國土空間規劃背景下的風景名勝區區劃策略
——以崛圍山風景名勝區為例

文／白瑞紅 太原西山生態文化旅游示范區管委會

姚龍杰 西安建筑科技大學 碩士研究生

潘衛濤 西安建筑科技大學 博士研究生

引言

2019 年以來，《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（簡稱《若干意見》）、《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（簡稱《指導意見》）等國土空間規劃體系下的自然生態空間規劃類文件，明確了當前背景下的自然保護地規劃導向?！度舾梢庖姟分赋鲎鳛橹匾纳鷳B空間的風景名勝區，需與國土各類空間統籌協調，同步完成風景名勝區歸并整合、分區劃定，納入生態保護紅線[1]。為貫徹落實相關文件要求，國土空間規劃與自然保護地專項規劃的銜接成為當前自然保護地規劃研究中的重要難題[1]。

當前國土空間規劃與自然保護地規劃的傳導機制仍不明晰[1]。2020 年《關于加強和規范自然保護地整合優化預案數據上報工作的函》（林保區便函【2020】14 號）文件明確風景名勝區不參與整合優化，名稱、范圍不變，與之交叉重疊的自然保護地按71 號函調整范圍、整合歸并。風景名勝區作為我國特有的人文—自然保護區，如何結合三區三線優化范圍成為重要問題。

崛圍山風景名勝區作為山西省的重要風景區，存在著大量的生態和人文資源?，F狀范圍邊界與太原市城郊森林公園、自然保護區、生態紅線、礦界、城市開發邊界等存在多處交叉，導致區域項目建設和發展過程中產生多種制度約束、多頭部門管理、無法統一決策等現象，需盡快科學規劃，解決矛盾。本研究基于國土空間背景下的整體性治理、生態社會系統協同等原理，探討該類省級風景名勝區區劃方法，以期為后續的風景名勝區區劃提供參考。

1 國土空間規劃中的風景名勝區劃

1.1 國土空間規劃中的自然保護地體系

我國尚未形成明確清晰的自然保護地體系，現狀主要包括風景名勝區、世界遺產、水利風景區等多種類型，已達1.18 萬處，占國土面積18%以上[2]。其中風景名勝區1051 處，包含244 處國家級和807 處省級，總面積約為21.4 萬平方公里，占國土總面積的2.23%[3]。

從現狀保護地類型可以看出，現行的自然保護地體系以土地類型或國土空間為依托，自然資源的類型化管理是劃定基礎。但各種自然資源在國土空間中通常是重疊分布的，與類型化拆分矛盾，致使該體系在長期的規劃和管理實踐中暴露出系統性不強、整體功能發揮不夠等問題[4]，具體表現為：（1）缺乏針對自然保護地體系整體的法律設計。（2）保護地類別相互交叉重疊。其中風景名勝區與其他類別保護地的重疊尤為常見，約67%的國家級風景名勝區都與其他類別保護地有重合或交叉[5]。（3）多頭管理，缺乏統一的監管體系。各類保護地的對象、強度、利用方式、建設模型、主管部門等各不相同，現行體系過分強調自然資源管理的類型化和保護地的專業化，忽視了綜合性和整體性，導致各部門各自為政，管理職責不清[2]。

1.2 自然保護地體系改革

生態文明建設背景下，自然保護地體系改革成為重要工作內容。2015 年起，各省市國家公園體制試點區展開試點工作[6]。2017 年9月，《建設方案》提出了國家公園體制建設的導向、要求與實施路徑[6]，并指出要進一步研究風景名勝區的功能定位。2018 年國家機構整合分配各類自然保護地的監管職能[6]。2019年6 月，《指導意見》文件指出自然保護地體系中國家公園等級最高，側重于保護具有代表性的自然生態系統；保護區等級次之，注重保護典型的自然系統、棲息地、特殊自然遺跡等；而自然公園作為補充內容，保護其他重要的自然系統、遺跡和景觀[7]。

