業保險基金的備付能力為8個月，結余較多。失業保險基金結余直接反映了基金的歷史收支情況，并且直接影響基金的未來支出，影響失業保險制度的有序運行。所謂“經濟基礎決定上層建筑”，本文通過分析上海市失業保險基金結余來發現失業保險制度運行存在的問題及影響要素，對未來失業保險基金的收支平衡和失業保險制度的完善提出建議。

圖1 2007年至2019年上海市失業保險基金收支情況

二、文獻回顧

（一）國外研究

國外的失業保險制度建立較早，學者們的相關研究也更成熟。1911年，英國首先建立了強制性的失業保險制度，并逐漸發展成為西方世界的范本。20世紀70年代，隨著很多西方發達國家遭遇經濟危機，學者們開始逐漸意識到當時的失業保險制度存在的問題并開展了廣泛的研究。他們基于不同的理論、視角和研究方法提出了很多觀點和建議，其中，關于失業保險制度的一些先進做法值得我們學習。

1.失業保險金發放水平的研究

Fledstein（1976）認為，失業保險金給付水平與失業人員尋找工作的積極性呈反比，失業保險金給付水平應當有個合理的限度，不應過高。失業保險金給付水平過高，容易使失業人員形成惰性心理，享受當下的生活而降低找工作的積極性。Moffitt和Nicholson（1982）以“勞動―閑暇”模型為依據，對勞動者的收入效應和替代效益進行分析，認為失業保險金給付水平與勞動供給成反比，即失業保險金給付水平過高，勞動者會更偏向于選擇政府救濟而減少尋找工作的動力。但是O’Leary（1998）卻得出了不同觀點，他通過對“勞動―閑暇”模型進行研究分析，得出的結論是，失業保險金給付水平需要適度提高，失業保險金給付水平應當隨失業人員領取救濟金時間的延長而提高，這樣會減少勞動者在閑暇時間邊際效用遞減的損失。Acemoglu和Shimer（2000）從失業人員再就業質量的角度對失業保險制度進行研究，發現失業保險金給付水平的高低會影響失業人員再就業的質量，在失業保險金給付水平較低的情況下，勞動者為了更快獲得工作會接受質量較低的崗位。

2.失業保險制度促進就業的研究

Hamermesh（1982）認為，失業保險制度對失業人員再就業具有積極作用。首先，勞動者在就業時參加失業保險，失業后可以根據相關規定領取失業保險金保障其基本生活，因此，失業保險制度能夠促進勞動者參與就業的積極性。第二，失業保險金給付水平以失業人員在失業前的工資水平計算，即失業前工資高則失業后領取的失業保險金也高，這會激勵勞動者為獲得更高的工資而努力工作，提高勞動者工作積極性。第三，參加失業保險的失業人員可以根據規定進行職業培訓，提高自身職業技能水平，保證再就業和提高就業質量。Jean-Claude Barbier（2005）認為，歐洲國家更注重采取積極的保障措施，將工作重點轉移到失業人員再就業方面，加強對失業者的技能培訓，提高失業者的綜合素質，鼓勵失業者采取多種方式靈活就業。另外，通過發放失業救濟金，對失業者的基本生活也有所保障。Card和Riddell（1992）對美國和加拿大的失業保險制度進行對比分析，得出的結論是，盡管美國和加拿大的經濟水平在20世紀80年代比較接近，但在失業保險支出方面，加拿大是美國的3倍以上。由于失業保險支出水平較高，導致了加拿大的失業率高于美國。從上述內容中可以看到，國際上對失業保險基金的使用早已不局限于發放失業保險金來保障失業者的基本生活，在促進再就業和預防失業方面有很多豐富的經驗值得我們借鑒。筆者在閱讀文獻的基礎上對相關內容進行了梳理（見表1）。

表1 失業保險制度機制設計的國際比較

（二）國內研究

我國失業保險制度建立的時間相較國外晚一些，學者們對這一領域的研究集中在近十幾年，已經有了豐富的基礎資料。本文依據研究主題梳理了近幾年來研究失業保險基金收支以及結余問題的文獻。

