設區市地方立法規律性問題研究
——以北海市文物類立法為例

柳福東

盡管我國設區市立法成果豐富，但不同程度存在一些問題，無法完全實現《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）賦予所有設區市立法權限的初衷。問題集中表現在，對“一元”時有抵觸，本不該由地方進行規定的事項，地方卻非常熱衷尋求突破路徑，進行越權立法；對“多層”貫徹不足，本作為地方的立法，其規則卻不“地方”，缺乏地方特色。加之地方立法涉及多方利益的重構，是各種利益沖突的交集點，如基層干部希冀通過立法取得治理社會的更強有力的“抓手”，而民眾卻希望通過立法規范基層執法亂象。為此，需要厘清設區市的立法權限，并據此確定立法任務，展開立法工作，進而實現各地有特色、可操作的立法活動，對社會經濟發展起到有效的規范與促進作用。

一、設區市地方立法存在的問題

（一）對上位法進行簡單重復

在設區市地方立法中，合法性審查是必經程序，一部地方性法規合法性審查不通過或返回修改，將導致該地方性法規不能及時出臺。地方立法機關為避免出現這種情況，通常傾向對上位法進行模仿，甚至照抄照搬上位法的現有規則。例如設區市文物類地方立法中，其上位法《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱《文物保護法》）第十七條對文物保護范圍的建設活動作了規范，對于該規則，幾乎所有設區市文物類地方性法規都作了完全相同的重復性規定。

（二）可操作性不強

當前設區市地方立法存在地方特色彰顯不足、可操作性較低等問題。例如文物類地方立法中，在保護對象上，如果選擇綜合性的文物保護條例，那就會和《文物保護法》的保護對象重疊，導致在保護方式和具體措施上，通常也只能采用劃定保護范圍與建設控制地帶、設立專門性的保護機構、制定保護規劃等手段，地方特色不明顯。

（三）立法積極性很高與立法能力不足之間存在矛盾

《立法法》于2015 年賦予所有設區市立法權之后，各設區市的立法積極性很高。但立法是一種以精確的方法和技巧來準確表述客觀規律的科學活動和技術活動[1]，由于各設區市的人才儲備不足，導致其在立法技術水平、法學專業素養、立法經驗積累等方面，都無法滿足各地大量立法對技術水平和能力素養的需求。

（四）“貪大求全”的現象有待克服

由于各地管理的地方事務繁多，立法法對地方立法的事項范圍盡管限定在歷史文化、環保、城市管理等，但該規定仍然過于抽象，加之地方立法缺乏積累，因此各地地方立法的選題過于宏大，出現“貪大求全”的現象。例如各省市綜合性的文物保護條例、非物質文化遺產保護條例等，很難做到精細化立法，所規定的制度難有地方特色。

（五）立法投入與資源配置不平衡

立法是一個需要經過反復不斷的論證、修改、調研的漫長過程，必須投入大量人、財、物等資源。各設區市經濟發展水平和社會文化基礎不同，很多地方的立法基礎建設薄弱，立法投入不足、立法資源配置不均衡，機構設置與人員配備不到位，從而影響立法質量。

上述問題的存在，一個很重要的緣由是《立法法》對設區市立法權的授權較為模糊不清，設區市立法機關在進行立法時，當如何選題、如何貫徹立法法意圖，既遵循立法原則與上位法規則的約束，又不失靈活地對地方事務進行管理，創設新型管理制度，恰當地實現管理規則的特色化和地方化，不能找到一個恰如其分的平衡點。如果制度創新過度，則可能導致突破不當繼而構成“僭越”；如果制度創新不足，則可能又被指責過于保守，從而遭受“重復”“地方特色不足”“可操作性欠佳”等負面評價。因此，如何準確把握設區市這一最低層級的立法權內涵，既是一個立法技術問題，又是一個尚待厘清的立法學理論問題。解決該問題的最佳路徑，是需要從設區市立法權作為國家立法權體系中的一層的基本定位出發，厘清其與上位法（包括法律、行政法規、省級地方性法規）的關系，具體表現為垂直的立法權限空間；其在調整地方事務時，可以作為之處，表現為橫向的立法權限空間。在垂直立法權限和橫向立法權限共同作用的立法空間內，對地方事務進行管理，既可以貫徹上位法意圖，使上位法抽象的法律原則和制度規范落地，又可以及時填補空缺，從而實現《立法法》對設區市立法授權的基本目的，為科學管理地方事務提供基本的制度供給。

