生態強省目標下的省級財稅法制研究
——主要以湖南省為例

胡必堅

肇始于1985年的GDP核算制度對地方政府績效考核發揮了一定的作用，但GDP核算數據僅僅反映經濟發展，沒有反映生態環境質量及經濟發展對生態資源環境的影響。增值稅、資源稅、消費稅、企業所得稅等稅制沒有促進自然資源價格真實反映資源破壞和環境治理的成本。轉變經濟發展方式的征程中，生態強省建設應運而生。由于各地資源、環境、人口、文化傳統及經濟社會發展水平不同，生態強省建設的實現機制也不盡相同，湖南等省份積極探索財稅法制促進生態強省建設。

一、綠色大省向生態強省轉變

2000年11月26日，國務院發布的《全國生態環境保護綱要》提出生態省建設。截至2021年，山西、安徽、天津、廣東等省市將國家下達的節能減排降碳目標定為生態環境保護目標。山東、陜西、河南、河北、湖北、江蘇、上海等省市提出了生態環境保護目標的具體數據。

（一）生態立省的提出

青海在全國率先提出了“生態立省”。早在2008年1月，時任青海省省長宋秀巖在作《政府工作報告》時，就強調抓好“突出生態建設和環境保護、實施生態立省戰略”工作，在全國率先正式提出“生態立省”戰略[1]。生態立法是生態立省的法制保障，生態保護是生態立省的重要前提，生態建設是生態立省的重要舉措。我國雖然已經實施環境保護相關法律法規，但環境保護和生態建設方面存在一定的立法空白，特別是流域、區域的綜合規劃管理虛化、剛性約束不力和柔性指導不強的現象比較突出。青海省加強生態立法，特別是出臺了《青海湖流域生態環境保護條例》《青海三江源國家級自然保護區條例》，通過完善環境保護的立法與嚴格執法，保障生態立省[2]，探索GDP增長率、資源保障率、環境承載力相統一，嘗試走出一條經濟發展、社會進步、環境保護協同發展的生態立省之路。

（二）生態強省的提出

早在2006年4月，學者劉純友、許建就提出了“生態強省”理念[3]。然后，有學者認為以改革集體林權制度為突破口實施農戶確權頒證，通過發展現代林業推動生態強省建設。有學者認為應轉變發展路徑，注重統籌規劃、保護優先、全民參與，強化環境監管，正確處理經濟發展和環境保護的關系。有學者認為應以水土保持、節能減排、價值觀念創新推動生態強省建設。還有學者認為應以生態建設保障機制創新推進生態強省建設。

安徽在全國率先提出了“生態強省”目標。2012年11月，中共安徽省委、安徽省人民政府出臺了《安徽省生態強省建設實施綱要》，確定了生態強省建設目標、具體建設目標及保障措施，明確建立財政投入機制、落實綠色優惠政策、完善政策法規制度，全面支持生態強省建設[4]。

目前，共有7個省份提出生態強省相關目標：湖南提出從綠色大省向生態強省轉變；河南提出減污降碳建設生態強??；吉林提出踐行綠色發展舉措全面建設生態強??；黑龍江提出提升綠色生態優勢加快建設生態強??；福建提出“生態省”建設目標，綠色發展生態強??；山東提出強化海洋生態保護，打造海洋生態強??；湖北提出強化生態環境保護助推生態強省建設。

二、財稅法制建設促進生態強省的理論邏輯

新制度經濟學認為，好的制度可以降低交易成本。生態強省財稅法制的科學設計、建設，體現在優化配置人口、資源、環境、技術、制度要素，提高生產者、消費者以及其他市場主體的信息利用效率，實現激勵相容，實現宏觀主體理性與微觀主體理性相統一于生態強省實踐。通過生態強省建設，可以推動綠色低碳發展，提升生態系統的質量和穩定性。

（一）改變稅收負擔與生態強省

稅收征管活動會影響企業稅收負擔，特別是在經濟干預程度較高的地區影響更強。稅率、征收范圍以及稅收優惠措施也會影響企業稅收負擔。稅率越高、征收范圍越大，企業稅收負擔越重。反之，環境保護、節能減排、高新技術企業稅收優惠政策，可減輕企業稅收負擔。稅收征管活動、稅率、征收范圍以及稅收優惠措施，改變了企業稅收負擔，企業自主投入生態強省建設的資金或遲或早發生相應改變，勢必影響其生產生活方式向綠色轉變，進而影響生態強省建設的成效。

