事業單位預算管理一體化系統建設方案研究

張蓉莉

一、引言

2018 年9 月中共中央、國務院印發的《關于全面實施預算績效管理的意見》提出“力爭用3-5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益”《意見》事業單位預算績效管理指明了方向、規劃了路徑、明確了舉措。預算和績效管理一體化是一種融入績效思想的創新預算管理模式，其內在規律和邏輯關系尚處于探索階段，亟待厘清一體化的全流程。需融合路徑、關鍵環節、工作舉措、職責定位、工作目標、績效評價，激勵約束機制、信息化手段等基本要素。本文闡述了此項改革舉措的背景、方向，建設的重點難點以及建設思路，并結合財政部《預算管理一體化規范(試行)》和各地一體化建設成果，總結描述了一套當前普遍適用的，貫穿預算管理全生命周期的一體化系統建設方案，為量化落實事業單位一體化建設提供參考借鑒。

二、一體化建設改革方向

（一）基本支出項目化管理思路

結合基礎信息測算項目預算，其中基本支出項目庫包含人員類項目、運轉類公用經費項目，項目支出屬于特定目標類項目。

（二）項目主線管理思路

建立單位項目庫，以項目為主線，內容涵蓋項目ID、項目信息、績效信息、項目預算信息、調整調劑信息、項目執行信息、項目核算信息、項目決算信息等，貫穿預算管理全生命周期。圍繞基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算執行、預算調整、會計核算、決算和報告、預算績效管理、電子會計檔案等管理流程。

（三）預算績效管理一體化思路

預算管理在主體、對象、過程、權責、信息方面與績效管理完全融為一體，形成協同效應。即需將預算效績的目標管理、執行監督、績效評價、結果運用等關鍵環節納入信息化管理體系中，加快建設全過程、多環節的預算績效管理信息系統。

三、一體化建設的重點和難點

（一）明確內部分工，做到各司其職

業務部門的職責是確定項目內容和績效目標，填報規范，符合標準，做好項目前期工作等；歸口管理部門職責是項目審核，項目挑選和排序，項目合并等；財務部門負責確定管理要求，資金安排，對接財政等。如果協同沒有做好，會出現壓力都集中在財務部門；業務部門抱怨預算不合理，無法開展工作；信息不同步，預算無法細化管理等狀況。

（二）對財務部門的工作要求相對較高

一是財政有項目申報規范化、實施績效管理、明確定額和標準、嚴控三公經費的要求。二是單位領導需要隨時了解情況，如保運行的預算執行情況、重點項目推進情況等。三是業務部門申請資金，由于財務知識不足，容易不理解申報要求和標準規范。四是財務部門自身需要提升工作效率，提升管理水平和服務滿意度?，F代財務管理要求業財融化，這既是提升財務管理水平的基礎，也是新的形勢下對財務人員提出的更高要求。財務管理是一項綜合性工作，工作內容涉及單位經濟活動及業務發展的方方面面，要求財務人員不僅要懂會計知識，還要了解業務知識。

（三）落實全過程跟蹤

形成申報- 執行- 監控- 評價- 反饋的管理鏈條，并尋求薄弱環節的突破。過程管理中容易出現的管控風險包括：預算范圍不符合，方案不可行，經費預算支出不明確；預算建議數不合理，影響預算編制的準確性；各部門的預算建議數未經過恰當的授權審批，影響預算建議數的準確性；沒有按照批復的預算安排支出、超預算指標安排預算支出；預算追加隨意性較大，程序不合理，審批權限不清晰；決算與預算存在脫節、口徑不一，難以及時反映預算執行情況，導致預算管理的效率低下等。