二、設區市地方立法的權限空間

我國是單一制國家，由中央統一行使立法權。但由于我國幅員遼闊，民族眾多，各地情況千差萬別，作為普適性的中央立法，難以兼顧各地的所有特殊情況，因此，需要地方根據本地實際，對上位法的規則進行深化、細化與補充，以在本地更好地實施上位法，并由此形成“一元、多層”的基本結構?！耙辉笔侵溉珖嗣翊泶髸捌涑Ｎ瘯y一行使立法權；“多層”是指地方也享有中央分配的立法權限并與中央立法協作配合，共同完成社會治理。由此可以將我國設區市的立法權解構為垂直權限空間與橫向權限空間，各有不同的內容。

（一）設區市地方立法的權限空間

1.垂直立法空間

為實現“一元”的立法權限結構，《憲法》、《立法法》、《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）、《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）、《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）等法律進行多維度界定，以明確地方垂直立法空間的邊界，具體可分解為如下六點：

（1）不得對“立法保留”事項進行規定?！读⒎ǚā返诎藯l規定了只能制定法律的11 類事項，這11項事項是地方立法無權涉足的法律保留領域。

（2）符合“合法性”要求。根據《立法法》第七十二條第二款和第三款規定，省級人大常委會對設區市地方性法規進行審查和批準，要求地方性法規必須滿足合法性要件，包括立法程序合法和實體規則合法。

（3）遵循“不抵觸”原則。地方立法要守住維護國家法制統一的底線，“不抵觸”是地方立法不可逾越的紅線。憲法、法律對設區市立法權限限制是“不抵觸”原則，即不得與憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸。不得抵觸表現為不得與上位法原則抵觸、規則抵觸。原則抵觸是下位法的規定內容與上位法的指導思想、基本原則和基本精神不一致。規則抵觸即規范之間的抵觸，是下位法的具體規定與上位法的具體規定不一致[2]。一旦下位法與上位法相抵觸，便作無效處理，有權機關必須予以“改變”或者“撤銷”。

（4）不作重復性規定。2015 年修改的《立法法》第七十三條增加了一款內容，即“制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定”。不重復上位法是地方立法的一項重要原則，其體現了地方立法中一致性與地方性的平衡，與不抵觸上位法共同構成了地方立法的界限。

（5）立法事項限于三類。根據《立法法》第七十二條第二款和第七十三條第三款的規定，除非法律另有規定，設區市只能就城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。除以上三類事項，即使是執行法律和行政法規的需要以及“地方性事務需要”，設區市也無權制定地方性法規。

（6）遵守行政“三法”的特別規定?！缎姓S可法》《行政處罰法》以及《行政強制法》分別規定了設區市設置行政許可、行政處罰和行政強制措施的權限，設區市在進行地方立法時必須遵守。

2.橫向立法空間

在我國“一元、多層”的立法權限結構中，設區市承擔著“多層”中的最基層的立法任務，主要是將上位法的制度、措施等規則，通過細化、深化與補充，以使之符合地方實際情況，從而完成規則落地的“最后一公里”，這與地方機關承擔的治理地方性事務的職責是一致的。圍繞地方性事務治理制定地方性法規的權限，屬于設區市的橫向立法空間。

（1）執行性立法。所謂執行性地方立法是指地方立法機關為執行法律、行政法規的規定，對法律、行政法規的規定作出適合本行政區域實際需要的深化、細化和補充而制定地方性法規、規章的行為[3]。已施行的法律、行政法規等上位法的某些條款需要地方性法規進行必要的補充和細化來執行。