（二）稅收收入分配與生態強省

排污費轉變為環境保護稅后，原來按照中央與地方1∶9的比例分成的排污費現在全部劃到地方收入，環境保護稅按照省與市、省財政直接管理縣或縣級市3∶7的比例分成，減少了省、市的財政收入。排污費由環保部門征收轉變為環境保護稅由稅務部門征收，環保部門的利益分配減少導致參與度降低。征收方式由原來的核定繳納變更為納稅人的自主申報，但是排放的污染物污染當量數計算依賴于環保部門的協助。

（三）財政支出安排與生態強省

財政支出安排，突出投向生態環保重點領域。財政支出結構優化與資金統籌整合，財政支出優先安排全省污染防治攻堅主戰場、環境治理重點領域和薄弱環節、人民群眾關注關心的生態領域。適當的財政支出安排，可有效化解有限財力與巨大環保支出的突出矛盾、“九龍治污”的資金碎片化突出問題、環保責任主體與支出責任不清晰突出問題、社會資本積極參與與準入門檻高的突出問題。

三、湖南生態強省財稅法制的生成及發展

現代法的發展中，法律繼承、法律移植和法制改革構成了法律發展的基本形式。財稅法制改革是促進生態強省的重要形式。青海在全國率先提出了“生態立省”，安徽在全國率先提出了“生態強省”，湖南則較早提出“生態強省法治化”，探索財稅法制改革促進生態強省的新路子。

（一）礦產資源收入分成制度

調低了市一級（或省直管縣市）礦業權出讓收益的分成比例。2018年10月23日湖南省財政廳、湖南省自然資源廳聯合出臺的《湖南省礦業權出讓收益征收管理實施辦法》，改革了2017年7月1日起征收的礦產資源收入的分成比例。中央和省級登記的礦業權出讓收益，按照中央、省、市（含自治州，下同）或省財政直管縣（含縣級市、城區，下同）4∶3∶3的比例分成。市、縣登記的礦業權以及市、縣政府出資勘查形成的礦業權出讓收益，按照中央、市或省財政直管縣4∶6的比例分成。2018年10月23日改革前的礦業權出讓收益的分成比例，詳見表1。

表1

（二）生態保護和建設項目財政支持制度

建立糧油精深加工及副產物循環利用項目的銀行貸款財政貼息制度。2020年12月29日湖南省財政廳、湖南省糧食和物資儲備局聯合出臺的《湖南省糧油千億產業工程專項資金管理辦法》，規定對糧油精深加工及副產物循環利用項目，按照先付后貼、貼息標準一年一定、一般項目貼息最長不超過3年進行銀行貸款財政貼息的方式支持。

建立林業生態保護和建設項目的財政支持制度。2020年12月31日湖南省財政廳、湖南省林業局聯合出臺的《湖南省林業生態保護修復及發展資金管理辦法》，規定對生態保護與修復、生態產業、生態文化、生態發展支撐、其他與林業生態保護修復及發展相關的項目進行專項資金支出，采取貸款貼息、以獎代補、財政補助等形式予以支持，按因素法分配和按項目法分配方式進行預算管理。

（三）生態保護和建設資金管理制度

構建森林植被恢復費征收使用管理制度。2018年12月19日湖南省財政廳、湖南省林業局聯合出臺的《湖南省森林植被恢復費征收使用管理實施辦法》，規定縣級及縣級以上林業主管部門分級征收森林植被恢復費，省級征收的森林植被恢復費按照省與縣4：6比例分成，專用于林業主管部門組織的植樹造林和恢復森林植被事項。