（四）科學設定績效目標、績效指標和標準體系

績效目標應可量化、可執行、易達成。同時做好績效目標的審核與匯總，并合理設定績效目標權重，注重績效目標與業務工作的貼合。

（五）搞好績效監控和評價

有效應對監控數據采集難、評分難；評價結果匯總難；績效評價報告不好寫，寫好不容易；績效評價結果應用等困難。

四、一體化建設思路

建設思路將圍繞實現多項管理效能，以期達成最終建設成果。包括業務閉環、業務協同、標準內嵌、智能輔助、項目細化管理、績效輔助、數據利用等。

（一）業務閉環

閉環管理包括預算智庫，預算準備，項目申報，項目執行，項目完結，結果反饋等模塊。其中預算智庫是系統配備的用于編報和評審預算及績效目標的多項數據庫，便于參考和挑選。預算準備是指設置備選項目庫，實現多級項目管理，并利用基本數字進行定員定額測算，結果用于項目申報。預算申報包括基本支出細化及績效填報、項目支出預算及績效填報、單位整體支出績效目標填報。預算審核包括歸口審核、專家評審、財務審核等多環節審核，并進行項目合并和排序，如審核不通過將納入淘汰項目庫，通過即可申報項目庫。項目申報上報財政審批后，接收項目批復和績效目標批復，即進入項目執行階段。項目執行包括執行項目庫、生成可執行預算、預算執行、績效監控、項目過程監控。然后是項目完結，項目完結包括完結項目庫、績效自評、審核、合并，部門整體支出績效評價、審核、合并。滾動項目將返回項目申報環節，再次啟動。最后是結果反饋，包括評價結果查詢、評價結果應用、過程監控反饋。結果應用將影響項目和績效批復的政策修訂，成為預算獎懲的重要依據。

（二）業務協同

業務協同是指一體化系統管理需明確部門職責，以期分工協作，各司其職。項目申報環節：先由財務部門制定申報要求，業務部門負責填報項目、績效目標；由歸口管理部門審核、合并項目及績效目標；交由財務部門審核、合并項目及績效目標，再上報財政。財政審核后下發批復給單位財務部門，財務部門再將批復下達給業務部門。項目執行環節：業務部門負責項目執行以及績效監控；歸口管理部門負責績效監控審核、合并，交由財務部門績效監控審核、合并并上報財政。項目完結環節：業務部門負責在經歸口管理部門和財務部門績效監控審核后的結果基礎上進行項目自評；歸口管理部門負責項目自評審核、合并；交由財務部門項目自評審核、合并并上報財政。

（三）標準內嵌

將有規定的費用標準嵌入系統，進行指導提示并根據變量（如人數或者天數）以標準自動測算預算金額。

（四）智能輔助

錄入業務信息，財務信息自動推導；自動進行預審，并提示審核人；自動生成各類報表、報告，包括形成單位所需或上報財政的各類報表和數據等。

（五）項目細化管理

單位申報時內部進行項目細化并進行項目和績效目標匯總；財政批復細化，項目執行細化，系統執行查詢監管雙口徑管理。

（六）績效輔助

單位將使用系統擁有海量指標和案例，覆蓋各部門行業領域的模板，查找案例，挑選指標，確定單位績效目標。預算執行后通過系統，采集資金使用情況和指標完成數據，依據設定的評分規則進行評價。

（七）數據利用

可以自定義方案，快速形成個性化查詢表，進行各類圖表分析等。

五、一體化建設方案

一體化建設方案應基于預算標準化和信息化建設，推動預算、核算、決算、績效管理在制度和組織層面協同發展。依托系統功能完成預算全過程管理，系統功能框架設置是通過系統申報預算，系統配備預算智庫、項目庫、預算編報、績效管理模塊，實現信息化管理。其中預算智庫包括績效指標庫 績效案例庫 專家庫、第三方機構庫、政策法規庫等。項目庫包括項目申報、專家評審、項目執行、項目完結、查詢分析等。預算編報含收入預算編報、支出預算編報、查詢分析?？冃Ч芾戆冃繕?、績效評價、績效報告等。

（一）預算準備

財務部設定項目申報要求和申報指南，業務部門負責日常備選項目儲備，歸口管理部門進行基本數字采集，基礎信息包含單位信息、人員信息、資產信息、支出標準等。財務部門進行預算測算和下發。備選庫可以設定為：不啟用、直接入庫、審批入庫三種情況。日?？呻S時申報，入庫的項目在預算申報時可挑選使用。預算編制包括收入預算編制、支出預算編制。首先是收集和填寫單位基本數字，然后根據標準和基本數字，對各類費用進行自動測算，按照測算結果形成各部門的基本經費，最后下發形成基本支出，項目給到各部門，各部門負責細化預算明細。比如學?；局С龅捻椖炕芾?，首先需錄入學校的設置的行政處室和教學院系名稱以及各院系的職工人數和學生人數，然后再進行定員定額測算，如學院的實驗材料費指標表，根據每個學生的定額標準，再結合學生人數，自動測算出此項預算的金額。

（二）預算申報

包含基本支出預算申報、項目支出預算申報、收入預算填報。預算填報分類為備選庫挑選、項目滾動和新增項目。業務部門負責項目申報環節；歸口管理部門負責審核、匯總、評審、排序；財務部門負責資金安排、預算匯總并上報財政，最后下達預算批復。預算批復包括收入預算批復、支出預算批復、預算內部細化等。

