城市社區公共空間治理邏輯與更新規制趨向
——以武漢市為例

易筱雅 范在予 王之羿 肖逸之

城市社區發展是城市發展的縮影，新世紀以來我國城市社區呈現出蓬勃發展的趨勢，已于2015年底突破10萬個①；社區相關設施發展迅猛，至2018年城市社區綜合服務設施覆蓋率已達78.8%，其中發達城市居民70%以上需要社區服務②。然而，伴隨著人口增長與社會利益沖突、矛盾在社區層面集聚，社會問題的社區化成為了不可逆的“潮流”[1]，作為社區的重要組成部分，社區公共空間規劃與管理處于發展與挑戰并存的階段，并在“國家治理能力和治理體系現代化”的時代語境下扮演關鍵的角色。

武漢市對于社區建設與更新關注較早、相關行動計劃持續至今。例如2002年啟動“社區建設883行動計劃”致力于解決居民生活相關的基礎性問題；2012年推動“幸福社區”建設以全面提升社區服務水平；2018年提出“1314”創新基層治理模式以系統地完善社區治理工作等。然而在社區建設快步向前的探索進程中，不可避免地觸及到公共空間更新的種種問題，此類問題在武漢市社區建設與更新中暴露地較為明顯而深刻。因此本文從社區公共空間的開放性和共享性特征出發，選取武漢中心城區的復興路社區、水岸星城社區和歌笛湖社區的公共空間作為研究樣本，并在現代化治理語境下重點關注空間的制度屬性、物質屬性和精神屬性等方面，探討傳統空間管理的困境以及未來可能的出路，為快速城鎮化進程中廣大城市社區公共空間的和諧發展提供借鑒和討論。

1 傳統管理視角下城市社區公共空間的現實困境

長期以來“垂直傳導”的管理、短期牟利與發展愿景錯位以及空間歸屬感的迷失是當前社區公共空間更新困境的幾大成因[2]，同時囿于居民“非正式”改造公共空間的活動在多數情況下被正式制度所否定，從而導致社區公共空間生成和使用中政府與社會力量的失衡配比[3]，種種誘因造成了在當前社區公共空間的管理和更新實踐仍然存在諸多問題。

1.1 空間供給總量的不足與失衡

社區特別是城市老舊社區的公共空間存在多個維度的失衡與不足是常見的現象，一方面，對于社區公共空間的配置往往停留在對于必要性活動供給的基礎之上，因而表現為社區公共空間的剛性指標需求難以滿足社會發展的彈性需求[4]；另一方面，城市社區公共空間對于不同年齡段人群的需求尚未做出特殊處理和有效區分。至2019年我國老齡化率已達到12.6%（相比于2018年增長0.7%）③，已經逐步進入老齡化社會，因此在大多數公共空間設計中，老年人群體應當被視為設計中的“最弱人”。在公共空間的環境建設中，則需特別重視適應性和共享性并兼顧其他類似體征人群的使用[5]。然而現階段適老型社區公共空間及其配套設施則顯得十分匱乏，基于物質環境的“唯視覺”設計導致了公共場所的乏味，無法滿足高齡群體對于場所活力的需求，并且忽視了賦予該類群體環境管理的自主權所帶來的休閑健身、寓教于樂等充滿豐富可能的積極意義[6]。同時，高比重的景觀空間稀釋了有利于提升身體健康的公共環境和步行空間，鮮有相關規劃和標準對于此類空間和場所的最低標準進行劃定和制約。造成該類現象的原因在于城市土地開發寸土寸金，極易導致社區公共空間使用價值與商品價值的沖突。同時在設計中低估了公共空間的景觀外溢作用，缺乏對于特殊人群的保護意識。