改革環境保護與污染防治專項資金管理制度。2019年11月27日湖南省財政廳、湖南省自然資源廳聯合出臺的《湖南省自然資源保護和利用專項資金管理辦法》，規定對耕地保護、礦產資源勘查開發利用與保護、大數據與測繪地理信息服務等，實行因素法與項目法相結合分配專項資金。2019年12月27日湖南省財政廳出臺的《湖南省重點生態保護修復治理資金管理實施細則》，規定對山水林田湖草生態保護修復工程、歷史遺留廢棄工礦土地整治工作采取項目法和因素法相結合分配治理資金。2020年12月9日湖南省財政廳、湖南省生態環境廳聯合出臺的《湖南省省級環境保護與污染防治專項資金管理辦法》，規定對生態環境機制建設、生態環境監測監管執法能力和信息化建設、水污染防治項目等事項進行專項資金支持，采取因素法與項目法相結合分配專項資金。2020年8月28日湖南省財政廳、湖南省生態環境廳聯合出臺的《湖南省主要污染物排污權有償使用收入征收使用管理辦法》，規定由縣級以上生態環境行政主管部門對排污單位征收排污權有償使用費，使用費專用于環境污染治理、主要污染物排污權收購、主要污染物排污權儲備和交易管理能力建設及交易管理機構日常運行。

構建水資源費征收使用管理制度。2018年12月14日湖南省財政廳、湖南省發展和改革委員會、湖南省水利廳聯合出臺的《湖南省水資源費征收使用管理實施辦法》，規定由縣級及縣級以上的地方水行政主管部門征收水資源費，專用于水資源的節約、保護、管理及合理開發等事項。

（四）財政轉移支付生態保護補償制度

2014年2月22日出臺的《湖南省湘江保護條例實施方案》第五條第三款第二項規定，探索建立水生態補償機制，促進水生態系統保護和修復。2020年1月1日起施行的《邵陽市邵水保護條例》第五條規定，邵水保護經費納入邵水流域縣級以上人民政府本級財政預算，建立生態保護補償機制。2021年9月1日起施行的《湖南省洞庭湖保護條例》第三十九條規定，構建省人民政府財政轉移支付的洞庭湖生態保護補償制度。

（五）生態環境領域省與市縣財政事權和支出責任制度

2021年1月1日起施行的《湖南省生態環境領域財政事權和支出責任劃分改革方案》，全面劃分生態環境領域財政事權和支出責任，適度加強放射性污染防治、重點區域大氣污染防治、重點流域水（含地下水）污染防治方面的省級財政事權和支出責任，確認土壤污染防治、農業農村污染防治、固體廢物污染防治、化學品污染防治以及其他地方性大氣和水（含地下水）污染防治為市縣財政事權和支出責任，明確省級財政轉移支付支持方式。

四、生態強省目標下財稅法制面臨的挑戰

（一）生態強省財稅法制的調控目標需要更明確

2017年，湖南省雖啟動了《湖南省生態強省建設規劃綱要》編制，但一直未發布實施。2018年，湖南省委出臺了《中共湖南省委關于堅持生態優先綠色發展深入實施長江經濟帶發展戰略大力推動湖南高質量發展的決議》、省人大出臺了《關于加快推進生態強省建設的決定》，但未提出生態強省建設的具體目標指標[5]。2021年10月出臺的《湖南省“十四五”生態環境保護規劃》提出，2035年基本建成生態強省，提出了“十四五”生態環境保護的總體目標和具體指標，但是仍然面臨生態強省財稅法制的調控遠景目標明確性的挑戰。

（二）生態強省財稅法制的調控手段需要更全面

生態強省財稅法制發展史表明，省級層面主要改革財政制度促進生態強省，改革礦產資源收入的分成制度、構建生態保護和建設項目財政支持制度、生態保護和建設資金管理制度、財政轉移支付生態保護補償制度、生態環境領域省與市縣財政事權和支出責任制度。生態強省財稅法制的調控手段不全面，省級層面尚未從改革稅制、建構價格實現機制促進生態強省，尚未形成生態強省的財政、稅收、價格協同調控機制。

（三）生態強省財稅法制的調控效果需要更確定

我國整體上已構建生態稅收調節機制，形成的主體稅種有環境保護稅及輔助稅種資源稅、耕地占用稅、車船稅、車輛購置稅，涵蓋資源的開采、生產、流通、消費、排放環節，發揮綠色稅種調節功能、稅制要素及稅收政策引導作用。但是，由于環境保護稅的征稅范圍未涵蓋二氧化碳、有機揮發物并按污染當量排序后選擇性征稅，加上納稅人的節能環保設備購置成本高等原因，生態稅收的調節功能與引導作用有限且不確定。通過生態強省財稅法制的實施，對經濟利益調整進而影響和調節社會經濟活動，還會面臨調控效果確定性的挑戰。