1.失業保險基金存在的問題

張瑞鋒（2018）認為，我國失業保險基金存在供求失衡的矛盾，主要是有效需求方面受到抑制，在有效供給制度方面缺乏靈活性，建議建立失業保險基金費率彈性征繳模式，建立失業保險基金個人名義賬戶制度，調整失業保險基金的給付待遇水平及給付條件，以解決失業保險基金失衡的矛盾。董芳等人（2015）基于線性協整理論和以誤差修正為基礎的面板協整理論，研究失業保險基金支出與失業人員再就業人數的關系，發現失業保險基金支出在全國范圍內的促進就業功能是正常存在的，但有著明顯的區域差異。俞淑嫻（2020）基于因子分析和聚類分析發現，我國大部分地區的失業保險綜合水平偏低，且失業保險綜合水平與基金支出結構有密切關系，上海、北京和廣東三個省市的基金支出結構可能存在一定問題，偏重對失業者的生活保障而不夠重視促進就業。宋雪程（2015）考慮失業狀況、基金收支情況、失業保險制度保障度等指標，對失業保險制度的運行進行綜合評價，發現我國失業保險制度的?；?、促就業功能日益增強，但是失業保險的覆蓋率、給付水平、基金支出等方面存在問題，制約了失業保險促進就業功能的進一步發揮。

2.失業保險基金大量結余的原因研究

陳天紅（2015）通過梳理我國失業保險基金的相關數據發現，基金結余的現狀是累計結余量大，且各省市的失業保險基金累計結余差距大，各地失業保險基金發展不平衡；同時，各地失業保險覆蓋人群普遍存在“有保無險”和“有險無?！辈⒋娴氖Ш猬F象。陳豐元（2017）認為，失業保險基金不需要長期的積累，應該隨著經濟形勢和就業環境的壓力相應地調整制度參數，盡量做到“費盡所用”。失業保險基金結余過高的原因不是失業率低，而是失業保險制度存在缺陷。鄭巖（2020）通過整理近十幾年我國整體的失業保險基金的收入和支出數據以及分析收支的增長趨勢發現，我國現階段失業保險基金結余較多，且收支的增長速度遠低于基金結余的增長速度；結余金額呈現不斷增加的總體性發展趨勢的原因是，失業保險覆蓋率低、失業保險供求不匹配、失業保險金工資替代率低；建議把那些失業風險較高行業的就業人員納入到失業保險體系中，擴大失業保險基金的覆蓋范圍。孫潔等人（2018）認為，失業保險基金結余應用于保障靈活就業群體、大學生群體和農民工群體等人群的利益。吳思銘等人（2020）構建三個比重系數衡量失業保險基金的支出水平，通過統計分析發現，造成基金大量結余問題的根源在于失業保險基金的覆蓋范圍小、受益范圍有限、工資基數增大與個人繳費費率下調。程惠霞（2018）基于因子分析法發現，“失業保險基金支出”“失業保險基金收入”“人均繳存結余”“失業保險金發放水平”等因素，顯著影響了失業保險的保障水平,而“覆蓋面與受益面狹窄”“失業保險基金使用不足”“職業介紹工作不到位”等因素，嚴重制約著失業保險制度的就業促進功能。

總體來看，現有的研究雖然指出了失業保險基金結余過高的問題，但更多是從失業保險基金的收入或支出其中的一個維度來研究影響因素。事實上，失業保險制度的很多指標數據會同時影響基金的收入和支出，進而影響基金的結余。對影響失業保險基金結余的因素分析這一部分，從失業保險制度機制設計的不足探究較多，大多是簡單的定性分析，沒有指出不同指標對基金影響的權重，缺少定性與定量相結合的分析。同時，以國家層面的研究較多，針對地區層面的研究較少。以上不足值得進一步研究，在此基礎上，本文以定性分析和定量分析相結合的方法，既關注到上海市失業保險制度的運行情況，又以失業保險基金結余為因變量探究影響因素，并提出有針對性的優化失業保險制度的建議。

三、上海市失業保險制度實施情況

（一）參保情況

1.參保制度

我國的失業保險制度在建立之初僅覆蓋國企及其職工，隨著經濟社會的不斷發展，覆蓋的人群由窄變寬，參保人群在不斷擴大。同時，受益人群和受益方式也在增加。上海市失業保險制度也經歷了這一過程，特別是近年來上海出臺了更多完善失業保險制度的政策細則（見表2）。