（2）地方性立法。一般認為，地方事務是指不需要或在可預見的時期內不需要制定法律、行政法規來作出統一規定的事務?！袄?，對本行政區域內某一風景名勝的保護，就屬于地方性的事務，一般來說不需要國家作出規定。因此，這類事項顯然不必要由國家統一立法?！盵4]地方事務是地方人大管轄的事務，也是地方政府管轄的事務?！读⒎ǚā返诎耸l第二款規定：“地方政府規章可以就下列事項作出規定：……（二）屬于本行政區域的具體行政管理事項?！痹撌马椌褪堑胤绞聞?。為區別中央事務和地方事務，又區別地方人大和地方政府的事務，因而未使用地方事務的表述，否則難以在事務上區分地方人大和地方政府的立法權限[5]。

（3）先行性立法。根據《立法法》第七十三條第二款規定，國家尚未制定法律或者行政法規的，設區市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。但在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。相比執行性立法與地方性立法，因為不存在與上位法抵觸與重復的問題，因此其立法權限的空間更大，可以根據地方實際情況創設行政管理的內容。但在歷史文化保護類立法中，上位法的立法較為健全，因此留給設區市先行性立法的空間極其有限，大都屬于執行性立法和地方性立法的結合，僅在局部規則上，在上位法缺失的情況下，根據地方實際情況作出規定。這也是設區市歷史文化保護類立法的特點之一。

（二）《文物保護法》等上位法約束下設區市文物類地方立法的權限空間

1.垂直空間：遵循“不抵觸+不重復”原則

地方文物保護條例，終究是《文物保護法》等上位法所確定的文物保護的概念體系、基本原則、基本制度、權限配置、管理措施等方面的一部分，不過是最基層的、僅適用于本地的特殊規范而已，不抵觸上位法為其最基本的空間界限，不可逾越。對于上位法規定的法律依據、基本原則、各級機關的職權配置、基本管理制度與措施，以及行政處罰的形式、種類與幅度等，原則上不得更改，否則可能構成抵觸。這是我國“一元”立法權限結構的基本要求。同時，還要滿足原則上不作重復規定的要求。一般而言，基于條例完整性的考量，總則性的規定應重復上位法規定，以達到貫徹落實上位法的要求，這屬于必要性重復。至于概念體系、管理制度與措施、執法手段與處罰形式等，如果沒有細化與補充的內容，一般屬于非必要重復的事項，沒有必要再作重復性規定，以提高立法效率，節約立法資源。

2.橫向空間：類型化文物保護體系

文物類型多種多樣，各有特點，保護手段各異，因此，應當根據本地的特定文物類型，設置相應的保護手段和保護標準，從而構建起一種對象與手段多元的文物保護體系。以文物為例，《文物保護法》規定的對象包括：古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現代重要史跡和代表性建筑等不可移動文物，歷史上各時代重要實物、藝術品、文獻、手稿、圖書資料、代表性實物等可移動文物；《廣西壯族自治區文物保護條例》（以下簡稱《廣西文物條例》）規定“具有歷史、藝術、科學價值的少數民族史跡、陵園墓地、建筑物、紀念物以及民俗用品、民族傳統文化典籍資料、巖畫等”也受保護；國務院《歷史文化名城名鎮名村保護條例》規定的對象包括：歷史文化名城、名鎮、名村、街區等。

設區市在立法時，應在具體的文物“點”做文章，這樣制定的規則，既更有針對性，也更有可操作性，彰顯地方特色，解決地方性問題。例如北海市的海上絲綢之路史跡，就有大浪古城遺址、草鞋村遺址、合浦漢墓群等，在立法時，應當針對不同史跡點的不同特性，制定不同的規則?？梢杂胁煌牧⒎Ｊ剑阂皇强偡帜Ｊ?，先制定海上絲綢之路史跡保護條例，將史跡保護的通用手段與措施加以明確，以將《文物保護法》《中華人民共和國文物保護法實施條例》（以下簡稱《文物法實施條例》）等上位法規定的保護文物的規則，適用于北海市的史跡的保護，然后再分別制定合浦漢墓群、大浪古城遺址、草鞋村遺址等單行條例，分別規定這些史跡點特有的保護手段和規則；二是綜合模式，即將各類史跡點規定于一部條例中，再細化為總分模式，規定了適用于各類史跡點的措施之后，再規定某史跡點特有的規則；三是單行條例模式，即每個史跡點制定一部條例，確定該史跡點的保護規則。