五、建議措施：創新財稅法制，建成生態強省

（一）生態強省財稅法制的理念創新

一些地方的生態強省建設部分領域還存在不平衡、不充分狀況，生態理念尚未深入人心，生態保護主體責任意識不強，破壞生態資源現象時有發生[6]。應當將創新、協調、綠色、開放、共享發展理念融入生態強省的財稅法制，以新發展理念指導生態強省的財稅法制的建構、健全。應樹立科學的生態強省的財稅法制的立法理念，正確指導生態強省的財稅法制的制定及實施，以有效促進生態強省建設。環境保護稅費應當遵循制度認同、負擔公平、征收效率及?？顚Ｓ玫牧⒎ɡ砟頪7]，生態強省的財政資金支持應當遵循協調、綠色及?？顚Ｓ玫牧⒎ɡ砟?，促進各地各領域生態強省建設協調發展、均衡發展。

（二）生態強省財稅法制的規則創新

改革稅收制度有利于生態強省建設，應進一步推進環境保護稅制、消費稅制、資源稅制、增值稅制、企業所得稅制的“綠化”改革，強化約束性稅制與激勵性稅制的調控引導作用，建設生態強省。一是適度擴大環境保護稅的征稅范圍，使其涵蓋二氧化碳、有機揮發物，取消污染當量排序后選擇性征稅，選擇合適時機開征碳排放稅；二是適度擴大消費稅的征收范圍，使之涵蓋高耗能、高污染產品，將消費稅品目征收環節適時后移至批發或零售環節；三是適度擴大資源稅的征收范圍，使其涵蓋森林、草場、湖泊等自然資源，適度優化資源稅稅率；四是完善節能減排、資源綜合利用和環境保護專用設備的增值稅與企業所得稅優惠政策，提高納稅人參與生態強省的經濟動因。建構跨稅種的協調統籌機制，多部門聯動打“組合拳”，分析環境保護稅、資源稅、增值稅、企業所得稅的稅種屬性與政策導向，從生產、流通、消費環節制定稅收優惠政策，契合不斷發展變革的生態環境保護形勢。

（三）生態強省財稅法制的機制創新

1.各省可因地制宜明確生態強省建設的遠景目標、近期目標、具體指標

2021年10月出臺的《湖南省“十四五”生態環境保護規劃》提出了湖南省“十四五”生態環境保護的總體目標和具體指標。2021年7月28日通過的《中共吉林省委關于忠實踐行習近平生態文明思想加快建設生態強省的決定》明確了生態強省的總體目標。2022年1月10日，河南省提出2035年基本建成生態強省，以五年規劃、以省為單位制定生態強省的總體目標并適時調整總體目標，其實質為生態強省的近期目標，需要遠景規劃、長期謀劃與戰略指引，也需要具體指標的貫徹落實。

2.適時評估生態強省財稅法制的調控效果

按照中共中央、國務院2018年9月1日發布的《關于全面實施預算績效管理的意見》，各相關省可全面建立生態強省財政專項資金的績效評價制度、分配機制、獎懲機制。通過改革財稅制度調整財政投入、稅收優惠引導生態強省建設，憑借利益傳導機制引導市場主體做出符合生態強省的市場行為。受財政投入力度、稅收優惠大小、地區環境保護現狀以及市場主體產品成本等因素的制約，財稅調控效果出現短期不明顯、長期反復波動、各地環保發展不協調等狀況，需要適時評估財稅調控效果，既要保持生態強省財稅法制的穩定性，又要適時做出相應調整。

3.建構生態強省的財政、稅收、價格協同調控機制

建構生態強省財政投入動態增長機制，建立生態強省常態化資金來源渠道，形成與生態強省的遠景規劃、近期目標、具體指標相適應的財政投入規模、支持領域、引導力度，避免生態強省財政支持政策因經濟增長幅度以及個人注意力的改變而改變，確保生態強省財政支持政策具有連續性、一貫性、穩定性，給市場主體穩定的合理預期。建構生態產品價值實現機制，實現生態強省的財政、稅收、價格協同調控。改革資源產品價格實現機制，將生態成本計入產品價格，促進征稅人、納稅人、消費者共同參與生態強省建設。