表2 近年來上海市失業保險制度政策細則

從參保制度上可以看出，上海市政府先后出臺政策擴大失業保險制度覆蓋范圍，逐步把農民工和外來務工人員納入保障體系中，使得失業保險制度基本覆蓋全市從業人員；在失業保險受益方面，開始重視基金在促進再就業和預防失業方面的支出；鼓勵用人單位吸納“就業困難人員”、給予穩崗補貼等舉措，有利于促進就業和預防失業，在職的勞動者、大學生也可以享受失業保險基金對職業培訓的補貼，擴大了失業保險基金的受益范圍。上海市失業保險經過多年的發展，制度建設漸趨完善，至于制度的落實情況還需要進一步分析其指標數據。

2.參保率

參保率作為衡量失業保險制度對勞動者保障程度的一個重要指標，從表3可以看出，上海市全行業從業人數和參保人數是逐年上升的，參保率在2013年出現下滑的主要原因是全行業從業人數增速高于參保人數增速。值得注意的是，2016年，上海市失業保險參保率較2015年增加22.25%，是參保率增長最快的一年。結合上海市政策分析發現，2015年印發的《關于本市農村戶籍人員參加失業保險有關問題的通知》把農村戶籍人員納入失業保險中，使得上海市失業保險參保率異常增長。到2018年，上海市全行業從業人員達到1375.66萬人，11年間增長了351.33萬人，失業保險參保人數達到977.2萬人，比2007年增加485.7萬人。這11年，失業保險新增參保人數比新增就業人數還要多，說明失業保險制度吸納了過去已就業卻沒有參保的人群。雖然在2018年底上海市的參保率已經達到了71.03%，但是還存在一些已就業卻沒參保的人群，而這些人群極有可能面臨較高的失業風險。進一步擴大失業保險制度覆蓋范圍，為有高失業風險的人群盡可能提供保障是繼續完善上海市失業保險制度的一個難點。

表3 2007—2018年上海市失業保險參保情況

（二）受益情況

在衡量上海市失業保險受益情況時，本文選取失業受益率這一指標。失業受益率是指領取失業保險金的人數與失業人數之間的比例。由于可獲取的數據是上海市公布的城鎮登記失業人數，而真實的失業人數要比登記失業人數更多，所以根據原始數據計算得到的失業受益率會比真實情況更高。表4為2007—2018年上海市失業保險受益情況，為了更直觀地了解相關情況和趨勢，可參見圖2。通過對比2007—2018年上海市失業人數及失業保險金領取人數的柱狀圖可以發現，上海市失業人數和實際領取失業保險金的人數之間存在很大的差距。整體來看，失業保險金領取人數呈下降趨勢，從2010年到2015年每年都在不斷下降，2016年略有回升，但失業受益率基本保持在50%左右。失業受益率較低、失業人數和受益人數存在較大差距的原因主要是：第一，上海市近年來出臺穩崗補貼等政策在促進就業以及預防失業方面有一定的效果，從圖2可以看出，上海市失業人數整體呈下降趨勢。失業人數減少，領取失業保險金的人也會相應減少。第二，領取失業保險金有著嚴格的條件，只有失業者在滿足非自愿失業、依法參加失業保險并達到規定的繳費年限和辦理失業保險登記這三個條件后才能領取。在這種條件限制下，勞動者即使失業也不一定能享受到失業保險待遇。第三，當前的失業保險制度沒有覆蓋到失業風險高的人群，參保的大部分人群工作穩定，故而失業人數與失業保險金領取人數的差距較大。

表4 2007—2018年上海市失業保險受益情況

圖2 2007—2018年上海市失業人數及失業保險金領取人數

在失業保險受益方面，除了可以領取失業保險金，還可以參加失業保險基金補貼的職業技能培訓（見圖3）。2007年至2018年，上海市參加職業技能培訓的人數整體呈上升趨勢，且在近幾年增加較為明顯。2017年，上海市參加職業技能培訓的人數為106.84萬人，是培訓人數增長率最大的一年，相比2016年增加了64.5%。2018年，上海市參加職業培訓的人數為105.83萬人，與2007年的36.52萬人相比增加了近2倍。參加職業技能培訓的人數逐年增加，且在最近兩年出現迅猛增加的原因主要有兩個：第一，隨著失業保險制度的完善，其促進再就業和預防失業的功能逐漸被重視起來，上海市作為社會保障制度發展較先進的地區，較早重視失業保險制度的“三位一體”功能，在失業保險基金結余充足的情況下擴大了基金支出。第二，上海市在2016年印發的《上海市社會化職業技能培訓補貼管理辦法》規定，勞動者個人參與社會化職業培訓，由失業保險基金或就業補助資金按規定給予相應的培訓補貼。這一規定擴大了職業技能培訓的受益范圍，鼓勵勞動者積極參加職業技能培訓，而且對接受職業技能培訓的主體也沒有局限于失業人員，在職勞動者依照規定接受社會化的職業技能培訓也可以從失業保險基金中獲得補貼。