三、設區市地方立法的基本框架與基本要素

要解決我國設區市地方立法存在的上述問題，提升地方立法質量，應當按照上述設區市地方立法規律，嚴格按照“一元、多層”立法權限結構進行立法，貫徹“不抵觸、有特色、可操作”的立法基本準則。

（一）根據“不抵觸+不重復”確定基本框架

1.明確必要性重復的內容

設區市地方性法規以地方性事務為調整對象，其本質為上位法的執行性規定，因此地方性法規必然與上位法有承接之處，具有內在的一致性，地方性法規中的必要性重復即承擔二者的聯結作用，在地方性法規中不可避免地存在。但必要性重復的范圍必須有所限制，否則會使得地方性法規失去地方性特色，浪費立法資源。

設區市地方性法規關于立法目的、適用范圍、基本原則、專有名詞的解釋部分的規定屬于必要性重復的范圍，且這些內容多屬于總則的內容。設區市地方性法規的本質就決定了其立法核心應當與上位法保持一致，立法目的、適用范圍、基本原則、專有名詞的解釋集中體現了上位法立法的核心，因此地方性法規對于這部分的規定不可避免地沿襲上位法之規定，奠定通篇立法基調，以便在制定具有“地方性”規定之處亦在上位法劃定的立法范圍內，體現上位法之立法精神。換言之，這一部分的必要性重復，是為使地方性法規遵循“不抵觸”原則劃定的邊界。例如關于文物保護的基本原則與方針，《文物保護法》第四條規定了“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的方針。

《北海市合浦漢墓群保護條例（專家建議稿）》將該方針運用于具體保護對象，作出如下規定：

“第四條【保護原則】合浦漢墓群保護工作，應當貫徹保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理的方針，遵循國家保護為主、社會共同參與的原則，確保合浦漢墓群及其歷史風貌和自然環境的真實性、完整性?！?/p>

該條對《文物保護法》確定的文物保護方針作了完全重復的處理，是必要的，因為唯有如此，才能完全貫徹執行上位法對文物管理最重要的精神。

2.排除無權規定的內容

基于“不抵觸”的“一元”立法體制的要求，對于某些內容，只能由上位法規定，或者說上位法一旦作了規定，下位法只能遵照執行，屬于無權規定的事項，不宜再作規定。其中比較典型的是關于上級管理機關管理權限、程序的規定，下位法無權設置。例如關于文物保護單位的認定權限，《文物保護法》第十三條設置了不同級別的文物由不同單位進行認定。顯然根據該條，設區市的立法對全國重點文物保護單位、省級文物保護單位的認定，不管在上位法的具體規定上是否有問題或有待細化，都是無權進行規定的，只能對市級和縣級文物保護單位的認定，在認定程序上作出細化規定。

3.減少非必要性重復的內容

對于上位法已有規定的內容，即使不屬于“抵觸”，但因不是必要性重復的，如果沒有細化、補充、深化空間，不能因考慮所謂條例的完整性而再作重復規定。例如關于不可移動文物保護范圍內建設工程的限制性規定，《文物保護法》第十七條的規定非常明確。該條規定，不管是實體內容還是程序規定，都非常清晰，設區市立法時，對此如果沒有更細化的內容，就沒有必要重復規定了。在實際管理過程中，如果涉及保護范圍內的建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業，直接適用該條款即可。但據考察，幾乎所有的設區市的文物類地方性法規，都重復了該條內容，當然這與該條內容相對比較重要有關?！侗焙Ｊ泻掀譂h墓群保護條例（專家建議稿）》為了避免作重復規定，對該條款規定的內容進行了簡化：

“第二十六條【保護范圍的建設工程規定】在合浦漢墓群的重點保護區內不得進行與合浦漢墓群保護無關的建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業。

因特殊情況需要在合浦漢墓群的一般保護區內進行其他建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業的，必須保證合浦漢墓群的墓葬本體及其環境的安全與完整，并依照有關規定辦理審批手續?！?/p>

這一條文未對《文物保護法》的規定做任何細化與補充，簡化的內容更是使得《文物保護法》明晰的程序變得不清楚了，需要執法者去尋找“有關規定”，然后又回到了《文物保護法》，毫無裨益可言。因此，設區市在立法時，應減少此類非必要性重復的內容。