1.基本項目申報

（1）人員類項目申報流程

前期謀劃由部門維護單位信息和人員信息以及審核，財務部門維護人員類項目支出標準并根據基礎信息進行人員類項目測算。然后由部門進行人員類項目申報，財務審核后入儲備項目庫。部門在儲備庫里選擇項目申報預算，通過預算審核后，財務下達預算批復。

（2）運轉類公用經費項目申報流程

前期謀劃由部門維護單位信息和運轉基礎信息以及基礎信息審核，財務部門維護運轉類項目支出標準并根據基礎信息進行運轉類公用經費項目測算。然后由部門進行運轉類公用經費項目申報，財務審核后入儲備項目庫。部門依托儲備項目申報預算，通過預算審核后，財務下達預算批復。

2.項目申報:首先要選擇項目分類，根據分類管理，對應不同的填報內容和要求。比如學校項目申報系統，就可為：基建項目、大修項目、教學儀器設備購置項目、教學項目、實驗室項目、科研項目等，總之是根據單位的業務類型來設置。系統在全部項目列表界面，顯示每個項目申報的流程操作進度，流程環節分為申報部門填報、歸口部門審核、財務審核等。系統的項目推薦和參考包括跨年項目繼續申報預算，往年經常性項目復制，儲備庫的項目直接安排資金等情況選擇?？冃婕爸笜藥爝x擇，可以使用案例庫參考并利用項目分類績效模板。

項目審核：通過使用工作流支撐，可以自由設定項目審核流程?？筛鶕挝坏墓芾韺徟髞碓O置，比如設置辦公室、法規處、教學管理處等。支持歸口審核、分級審核等要求。利用智能預審，自動進行預審，并提示“審核人”。比如系統會提示：項目未填寫績效目標，或者項目實施方案數字太少等警示。審核過程中勾選項目進行合并。系統會按照規則自動合并項目信息和績效目標，人工調整確認后生成合并項目。項目審核還可以申請項目專家評審，按規則抽取專家，確認能夠參加評審的專家，發送短信通知。專家登錄系統在線評分。最后自動生成整套預算報表。預算通過批復后，形成可執行預算，項目進入執行庫。

（三）預算執行

預算批復后，自動生成預算指標，也可調整預算。財務部門下達預算批復后，由業務部門負責預算執行。歸口管理部門、財務部負責預算執行查詢、項目跟蹤、監控；調整調劑包括收入預算調整調劑、支出預算調整調劑。預算調整由業務部門提出申請，歸口管理部門、財務部負責預算調整審核并上報。預算執行包括財政資金執行、自有資金執行、預算執行監控、預算執行報表等。

執行中預算系統和財務核算系統相互銜接，預算批復銜接預算執行和核算，同時財務系統將核算信息反饋給預算系統，由此可實現各部門預算執行查詢分析，并支持自定義查詢口徑。會計核算包括收入核算、支出核算、決算和報告，包括部門決算、單位決算、部門財務報告、單位財務報告等。同時核算系統包含對電子會計檔案的管理，包括檔案接收、檔案存儲、檔案查詢等。

（四）績效監控與評價

預算績效包括預算智庫、事前績效評估、績效監控、績效自評等模塊。執行中系統自動獲取資金執行情況、自動或者手工采集指標完成情況。單位下發預算績效監控通知，明確執行監控填報要求，各部室按照通知要求準備預算績效監控相關材料，填寫階段完成情況后，進行各類項目圖表分析和風險判定，實現過程監控并發起整改。

績效自評。通過指標庫進行指標選擇，根據評分規則即嵌入指標評分公式和指標權重進行績效評價，得出績效指標得分和項目總得分。系統通過識別項目名稱、項目內容、指標內容，利用評價報告模板，智能生成績效報告，實現模板、字體等統一、自動生成工作底稿、自動生成報告內容、自動生成基礎表的功能。

六、結語

歷經多年的探索和推動，全面實施以結果為導向的預算績效管理模式已在我國正式確立。為貫徹國家的改革部署，各地各單位應抓緊研究并實踐，全力推進預算管理一體化建設。應立足預算管理關鍵環節，以預算項目為載體，基于項目主線管理的改革思路，探索建立并不斷優化貫穿預算管理全生命周期的一體化系統建設方案，從而量化落實事業單位一體化建設的系統性、協同性、整體性和有效性，提高財政資源的配置效率和資金使用效益。