基于政策工具視角的煙臺市蘋果產業發展政策研究

高文君 張春海 步宇飛 于立芝*

（1中國農業大學煙臺研究院，山東煙臺 264670；2煙臺市福山區農業農村局，山東煙臺 265500）

煙臺市蘋果種植歷史悠久、世界聞名[1]，煙臺市蘋果產業持續發展，已成為煙臺市重要的標志性特色產業，在農業產業調整、發展農村經濟、增加農民收入等方面發揮了重要的作用。煙臺市蘋果產量逐年增加，2020年產量達到589.0萬t，比2019年增產2.7%[2]。近幾年來，煙臺市委、市政府把蘋果產業高質量發展納入全市三重工作“重中之重”和改革攻堅重點任務，全市以“果業強、果農富、果鄉美”為目標，發布了一系列促進煙臺市蘋果產業發展的政策文件，全力推動蘋果產業步入高質量發展快車道。煙臺塑造了“煙臺蘋果”品牌，打造了特色蘋果產業，“煙臺蘋果”在2002年、2008年及2011年相繼榮獲國家地理標志產品保護、國家地理標志證明商標、中國馳名商標等榮譽，2020年“煙臺蘋果”品牌價值達145億元，連續十二年蟬聯中國果業第一品牌。政策工具是公共管理和政策科學的重要研究領域[3-4]。本研究采用政策工具分析方法，對2012—2020年煙臺市8項蘋果產業發展政策進行量化分析，探討其平衡性和匹配性，以期為相關部門優化煙臺市蘋果產業發展政策提供參考。

1 資料來源與研究方法

1.1 資料來源

以2012—2020年煙臺市政府及相關市、縣、區發布的與蘋果產業相關的政策文件為研究對象，政策類型包括規劃、意見、計劃等體現政府政策的文件（表1）。

表1 煙臺市蘋果產業相發展政策

1.2 研究方法

1.2.1 政策分析工具選擇。參考Rothwell和Zegveld的二維政策工具分析框架，將煙臺市蘋果產業發展基本政策工具分為供給型、需求型和環境型3種類型，其中供給型政策包含4個二級分類、需求型政策包含2個二級分類、環境型政策分為4個二級分類，并對二級分類的政策工具進行了類別描述，見表2。

表2 政策工具編碼分類

1.2.2 內容分析單元與文本內容編碼。內容分析單元是分析內容中最小、最重要的元素，可以是相關政策中獨立的字、詞、句或段落，也可以是一整份政策文件。通過對文本內容所包含的信息進行規范性分類編碼和信息提取、數理統計，以分析和驗證政策文本制定者的意圖、目標和有效性[4]。筆者把表1中所選的政策文本中的政策和具體條款作為內容分析單元。根據內容分析單元，文本內容編碼形式為“政策編號-具體章節-具體款-具體項”。

2 結果與分析

2.1 不同政策工具類型分布情況

由表3可知，173個內容分析單元覆蓋了供給型、需求型和環境型3個方面，其中：環境型政策最多，占比43.3%；其次是供給型政策，占比42.2%，需求型政策最少，占比14.5%。

表3 2012—2020年煙臺蘋果產業相關政策工具分配表

不同政策工具類型年度分布情況見表4。政策工具類型總體分布方面，2012年、2014年、2016年依次降低，分別為 12.7%、11.6%、4.6%，2017年、2020年依次增加，分別為5.2%、65.9%。2012—2017年供給型政策依次降低，占比分別為6.9%、5.2%、4.0%、3.5%，2020年供給型政策顯著增加，為22.5%。2012年、2014年需求型政策占比分別為1.2%、2.3%，2016年與2017年需求型政策缺失，2020年需求型政策增加為11.0%。2012年、2014年、2016年環境型政策均降低，占比分別為4.6%、4.0%、0.6%，2017年環境型政策占比增加為1.7%，2020年環境型政策占比顯著增加為32.4%。2012—2020年三類政策工具類型均表現為先降低后增加的趨勢，2020年增加幅度最大。2012—2017年供給型政策數量最多，其次是環境型政策，需求型政策最少；2020年環境型政策最多，其次是供給型政策，需求型政策最少。這說明2020年煙臺市對蘋果產業發展的重視程度大幅加強，尤其重視蘋果產業發展環境建設。