（二）根據“地方性事務”確定基本要素

《立法法》在賦予設區市立法權限的時候，只規定了權限的邊界，沒有規定具體的立法內容。顯然，由于各類法規千差萬別，各地情況也紛繁復雜，沒有必要統一一個相同的框架和內容。各地應該結合實際情況，就其“地方性事務”管理之需要，確定需要制定法規的主題與內容。

就文物類地方性法規而言，上位法比較齊全，不屬于純粹的地方性立法，而是“夾雜著執行性與創制性的混合屬性”[6]。對于上位法已規定有原則、規則與制度的，應著重于制度內細化管理手段與措施，使之更具可操作性，讓制度與規則“落地”；對于上位法未作規定的，地方可以根據實際情況作出創制性規定。文物類地方性事務，主要包括保護對象、管理主體、管理措施與手段、合理利用以及法律責任等主題，每項主題又有其具體的內容。

1.關于保護對象，包括條例名稱、適用的地域范圍、定義條款、保護的對象范圍、文物保護范圍、文物的建設控制地帶等。

2.關于管理主體，包括政府職責、主管部門職責、其他相關部門與團體職責，必要時可以設立專門的文物管理機構并配置相應的職責，社會參與與相關自治組織職責等。

3.管理措施方面，通常包括保護規劃、保護標志及標志牌的設置，具體的保護措施，禁止行為，建設工程及建設行為的規范管理，文物周邊與文物相關的生產生活的管理，考古發掘等相關活動的管理，修繕等保護工程的管理。

4.合理利用方面，包括公開展示、博物館建設、旅游開發、知識產權保護、科學研究活動、相關產業的開發、國際合作等。

5.法律責任的設置，包括行政處罰、行政強制措施、民事責任承擔、刑事責任、瀆職責任等。

綜上，設區市地方性法規的內容，主要決定于“上位法+地方性事務”的約束條件。具體的內容因時因地因對象而異，但總體主題具有規律性。在確定了上述主要主題后，在遵循“不抵觸”“不重復”的“一元”立法體制下，主要就地方性事務，分別從上述主題的視角橫向展開即可。

四、提升設區市地方立法質量的策略

（一）構建立法協同機制

由于專業性與實際管理經驗的局限，立法機關在進行地方立法時，需要建立與行政主管機關、市級政府與縣（區）級政府及基層組織、政府與社會組織與企事業團體及人民群眾間的協同機制。

例如，《文物保護法》第八條關于各級政府的職責只規定了一句話：“地方各級人民政府負責本行政區域內的文物保護工作?！?/p>

在進行《北海市合浦漢墓群保護條例（專家建議稿）》立法時，需要對政府的職責進行細化：

“第五條市人民政府應當加強對合浦漢墓群保護工作的領導，建立合浦漢墓群保護協調機制，統籌解決合浦漢墓群保護的政策制定、展示利用、環境整治、資金投入等重大事項。

合浦縣人民政府負責合浦漢墓群的保護、管理、展示和利用工作。

廉州鎮人民政府在市、縣人民政府文物行政部門的指導下，做好合浦漢墓群的相關保護工作?！?/p>

立法時所面臨的問題是，如何設置政府及其組成部門的職責才是既符合上位法，又符合地方政府及其組成承擔的職責分工的。此時，就需要和地方政府進行溝通與協商。如果職責內容本身來源于政府及其組成部門的原來就承擔的工作職責，使其繼續承擔條例規定的工作，便是順理成章的事情，有利于提高職責設置的準確性，有利于條例的貫徹執行。

（二）加強專門問題理論研究

立法是一項科學活動，其規則源于對社會關系的內在需求，不能隨意違背社會規律，否則既可能無法實施，還可能產生與立法預期相反的社會效果。而要做到科學立法，對隱藏在社會表象背后的社會關系的實質必須有準確的把握，這就需要對立法的相關內容進行專門的理論研究，探索其規律，再將其運用于具體的規則之中。