1.3 風景名勝區定位

在現行自然保護地體系中，風景名勝區是重要的保護對象，分別是國家自然和文化綜合資源、自然資源的突出代表，被認為是具有中國特色的國家公園[5,6]。但在總體面積、自然生態系統完整性方面卻與國家公園的要求有所偏差。作為自然和文化綜合資源結合緊密的保護地類型，以文化價值為主導的風景名勝區建設區別于其他保護地類型，在保護地體系中的功能定位已經開始由主體組成轉向為特色內容。

《指導意見》提出國家公園-自然保護區-各類自然公園的保護地分類系統，未提及體系的具體展開以及其中風景名勝區的定位。學者們針對此問題進行了廣泛探討，主要分成3種：（1）按照保護與利用程度的不同進行保護地類型劃分。唐芳林提出嚴格保護類、限制利用類、可持續利用類的劃分方案，并將自然類型的風景名勝區劃入限制利用類的景觀遺跡類[7]，彭建則將風景名勝區作為限制利用類的一個亞類[8]。鄧武功提出嚴格保護類、自然資源保護類、保護利用類的劃分方案，并將風景名勝區劃入保護利用類[9]。（2）將風景名勝區作為獨立的類型。李金路提出國家公園-風景名勝區-自然保護區和自然公園的三類劃分方案[10]。趙智聰、楊銳和周語夏等則按照國家公園-自然保護區-風景名勝區-其他各類自然公園的四類劃分方案展開研究[11,12]。（3）按照資源類型劃分。余振國[2]提出國家形象代表類（綜合類）、歷史文化遺產保護類、自然資源可持續利用類、工農業遺跡及生態修復保護類等多類資源分類方式，并將風景名勝區劃入歷史文化遺址類[13]?？傮w認為應當保留風景名勝區的稱號，并將其整合至保護地體系中，最終建立中國特色的自然保護地體系[14,15]。

2 崛圍山風景區區劃策略

2.1 研究區概況

崛圍山風景名勝區于2011 年由山西省人民政府設立為省級風景名勝區，批復總面積為162.53 平方公里，核心區面積為52.16 平方公里，由崛圍山和汾河二庫等景區組成。風景區位于太原市西北部，區域與中心城區相連。風景名勝區內蘊含豐富的自然和人文風景名勝資源，共有15 處文物保護單位，其中國家級重點文物保護單位4 個，市級重點文物保護單位4 個，區級重點文物保護單位7 個。景點資源具有突出的文化價值，同時也為太原市提供重要的生態服務功能。

崛圍山風景名勝區歷經多年發展，已成為太原市及周邊地區重要的山水自然旅游目的地，是太原市對外的旅游名片，積累了一定的旅游基礎和游覽規模。風景區與山前城鎮帶、農業區、山區聯系密切，是西山生態文化旅游示范區的核心。近些年景區穩步建設，但面臨總體規劃尚未編制審批、旅游基礎設施建設緩慢、保護與開發范圍交叉、整體風貌缺乏規劃等現實問題。

2.2 區劃方法與技術路線

依據自然保護地要求和相關標準，按照景觀生態空間管控整合要素分類的基本原理，本次崛圍山風景名勝區邊界調整采用基于自然保護地體系和人本價值整合途徑的綜合調整法，結合現狀特點構建技術路線（圖1）。

首先根據景源緩沖范圍界限，確?；荆ㄐ×饔颍┫到y的完整性，確定核心景區范圍；協調中流域邊界、土地利用現狀和行政邊界等要素，比對與現狀重疊的各類保護區、森林公園邊界、三線劃定結果等，結合村、鄉鎮、地理要素調整總體風景名勝區邊界。此方法優化了景源分析法忽略周圍資源環境的缺陷，保護了西山地區的地形地貌和自然資源及景觀視線的完整性，且方便定樁定界。結合汾河二庫作為水源地的保護范圍特殊性，根據小流域單元的完整性進行優化。