表4 2012—2021年不同政策工具類型分布情況

2.2 不同政策工具分布情況

2.2.1 供給型政策工具分布。供給型政策工具分布情況見表5，其中：科技信息支持占比最大，為16.2%；其次是基礎設施條件投入，占比為13.3%；財政資金投入居第三位，占比為7.5%；人才培養占比最低，為5.3%。供給型政策工具年度分布總體為先降低后增加的趨勢，2012—2017年呈現降低趨勢，2020年增加為22.5%?；A設施條件和農業科技信息支持表現為相同的趨勢。人才培養方面，2012—2017年占比均為0.6%，2020年占比增加為2.9%，表明煙臺市對蘋果產業發展人才的重視程度明顯增強。

表5 供給型政策工具分布情況

2.2.2 需求型政策工具分布。需求型政策工具分布情況見表6，其中：貿易支持相關政策最多，占比為11.5%；海外機構政策次之，占比為2.9%。年度分布總體表現為：2012年占比1.2%，2014年占比2.3%，2016年與2017年需求型缺失，2020年占比增加為11.0%。2020年貿易支持政策工具占比增加為9.2%，海外機構政策工具占比增加為1.7%。

表6 需求型政策工具分布情況

2.2.3 環境型政策工具分布。環境型政策工具分布情況見表7，其中：監督管制政策最多，占比為18.1%；策略型措施次之，占比為13.9%，目標規劃政策居第三位，占比為10.5%；金融稅收支持最少，僅為1.2%。年度分布總體表現為：2012—2016年依次降低，分別為4.6%、4.0%、0.6%；2017年增加為1.7%；2020年增加為32.4%。2020年，目標規劃政策增加為8.1%，金融稅收支持政策增加為1.2%，策略型措施政策增加為8.7%，監督管制政策增加為14.5%。

表7 環境型政策工具分布情況

3 結論與討論

3.1 結論

煙臺市蘋果產業發展政策不同政策工具分布表現為：環境型政策最多，占比為43.3%；供給型政策次之，占比為42.2%；需求型政策最低，占比14.5%。2012—2020年三類政策工具類型均表現為先降低后增加趨勢，2020年增加幅度最大，說明2020年煙臺市對蘋果產業發展的重視程度大幅提高。供給型政策工具中農業科技信息支持占比最大，其他依次為基礎設施條件、財政資金投入、人才培養。供給型政策工具年度分布總體表現為先降低后增加的趨勢，即2012—2017年降低，2020年顯著增加；基礎設施條件和農業科技信息支持表現為相同趨勢；2012—2017年人才培養政策占比均為0.6%，2020年增加了2.9%，表明煙臺市對蘋果產業發展人才的重視程度明顯增強。需求型政策工具中貿易支持相關政策最多，其次為海外機構政策。年度分布總體表現為：2012—2014年增加，2016年與2017年需求型缺失，2020年占比增加為11.0%。環境型政策工具中監督管制政策最多，其他依次為策略型措施、目標規劃、金融稅收支持。年度分布總體表現為：2012—2016年依次降低，2017—2020年增加。

3.2 討論

一是環境型政策需進一步優化。在環境型政策工具中，存在監督管制占比多、金融稅收占比少的問題?，F階段煙臺市蘋果種植以傳統種植方式為主，受自然環境、市場影響較大，處于經營管理模式現代園區化初期階段，還有很大的發展空間。在轉變初期，政策支持以及策略型措施十分必要，監督管制和策略性措施所占比重高，比較符合煙臺蘋果產業發展實際需要。在金融稅收方面，僅有少部分稅收優惠業務。二是需求型政策較弱，需要予以補充，可以增加推廣蘋果產業規?；l展、打造品牌群體、弘揚蘋果文化、深化產業化經營等方面的有關政策?？梢酝ㄟ^蘋果地理標志性產品建設，擴大對外宣傳，吸引國外消費者[5-6]。二是供給型政策需進一步完善。高質量人才培養可直接影響科技水平，管理自動化、機械智能化是未來產業發展趨勢。因此，應增加有關人才培養的支持政策，為相關專業學生提供補貼，通過增加獎勵，鼓勵果樹栽培方向學生投入蘋果產業發展中。

政策效力的發揮是持續的過程，政策也可以理解成政府與民眾之間簽訂的契約，契約一旦生效，對雙方都有約束力。這個過程需要保持一定的連續性和穩定性，不應隨意打斷或終結[7]。