圖3 2007—2018年上海市參加職業技能培訓的人數

總體來說，上海市失業保險的參保和受益覆蓋范圍是逐年增大的，無論是從政策細則還是實施數據來看，失業保險制度的頂層設計和實際運行都在完善。但通過對以上資料的分析可以發現，上海失業保險制度還存在以下問題：第一，在參保覆蓋范圍上沒有保障靈活就業人員的權益；第二，失業保險金受益條件過于苛刻；第三，職業技能培訓受益人群增長不合理。

四、上海市失業保險基金結余的神經網絡分析

（一）變量選擇

因變量選擇失業保險基金結余。失業保險基金結余是失業保險制度運行和基金收支的直接結果，受到失業保險制度各指標變量的影響。根據失業保險基金支出原則可知，失業保險基金支出總量會受基金收入的影響。失業保險基金支出小于收入時會有基金結余。失業保險基金結余高，說明失業保險基金支出力度較??；失業保險基金結余低，說明失業保險基金支出力度較大。所以，失業保險基金累計結余情況可以有效反映失業保險基金支出力度。

自變量選擇失業保險基金收入、失業保險基金支出、失業受益率、參保受益率、參加職業技能培訓人數和城鎮登記失業率。在文獻梳理過程中，不同學者對影響基金支出方面的研究提出了不同的見解。柳清瑞和于婷婷（2009）通過建立失業保險基金支出水平模型，提出失業保險的覆蓋率和受益率對基金支出水平具有重要影響。齊賀聲（2017）指出，失業率作為基金統籌發放的重要指標，與基金支出水平具有一定的相關性。辛任周（1992）指出，基金支出結構會影響失業保險支出水平和使用效率。因此，在以往研究基礎上，結合獲得的統計數據，得到本文選擇的自變量指標。2007—2018年各變量數據見表5。

表5 2007—2018年各變量數據

（二）數據處理

本文采用SPSS神經網絡分析的多層感知器處理標準化以后的數據，并對樣本數據進行訓練集和測試集的劃分。如表6所示，訓練集的比例為75%，測試集比例為25%，所有數據都是有效數據。用9組樣本數據做訓練集分析，3組數據留做預測。

表6 數據個案處理摘要

神經網絡分析預測的準確性如表7所示，在訓練集預測的錯誤比率為2.1%，測試集的正確率為88%。因此，該神經網絡模型對于樣本的處理較好，可信度較高。

表7 神經網絡模型摘要

從圖4可以看出，神經網絡模型標準化后不同的自變量對失業保險基金結余的重要性。從自變量的重要性程度可以看出，在本次模型預測中，模型認為失業保險基金支出對失業保險基金結余最重要；失業保險基金支出自變量的重要性為百分之百重要。同時，此神經網絡模型認為“失業受益率”“參加職業技能培訓人數”這兩個自變量也比較重要。失業受益率這一自變量的重要性為55.3%，參加職業技能培訓人數這一自變量的重要性是36.2%，參保受益率和城鎮登記失業率的重要性不是很明顯，特別是“城鎮登記失業率”對失業保險基金結余的重要性僅為5.1%。

圖4 標準化后不同變量對失業保險基金結余的重要性

（三）結果分析

通過神經網絡模型分析結果可以看出，各個自變量對上海市失業保險基金結余的影響程度。失業保險基金的收入與支出對結余的影響最大，這是毋庸置疑的，也證明了神經網絡模型的正確性。