研究的問題包括法律問題與技術問題。法律問題主要是法律制度設計的規律性問題，例如立法權限問題、法規的框架問題、特定對象的制度設計問題、行政處罰設置的科學性問題、域外保護制度的借鑒問題等。技術問題主要是保護對象所具備的自然屬性及其存在的社會影響、保護手段與保護技術、可以展示與利用的方式等問題，例如北海市的海上絲綢之路史跡的完整性、真實性問題，現存文物與海上絲綢之路的關聯性問題等，需要進行專門的考古學研究。

（三）加強技術性規范與基礎數據的運用

技術性規范如文物保護規劃，記載有特定文物的自然屬性及相關的調查數據，并有針對性地確定了相關保護措施。但規劃本身僅是技術性規范，不是法律規范，其效力具有間接性。對于技術性規范的內容，鑒于其客觀性、科學性，以及對特定對象自然屬性測量、描述的準確性，可以作為立法的重要參考，成為部分法規規范內容的重要來源，這樣可以確保法規規范更具科學性、可行性和針對性?！赌暇┦袣v史文化名城保護條例》《蘇州市古村落保護條例》《蘇州市古建筑保護條例》《蘇州市古城墻保護條例》等條例在制定時，大量參考、吸收了相關規劃的內容，取得了較好的效果。

例如制定《北海市合浦漢墓群保護條例》，其中涉及建設控制地帶的管理問題，對此，《文物保護法》第十八條和第十九條僅作了非常原則的規定。即使是《文物法實施條例》《廣西文物條例》的規定，亦很原則。為實現對合浦漢墓群建設控制地帶的管理，需要在上位法規定基礎上，作出橫向細化與擴展。在條文內容的選擇上，《合浦漢墓群保護總體規劃（2016—2035 年）》有關建設控制地帶的內容，值得借鑒，例如上位法僅規定“可以在文物保護單位的周圍劃出一定的建設控制地帶，并予以公布”，該規劃劃定了合浦漢墓群建設控制地帶，據此，《北海市合浦漢墓群保護條例》可以根據規劃的劃定，將該范圍規定進條例里：

“第十八條【一類建設控制地帶】一類建設控制地帶包括金雞嶺、沖口一類建設控制地帶和風門嶺（西區）、四方嶺、文昌塔、獅子嶺、禁山一類建設控制地帶。

（一）金雞嶺、沖口一類建設控制地帶東至南寧至北海高速公路西側，南至龍門江水庫北岸一線與沖口村進廉州鎮農機廠路口的連線，西至內東環路東側，北至廉州大道（G325）南側。

（二）風門嶺（西區）、四方嶺、文昌塔、獅子嶺、禁山一類建設控制地帶東至還珠南路西側，南至山邊村、深坭村南側小路連線，西至禁山村西側山腳、縣氮肥廠北側山腳、文昌塔西側山腳（距文昌塔620米）、文昌新城居住區北側的北插江南側與定海中路東側的連線，北至機耕隊北側185 米道路南側與糧食局倉庫北側道路的連線?！?/p>

從上述條文制定過程可以看出，適當吸收規劃的內容后，條文的地方性凸顯，更有針對性，操作性也得到增強。

（四）提高社會參與積極性

設區市地方立法解決的是地方事務，與本地市民的生活生產息息相關，應當組織相關利益群體參與立法過程，多傾聽群眾的心聲，以提高立法的地方特色和可操作性。例如歷史文化類保護立法，因為保護對象具有的獨特歷史價值或蘊含著民俗習慣的特征，其保護措施需要有一定的專業性或群眾基礎。因此欲使法規能更好地保護立法保護對象，符合地方風俗習慣，立法過程中社會參與必不可少。一是要拓寬社會各界參與渠道，加強宣傳、培訓，建立多通道參與立法；二是要充分研究、吸收公眾合理化建議，提高社會參與的積極性。尊重、充分吸收基層群眾的意見能使法規符合人民群眾利益的需求，一定程度上平衡好各方利益，使其最終能得到有效落實。

五、結語

隨著設區市地方立法的不斷推進與發展，我國設區市地方立法在推動各地經濟建設與社會管理方面發揮越來越重要的作用。及時總結立法經驗，探尋應當遵循的基本規律，既可以推廣應用相關立法經驗，也可以對地方立法起到較好的規范作用。