2.3 研究過程與結果分析

2.3.1 生態敏感性分析

風景名勝區規劃中對生態敏感性的分析，是在自然保護地體系統籌下的基本步驟。該分析是對基本生態保護區的劃分，識別風景名勝區中具有重要保護價值的生態資源，分析景觀資源與現狀開發之間的矛盾。通過生態敏感性分析，得出風景名勝區內易受到外界因素干擾的生態環境脆弱區域，即最需要進行保護的空間。選擇坡度、土地類型、植被覆蓋指數、水域緩沖距離等因子進行敏感性分析，將分析結果導入Arcmap10.5，利用AHP 構建權重因素體系，并疊加整合評價因子，將結果按自然斷點分級法分為5 級，得到崛圍山生態敏感性結果（圖2）。

2.3.2 現狀景源評價

景源評價則重點分析名勝區內的景源價值，并對其進行重要性分級。利用GIS 中緩沖區分析功能，首先確定景源輻射范圍，按照一級景源外圍300 米、二級景源外圍200 米、三級景源外圍150 米、四級景源外圍100 米的緩沖距離對景源進行緩沖區分析[15]，第一步選取景源級別為一級和二級的景源，確定風景名勝區核心景區范圍的基本要素，以景源緩沖范圍結合生態系統范圍，確定核心景區；第二步采用GIS 的緩沖分析功能，按照級別緩沖距離進行分析，形成景源輻射范圍。結果表明，崛圍山風景名勝區現狀景觀共57 處，其中自然景觀資源較為豐富，共27 處，人文景觀30 處。

2.3.3 風景名勝區邊界及優化

根據邊界調整總原則和方法，本次邊界調整是在原崛圍山風景名勝區162.53 平方公里邊界基礎上，以保持原批復面積不變為基本原則，在自然保護地體系構建指導下進行邊界修正和調整。

總體邊界的確定是以西山的基本地形地貌、生態區劃特點、國土空間土地利用相關規定為基準，按照“土地利用協調-市縣級行政邊界-退耕還林（水土保持）邊界-生態系統邊界-景源邊界”五原則，自北、西、南、東四個順序調整。

以保持設立批復的風景名勝區總指標基本不變，維護汾河二庫水源保護區完整性，并結合空間管控和行政管理為原則，根據太原市國土空間規劃的“三線”，原則以城鎮開發邊界作為協調風景名勝區邊界的主要參考，城鎮空間劃出風景區，基本農田線按照相關規定執行。南邊界將生態系統按照村域行政單元與西山礦界調整邊界，便于風景區主管部門與村鎮行政主管部門在土地和事權管理過程中的協調統一性，確定最終的風景名勝區總體和核心景區范圍（圖3）。

結語

風景名勝區具有重要的保護地價值[16]，蘊含著豐富的自然資源和文化資源，具有重要的生態價值、文化價值和科學價值，應盡快建立以生態打底、人文造境的空間格局?；陲L景名勝區的角色轉變，自然保護地體系整合工作應當避免“一刀切”將其歸為某一類保護地，而是要充分考慮體系各部分的功能以及風景名勝區的獨特定位和價值，分類分級進行整合[13]，以建立全新的自然保護地體系。

在后續風景名勝區規劃中，面對規劃編制時序安排、審批程序混淆不明的問題，應當積極推動自下而上的編制工作，避免風景區規劃保用關系沖突問題。風景名勝區規劃如何對接國土空間規劃，反映風景名勝區的整體需求，應畫好國土空間“一張圖”，同步解決風景名勝交叉重疊等問題，按照自然保護地統籌各類型風景名勝區、保護區、公園的方針政策，通過規劃和政策的方式，整合交叉的各類區域[17]。以生態保護為基礎，按照最新風景名勝區條例和規范，結合風景名勝區自身的人文特點，在保障生態的基礎上，發展旅游產業，建立常態化的生態系統健康監管和評價制度，定期對風景名勝區的生態系統進行檢測，并建立生態風險應對機制；在有效范圍內，建設高標準的人文設施環境。