從神經網絡模型分析結果看，首先，城鎮登記失業率和參保受益率被認為對失業保險基金結余的重要性不明顯。主要是城鎮登記失業率這一指標與真實的社會失業率存在差距，一般來說，真實的失業率會更高。城鎮登記失業率不能反映社會真實的失業情況，因此對失業保險基金結余的影響也不明顯。參保受益率對失業保險基金結余的作用不明顯，主要是因為參保受益率指領取失業保險金人數與失業保險參保人數的比例。由于失業保險制度現有的覆蓋對象大多數是工作穩定且沒有面臨較高失業風險的人群，而且勞動者從失業到領取失業保險金這一過程也有嚴格的條件限制。這兩方面的原因導致參保受益的人數較少，而且隨著參保覆蓋人數的不斷擴大，參保受益率對失業保險基金結余的影響自然就不那么突出。其次，失業受益率和參加職業技能培訓人數直接反映了失業保險基金的受益情況，也就是說，這兩個指標直接影響失業保險基金的支出，進而對失業保險基金結余產生較明顯的影響。

五、結論及建議

（一）結論

在梳理分析上海市失業保險制度實施和運行情況時發現，上海市現行失業保險制度存在以下幾個問題：第一，在參保覆蓋范圍上沒有保障靈活就業人員的權益；第二，失業保險金受益條件過于嚴苛；第三，職業技能培訓受益人群增長不合理。在探究失業保險基金結余的影響因素時發現，對基金結余的影響程度從大到小依次是失業受益率（55.3%）、參加職業技能培訓人數（36.2%）、參保受益率（24.4%）。本次研究存在的不足主要有：筆者對研究方法掌握不足，對問題的分析有待加深；由于部分所需數據缺失，可能導致結論不夠全面。

（二）完善上海市失業保險制度的建議

本文第三部分對上海市失業保險制度實施情況展開分析并指出，現有制度存在的問題包括參保人群錯位、失業保險受益有待提高和失業保險基金擴大支出不合理等。第四部分通過對失業保險基金結余的影響因素分析后發現，基金的收支、失業受益率和支出結構等對基金結余的作用較明顯。在解決失業保險制度存在的問題時，要充分關注這些重要因素，提出切合實際且有效的對策建議。

1.擴大失業保險覆蓋范圍，提高受益率

上海市現行的失業保險制度已經將農民工、大學生等特殊群體納入失業保險保障體系之內，但是還有遺漏，例如，對靈活就業人員的保障還沒有到位。首先，應當完善相應的法律規定，對靈活就業人員的繳費方式、失業保險金領取以及相應的權利與義務作出詳細的規定，為靈活就業人群參保提供政策支持和法律保護。其次，靈活就業人員的就業形式導致其工資待遇不穩定，因此，建議根據實際情況對其繳費形式進行靈活管理。因特殊情況而未能連續繳納失業保險費的，可按年、月或季度的不同方式繳費，同時配套建立靈活就業人員失業保險關系轉移程序。

2.調整基金支出結構，強化失業保險制度“三位一體”功能

近年來，上海市政府不斷出臺文件，越發重視失業保險的穩就業功能。不過，上海雖然實行了穩崗補貼、開展社會化培訓等措施，在一定程度上強化了失業保險制度“三位一體”的功能，但是基金的支出項目還是比較單一。建議增加失業保險基金支出項目，預防失業、促進就業。鼓勵有條件的企業設立公益性崗位，根據公益性崗位實際招納的失業人員數申領公益性崗位補貼，從而刺激企業積極招納失業人員。為了有效保障失業人員再就業，可以借鑒發達國家經驗，若領取失業保險金的人員能提前就業，可給付獎勵金，這樣不僅縮短了發放失業保險金的期限，同時也能激發失業人員再就業熱情。此外，可以設置大學生專項就業補貼，為應屆畢業生提供職業技能培訓、創業培訓及心理咨詢等服務，解決大學生就業難的問題。在基金可承受的能力范圍內，加大對促進再就業方面的支出力度，激勵失業人員積極參加職業培訓、接受職業介紹機構的咨詢服務。失業人員可以通過職業培訓提高自己的勞動技能，以更好的狀態投入工作當中；失業人員也可以通過專業職業介紹機構更好地獲取就業信息，以快速捕捉適合自己的工作機會。加大對職業培訓和職業介紹機構的投入與管理。職業培訓機構在對失業人員進行培訓時，可根據失業人員的年齡結構、學歷背景及專業能力，開展有針對性的就業培訓，激發勞動者的潛力，以更好地適應經濟新常態。同時，加強對職業介紹機構監管和指導，讓職業介紹機構提供優質的就業信息，并利用信息技術與職業培訓機構服務有效銜接，更迅速、準確地做到人員與崗位的匹配，提高再就業的質量。