1.2 空間核心功能的偏差與缺位

社區公共空間核心功能的偏差與缺位則映射出公共空間的配置失效等問題。通常情況下街道寬高比（D/H）在1～2的區間內較為合理；小于0.5則行人感到壓抑[7]。通過對于復興路社區的調查研究，發現同時存在街道“單側壓抑”和“雙側壓抑”兩種情形，其所代表的空間壓抑是城市社區公共空間中普遍存在的問題。同樣城市社區公共空間功能的缺失也表現在街道被無序占用的情況，在社區主街中表現的尤為明顯，也嚴重影響到了居民的出行，甚至威脅到了社區消防安全。因此生活巷道需要保持充足的空間，借助街道寬高比的概念，將街巷障礙物（△D）與街巷總寬度（D）的比值作為街道占用比（△D/D），其中△D/D在0～0.25之間界定為輕微占用；0.25～0.5界定為中度占用；0.5以上界定為嚴重占用。調研發現復興路社區的街道也同時存在單項占用和雙向占用的情況，并以中度占用以上為主，對于居民生活造成的干擾和影響較大。這種公共空間管理亂象未能得到有效解決的一個重要原因在于社區層面非政府組織（NGO）相當薄弱，相關的自組織及監督組織未成體系且權利也受到政府的制約。此外公眾參與的“無參與”和“表面參與”現象較為嚴峻，居民對于規劃建設前期調研的參與愿望不強烈、“被動式”參與居多，同時多數規劃僅僅依賴于規劃公示，而無法有效形成“政府—物業—居委會—業主”的多向互饋機制，因此居民常常遷就于空間的建設和使用現狀，生活中的困難難以完成“主動”傳遞的過程。

1.3 空間文化情感的淡漠與退場

城市社區公共空間同樣也充當著維系社區文化和社區情感的“紐帶空間”，良好的公共空間有利于產生社區歸屬感和地方感[8]。然而社區公共空間管理不足是導致特定社區文化消失的動因之一，熟人社會的結構性塌陷也將導致社區公共空間的割裂，因原生居住地“紳士化”進程的加速造成了社區文化逐漸消失也成為了影響更為深遠的因素。另外全球化與地方化的沖突在社區公共空間上所施加的痕跡也不容小覷，一方面造成了空間特色的喪失，另一方面則造成了文化趨同與特色文化的消解[9]，這其中也包含了現代都市精英休閑文化與傳統居民生活文化的對立，其根本在于隨著社會個體化進程加速，社會共同體價值也在同步衰退[10]，在社區公共空間層面則表現為群體認同感弱化、居民交往消極等問題。具體而言，往日非正規經營場所（如街頭巷尾的小攤小販）匯集了不同身份階級的居民，寄托了某一社區居民的集體記憶，而如今這些非正規的交往性空間被“矯枉過正”，取而代之的是“有門檻”的正規空間，也阻斷了日常交流的可能性。

2 治理語境下城市社區公共空間更新規制下城市社社

2.1 “創新社會治理”下的城市社區公共空間更新路徑

在管理的理念下存在著主體與個體的界限，而治理則消除了這種界限。黨的十八屆三中全會提出“創新社會治理”的理念后，《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》等文件以及十九大報告中，也相繼進一步明確了基層治理的要求，強調了黨建引領、政府主導和群眾自治等要點。當前在民主的運行架構中，文本制度是運行前提，社會組織是動力來源，公民能力是必要條件[11]，治理語境下的社區公共空間更新既需要突破管理思維的局限，也需要規避治理主體沖突、居民假性參與和動員式參與等陷阱，同時重視公共空間作為社區居民的聯系紐帶的重要作用[12]，治理語境下的城市社區公共空間更新路徑如圖1所示。

圖1 城市公共空間更新的管理到治理

2.2 多元化的治理主體：公共空間更新中的共治基礎

城市社區公共空間治理是新時代社會治理向社區層面的延伸，其主體應當由政府機構、社區黨組織、居委會、業委會、物業公司和居民等共同組成，并在建設、管控和更新的過程中高度重視制度環境建設和物質環境設計所發揮“合力”作用。傳統的社區公共空間治理由政府單方面主導而飽受批判，隨后社區自治的模式得到了重視，并成為當下普遍推崇的一種模式，然而任何單一主體的社區公共空間治理模式都將顯現出“力不從心”：首先社區公共空間的治理終究是一個復雜而系統的工程，而一般的業主委員會或是居民的自主性和話語權始終處于邊緣地位，最終還需依靠政府組織、物業公司等他方干預解決人力、物力和財力等相關問題。其次，對于周期長的社區議題僅僅依靠政府指令式管理，往往由于后續動力乏力而無法得到妥善處理，常出現半途而廢的現象。第三則是隨著老齡化的日益嚴峻，任何單一治理主體均缺乏足夠的精力和專業性應對各種事宜。因此高度依賴于引入一種“強政府—強社會”的國家與社會合作模式[13]，即共治的模式。共治的實質在于使得社區公共空間權力和治理結構扁平化[2]，其實現流程在于保護和挖掘鄰里關系的原真性、居民參與設計營造、培育協調社區與自組織和完善后期運營維護機制[14]。

