浙江省高校零基預算實踐的研究

岑美娣 吳 靜

(1.浙江音樂學院 審計處，浙江 杭州 310024； 2.杭州師范大學 計劃財務處，浙江 杭州 310030)

0 引言

零基預算，是指預算編制打破對傳統預算模式下對“基數”的依賴，以零為起點，從實際需要出發，全面分析預算期經濟活動的合理性和各項支出標準，在綜合平衡的基礎上統籌安排預算資金，建立“能增能減、有保有壓”的彈性預算機制．

20世紀60年代，美國最早在企業中采用零基預算管理模式，此后逐漸推廣應用至政府部門．1995年，我國頒布《中華人民共和國預算法實施條例》，明確將零基預算納入法定的預算編制模式，并在全國部門預算改革中進行試點和推廣，但因受預算管理大環境影響以及缺乏科學的預算編制方法，實施效果不盡人意．隨著地方公共財政預算收入增幅放緩、支出需求增大，財稅體制改革和財政收支矛盾進一步加大，部分高校開始重啟零基預算．根據財政部要求，2020年開始，浙江省高校開展零基預算改革，以進一步轉變觀念和作風，厘清關系，控制成本，優化配置，有效緩解財政的供給壓力，提高預算執行績效．本文擬從管理體制、制度體系、運行機制、評價機制、績效機制等預算方面結合高?，F狀提出相應的對策和建議，探討高校零基預算管理體系建設的改革路徑和方法．

1 高校財務預算的現狀和改革面臨的困難

1.1 高校財務預算編制的現狀

財務預算是高校根據年度工作任務編制的財務收支計劃，是高校配置資源和實施全面管理的重要抓手．當前，大部分高校的財務預算編制仍然采用的是“基數+增長”的預算編制模式，即以上年度實際收支為基數，再根據預算年度的實際情況增減一定幅度來編制預算．這種預算編制方式操作相對簡便，但也存在很大缺陷，即假設以前年度的各項支出都是合理的，都需要延續，最終導致每年的預算只增不減，缺乏科學性．

1.2 高校實行零基預算改革面臨的困難

1.2.1 單位內部機構權責不清

高校實行零基預算改革的前提是內部機構設置要合理，權責對等，界限清晰，以便于明確各項預算經費的覆蓋范圍，落實預算主體責任．目前，我國部分高校一定程度上存在著部門權責不清，交叉重復等現象，不具備全面實施零基預算改革的基礎條件，無法充分發揮零基預算的優勢，可能會出現預算責任不清、經費使用率低下等問題．

1.2.2 缺乏科學的預算決策機制

零基預算要求擺脫對以前年度預算基數的依賴，一切從實際需要出發,對預算年度各項支出的科學性和合理性進行全面審核，并在綜合平衡的基礎上根據預算項目的輕重緩急程度進行排序，統籌安排預算資金，確保有限的辦學經費用到最急需的地方，發揮最大的效用．但在實際工作中，由于對預算項目的重要性缺乏科學、量化的評價依據，最終可能由財務部門憑主觀經驗進行判斷，或由預算委員會投票決定，最終出現話語權強的部門獲得更多經費，而話語權弱的部門得不到經費支持，影響了預算決策的科學性．

1.2.3 缺乏編制零基預算的經驗

零基預算編制工作量大、技術要求比較高，需要預算編制人員具有較高的政策水平和業務素質，財務部門能夠及時獲取預算相關的信息[1]．經調研，我省高校零基預算編制尚處于起步階段，缺乏編制零基預算的專業人員隊伍，也無成功的經驗可以借鑒．

1.2.4 預算編制基礎信息不完整

零基預算編制對支出標準化建設提出了更高的要求，需要綜合考慮具體經濟業務性質、數量等歷史數據．由于零基預算起步較晚，相關歷史資料未能全面采集，給零基預算體系構建帶來了一定的困難．

2 構建高校新型零基預算模式

2.1 零基預算編制原則

(1)消除基數．調整“基數+增長”的預算編制方法，擺脫傳統編制模式對“基數”的依賴，每年以“零”為基點，從實際需求出發，在綜合平衡財力、各方面工作的基礎上編制預算．

(2)細化預算．逐項細化預算編制，精打細算分配資金，提高預算安排的科學性、規范性和精準性．

(3)建立標準．人員支出根據政策標準據實編報，公用支出按定額標準編制．項目支出綜合考慮項目儲備、實際需求、輕重緩急、績效優先等因素編制，并逐步探索建立項目支出標準定額體系．

(4)強化統籌．加強對一般公共預算資金、事業收入、其他收入等各類資金的統籌力度，打破資金的條塊分割，集中財力辦大事[2]．

(5)加強審核．健全機制，加大預算審核力度，不斷優化支出結構，促進預算安排與實際業務相匹配、相協調．

(6)硬化約束．維護預算法定效力，減少預算追加的隨意性，提高預算執行力．

(7)注重績效．實施預算績效全過程管理，從績效目標入手，加強過程控制，切實加強績效評價結果的運用．

2.2 零基預算編制方法

全面深入推進實施零基預算改革，建設形成“目標、指標、審核、評價”四個體系組成的全過程管理機制，將零基預算管理理念融入預算管理流程和系統里，構建具有浙江特色的零基預算管理新模式．

(1)細化預算編制，完善預算編制標準體系．對有明確標準的支出，根據學校實際按標準核定預算，對無明確標準的支出，由財務部門會同相關職能部門進行核定[3]．

(2)加強調研論證，確保預算科學合理規范．財務部門應加強與預算需求部門的信息溝通，以提高預算編制的科學性、合理性．對于大額項目支出，要求預算需求部門提供可行性論證報告，明確績效目標，經財務部門組織專家組進行論證后，方可納入項目庫管理，根據輕重緩急進行排序，實行滾動管理．

(3)強化預算審核，保證預算有效執行[3]．零基預算模式下，無論是新增項目還是延續性項目都重新進行審定．在預算編制過程中，財務部門根據學校的實際工作需要出發，對校內部門申報的預算項目按照輕重緩急進行排序，首先保證剛需型項目，其次支持改善型項目，最后如果尚有財力再安排錦上添花型項目．同時，要強化預算約束力，對預算執行情況實行動態監督，確保所有預算都落到實處，有效執行．

(4)重點項目儲備，實行長期動態規劃．對于學校確定的重點項目，應該組成由財務部門、相關職能部門和專家為成員的工作小組，進行可行性論證和事先績效評估，將評審通過的項目納入項目儲備庫管理，按照輕重緩急進行排序，實行滾動管理，根據學校事業發展規劃和實際財力分年安排經費預算，以提高重大決策的科學性．

2.3 構建高校零基預算體系的對策

2.3.1 完善基本支出定額標準體系

分步建立預算支出標準體系：首先，參照公益一類單位支出標準，結合學校實際制定支出標準,逐步完善；其次，根據支出定額執行情況,對其他常用的支出經濟科目標準進行測算；最后，對部分具有行業特色的專項支出，由高校和主管部門共同測算制定,并實行動態調整．

第一步:暫時以省財政對行政單位或公益一類單位核定的通用定額標準和范圍為基礎，制定高校支出定額標準．

第二步:根據實際執行情況,對支出定額標準進行相應調整，以確保其符合高校實際．

第三步:對具有行業特色的專項業務制定部門定額,由相關行業高校、主管部門共同對該類專項業務支出進行測算核定,對核定的結果在部門范圍內運用并實行動態調整,以此作為預算編制和執行的依據．預算支出標準詳見表1.

表1 經濟分類科目預算支出標準

續表1

2.3.2 建立項目支出定額標準與分類體系

高校預算項目可分為學科建設、科學研究、教學改革、人才隊伍建設、維修改造、設備設施購建、信息化建設等類型，因為各高校的辦學規模、辦學層次、學科特色各不相同，項目支出標準難以“一刀切”，需要充分考慮各類高校的特點，分類制定．

第一步:預算安排堅持量入為出，打破基數概念和支出固化格局，建立“基本支出按標準編制，項目支出全面梳理、整合、重構”的零基預算管理機制．對項目支出預算，根據預算單位職能和工作任務，從必要性、重要性進行全面梳理，按輕重緩急擇優安排．

第二步:項目支出是部門預算的核心內容．要建立從項目儲備開始，貫穿預算編報、項目審核、項目核定、績效管理的項目全過程管理機制，實施項目預算的全生命周期管理．特別要加強項目儲備庫建設，發揮儲備庫的基礎支撐作用，再根據每年預計項目數量確定標準，有效避免“項目等錢”“錢等項目”．

第三步：編制項目預算時，應明確制定項目績效目標，設置細化、量化的績效評價指標，明確年度實施計劃，以便于對項目預算執行和績效運行開展“雙監控”和事后評價．

2.3.3 建立健全預算績效評價體系

高校實行零基預算必須與績效管理相結合，才能揚長避短，相得益彰．

一是以架構重建為基礎，解決“亂花錢”難題．將以項目為單元的傳統預算管理模式，調整為包括部門、任務、項目的多層預算管理模式．依據學校定機構、定職能、定編制的“三定”方案為基礎，進一步明確部門職責范圍，落實預算責任，避免職能交叉，杜絕預算閑置浪費．

二是以績效指標體系建設為核心，解決“怎么花”難題．明確預算績效目標，分解設置績效評價指標，細化量化績效評價標準，實現預算績效可審核、可監控、可評價．

三是以績效管理為抓手，解決“花得值”難題．從事前績效評估、事中動態跟蹤到最后績效評價，涵蓋績效預算管理全流程，使預算編制更清晰，資金使用更合理，做到“不該花的錢不花，必須花的錢要花得值[4]”．

四是以績效結果運用為推動力，解決“有應用”難題．將績效評價結果與部門下一年度的預算安排、年度考核、干部任免獎懲等相掛鉤，強化績效管理意識和預算主體責任，建立預算績效管理的閉環機制．

五是以數字財政改革為契機，解決“技術性”難題．建設預算管理與績效管理有機融合的一體化信息系統，依托大數據、云計算等現代信息技術在信息收集、比較、分析等方面的優勢，有效提高預算績效管理的效率．

3 結束語

全面推行零基預算改革，建立全面規范、公開透明的現代預算管理制度，對于推進高校治理體系和治理能力具有重要意義．采用零基預算的理念，根據實際需要科學核定預算，建立能增能減目標體系、政策體系、評價體系，有保有壓的預算分配機制，有利于優化學校資金分配，增強預算統籌能力，保障重點支出，強化預算約束，提高資金使用效益，更好地為學校發展提供強有力的財力保障．