以歌笛湖社區為例，社區的主要特征表現為主體關系復雜、各類資源豐富,具有一定的自治基礎。社區自發建設了老年活動中心和“愛心一元廚房”，前者解決了老幼群體對于活動空間需求的問題，后者則是提升了社區整體的幸福感，也使得弱勢群體和困難群體有了交流與互助的空間，并在社區的黨委推動下成為武漢市社區“愛心廚房”工程的樣本。然而社區周邊的企業主體與社區行政主體存在一定的脫節，緊鄰社區居民樓的茶市場既是對外的經營類茶葉批發市場，也是社區“附屬”公共空間、屬于社區管委會產權，雖由外來商戶和部分業主共同經營，但在部分的社區事宜上缺乏有效的交流與互饋機制。因此，歌笛湖社區公共空間的更新應當進一步促進各類主體的交流、形成共治的局面（圖2）。首先是系統梳理行政主體、居民主體和企業主體之間的關聯、發揮各類主體優勢，形成“社區黨委引領、多元主體協同”的局面，以此充分調動社會資本、人力資本與物質資本制定社區公共空間更新的總體方案，形成統一的公共空間改造規劃、公共空間政策制度和空間更新行動策劃。據此針對社區一般公共空間、特色公共空間和附屬公共空間進行因地制宜的建設與更新，使得公共空間成為社區的“共治”之所。

圖2 社區公共空間的共同治理框架

2.3 活性化的治理方式：公共空間更新中的高效路徑

對于城市公共空間的更新，找準主要問題和矛盾進行重點突破往往比“大而泛”的全面更新效益更高，并能夠為可持續更新奠定基礎，這種模式有賴于活性化的治理方式，而交通微循環是活化社區公共空間更新的有效動能。通常意義上的交通微循環是指在醫學視角下將城市交通比作人體的細動脈和細靜脈間的血液循環，是一個集次干道、支路的網絡運輸體系，具有緩解交通壓力提升交通網絡運營質量的作用[15]。在社區層面，交通微循環的概念則轉譯為用于社區日常通行的干道、支路及休閑步道的網絡體系，并能夠在社區微更新中提升社區公共空間整體的活力。以課題組在武漢市水岸星城B區的調研為例，研究發現社區雖然存在大量精心設計的景觀但公共空間仍然缺乏活力，其更新治理需要引入更為活性化的手段，例如以交通微循環的手段促進公共空間微更新。水岸星城有如下基礎：一是水岸星城具備一定的路網密度；二是居民非機動化的出行占據相當大的比例；三是中、高年齡段社區居民具有較強烈的步行偏好。因此以武漢市水岸新城社區為例，打造交通微循環的社區步行網絡，以此來促進社區微更新的治理體系是一條有效路徑，能夠實現以“環境敘事”進行社區營造并增強鄰里互動，在此基礎上由于建設更新目標從單純的物質環境的“空間塑造與視覺設計”轉移到居民間的“日常交往與鄰里生活”，因此公共空間與社區營造的關系能夠愈加緊密[16]。

針對這些特征，以交通微循環促進水岸星城社區公共空間微更新的策略如圖3所示。由于多數公共空間兼具休閑場所功能和路徑聯通功能，是社區多種活動的終點與通行路徑的集合。首先是充分調研社區居民的出行選擇，篩選出個體非機動化的通勤人群，通過出行路徑分析抓取節點空間和測度空間活力，以此提出空間鄰接的適應性策略，將“失活空間”進行全面貫通，并依據通勤聯系節點確定“重點空間”以進一步提升活力（圖4）。其次是對道路層級分類整合以提升公共空間的相容性、使得空間功能的沖突最小化，其核心在于既劃分街道上不同交通模式和行為活動空間，也為擁有不同速度級別的街道建立合理的銜接聯系[17]，最終達到動靜空間有效分離、相似空間自由銜接。

圖3 社區公共空間的活性化治理方式

圖4 水岸星城社區公共空間的微更新策略

2.4 彈性化的治理手段：公共空間更新中的個性彰顯

部分社區公共空間實際上也是一種文化和個性空間，能夠在一定程度上反映社區居民社會行為的歷史變遷，是社區建成歷史的綜合表征。合理引導文化生產和消費主體進入社區治理體系、形成具有地方特色的制度與組織，能夠增強社區個性、體現社區公共空間治理的彈性。以武漢洞庭社區為例，其社區的公共空間文化大致分為三種類型：①里分文化。與上海里弄相似，里分是武漢市特有的民居形式，以歷史的眼光可以看出其是一種兼容性和多樣性的交織。②市井文化。親密的鄰里關系、街頭巷尾的吆喝聲等共同組成了獨有的市井文化。③民俗文化。主要由沿街的藝人、聽戲的老人相聚相伴而生。這些文化與武漢的建筑文化與碼頭文化相互映照，由居民歷代傳承，成為寶貴的社區財富。

武漢洞庭社區從英租界時期至今已有約150年的歷史，是承載了中西合璧風格的社區。洞庭社區公共空間的類型進一步劃分為歷史公共空間、生活公共空間和生產公共空間（圖5），上海路天主堂、里分巷道和沿街店面是這幾類空間的典型代表。洞庭社區的公共空間也是漢口歷史資源與傳承的重要載體，它首先表現為一個租界文化的典型縮影，不僅是歷史的物質遺存，也攜帶珍貴的歷史信息。其次是城市肌理的重要體現，公共空間及周邊街巷互為圖底關系。最后也是漢口人記憶的根源，公共空間的非典型文物價值具備深刻的內涵。洞庭社區公共空間的文化定制實質是聚焦于漢派文化的復興。漢派文化的特點的精髓在于垂直于岸線的街巷布局，其原因在于早期臨江鄰港的商業及倉儲空間的需求因而形成多層次的進深格局，因此在空間上，應當充分利用隱藏在建筑間作為過渡的、聯系的中介空間[18]，使得空間更具趣味性并有更新與塑造的意義。為維系社區公共空間可持續更新，系統梳理縱橫交錯的社區公共空間網絡并與現代都市環境相協調（圖6），活化消極空間、營造特色空間的空間治理手段至關重要（圖7）。

圖5 洞庭社區的歷史公共空間、生活公共空間和生產公共空間

圖6 社區公共文化空間改造重點

圖7 社區公共文化空間改造要素

結語

新時代治理語境下的居民生活理念現代化、生活方式現代化是推進城市社區公共空間治理能力現代化的主要動因，治理內容的確定、社區活力的復興和生活文化的挖掘則有助于持續引導社區公共空間更新穩步向前。然而在發展的下一階段以武漢為例的大多數社區公共空間治理仍然面對眾多挑戰與不確定性，公共空間的合理供給、管理體制改革等仍然是不容忽視的關鍵內容。作為應對，城市社區公共空間的有機更新以及多層次公共空間的統籌協調應當成為目標理念，因地制宜劃定管理單元、完善居民自治、政企共治的制度體系、充分發掘其他多種主體參與治理是形成“自生自發秩序”局面④。（注 感謝參與武漢市歌笛湖社區、水岸星城社區和洞庭社區調研的成員。）

資料來源：

圖5：調研組成員拍攝；文中其余圖片為作者自繪。

注釋

① 數據來源民政部2016年11月城鄉社區服務體系建設規劃主題新聞發布會公開資料。

② 數據來源民政部2019年9月中華人民共和國成立70周年新聞發布會公開資料。

③ 數據來源國家統計局。

④ 自生自發秩序：首次由英國學者哈耶克提出，在相對自由的范圍內，每個個體都會遵循“有助益”的規則，利用自己的知識追求自己的最大利益，這樣無數的個體追求美好價值的行動就會自發形成穩定的秩序。