關于將水上運輸船舶有關違法行為納入危險作業罪入罪范圍的思考

徐希鵬，馬鴻飛，沈革新（連云港海事局，江蘇 連云港，222042）

2020年12月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過《中華人民共和國刑法修正案（十一）》，自2021年3月1日起施行。此次《刑法修正案（十一）》增設了危險作業罪，對事故發生前的違法或者違章行為加以禁止和規范。危險作業罪的設立將有利于遏制和避免水上運輸船舶重大安全事故的發生。

一、危險作業罪立法背景及特點

（一）立法背景

收稿日期：2022-03-03；修回日期：2022-03-29

第一作者簡介：徐希鵬（1988—），男，山東臨沂人，本科，主要從事船舶交通管理工作。

近年來，一些重特大事故如天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故、江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故等，使人們認識到等到事故發生后再治理為時已晚。有關方面提出[1]，對一些雖尚未發生嚴重后果，但具有導致重大事故發生現實危險的重大隱患行為，刑法也應當提前介入，預防懲治這類犯罪。在此背景下，結合有關方面意見和實踐情況，本次刑法修正案（十一）增設了危險作業罪。[1]

（二）立法特點

根據刑法修正案（十一），危險作業罪系指“在生產、作業中違反有關安全管理的規定，有下列情形之一，具有發生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現實危險的，處一年以下有期徒刑、拘役或者管制：

“1. 關閉、破壞直接關系生產安全的監控、報警、防護、救生設備、設施，或者篡改、隱瞞、銷毀其相關數據、信息的；

“2. 因存在重大事故隱患被依法責令停產停業、停止施工、停止使用有關設備、設施、場所或者立即采取排除危險的整改措施，而拒不執行的；

“3. 涉及安全生產的事項未經依法批準或者許可，擅自從事礦山開采、金屬冶煉、建筑施工，以及危險物品生產、經營、儲存等高度危險的生產作業活動的?！?/p>

本罪在立法上呈現以下特點：

1. 規范的對象非常明確。本罪是對事故發生前的違法或者違章行為加以禁止和規范?！熬哂邪l生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現實危險”是納入本罪的前提條件。某違法行為若要納入危險作業罪入罪范圍，必須符合既已出現“現實危險”，但又未造成重大傷亡事故或其他嚴重后果的情形?！艾F實危險”包括重大險情，甚至已經出現一些小事故、重大事故前兆而極易導致重大事故發生的情形等。

2. 對入罪行為明確列舉。本罪在總結司法實踐經驗的基礎上，對三種入罪行為進行了明確列舉。同時，本罪未設置兜底條款。不在已明確列舉的三種入罪行為范圍內的其他違法或違章行為，均不可納入危險作業罪。

3. 本罪屬于較輕的犯罪，刑罰設置為一年以下有期徒刑、拘役或者管制。這既體現刑罰對具有導致重大事故發生現實危險的重大隱患行為的震懾力，又符合《刑法》“罪責刑相適應”的基本原則。

二、水上運輸船舶有關違法行為納入危險作業罪入罪范圍分析

水上交通安全是安全生產的重要領域。2021年，全國共發生一般等級以上中國籍運輸船舶交通事故126件、死亡失蹤150人、沉船46艘次[2]。危險作業罪是遏制和避免水上運輸船舶重大安全事故發生的重要手段，因此對水上運輸船舶有關違法行為是否可以納入危險作業罪入罪范圍進行分析十分必要。

鑒于危險作業罪在立法時對入罪范圍進行了明確羅列，筆者對水上運輸船舶有關違法行為是否符合危險作業罪羅列的情況進行一一分析，主要包括以下三種情況：

（一）水上運輸船舶故意關閉、破壞AIS、北斗導航等安全生產關鍵設備冒險出海作業

在海事行政執法過程中，執法人員發現部分砂石運輸船舶、泥駁船為追求暴利逃避執法監管，故意關閉船載AIS、北斗導航等安全生產關鍵設備冒險出海作業。在茫茫大海上，船舶之間主要依靠船舶自動識別系統（AIS）、北斗導航等設備交換船位、船速、航向、船名、呼號等重要信息，以便對方船舶可以迅速獲取己方船舶的位置和動態。船載AIS、北斗導航等設備就像船舶的“眼睛”，是直接關系船舶航行安全的“監控”設備。若某艘船舶故意關閉船載AIS、北斗導航等安全生產關鍵設備冒險出海作業，其他船舶則無法獲得該船的位置和其他信息，該船也無法獲得其他船舶的位置和其他信息，這將給船舶自身和其他船舶帶來極大的安全風險，極易導致緊迫局面的發生，甚至會造成船舶碰撞事故的發生，給船員生命安全和船舶財產安全帶來極大的“現實危險”。

水上運輸船舶此類行為符合危險作業罪第一種入罪情形。若水上運輸船舶此類行為造成了船舶碰撞事故的發生，并達到重大責任事故罪等定罪量刑標準，則不適用危險作業罪。

國務院安委會辦公室也多次對船舶此類違法行為納入危險作業罪進行明確?！秶鴦赵宏P于近期水上交通和漁業船舶事故情況的通報》（安委辦函〔2021〕62號）中明確要求：“要嚴格執行新修改的安全生產法和刑法修正案（十一），重點針對事故前違法行為實施處罰，對關閉、破壞AIS等安全生產關鍵設備冒險出海作業行為，及時移送司法機關追究刑事責任，并公布一批典型案例?！?/p>

（二）水上運輸船舶因存在重大事故隱患而被依法責令停止施工或要求限期整改而拒不執行

“重大事故隱患”是指危害和整改難度較大，應當全部或者局部停產停業，并經過一定時間整改治理方能排除的隱患，或者因外部因素影響致使生產經營單位自身難以排除的隱患[3]。目前，除《水上客運重大事故隱患判定指南（暫行）》外，交通運輸部尚未制定其他類型船舶重大事故隱患判定指南或標準。但《水上客運重大事故隱患判定指南（暫行）》中重大事故隱患標準對其他類型船舶重大事故隱患判定具有重要借鑒意義。

水上客運重大事故隱患標準主要包括以下6個方面：一是客船安全技術狀況、重要設備存在嚴重缺陷；二是客船配員或船員履職能力嚴重不足；三是客運碼頭重要設備及應急設備存在嚴重缺陷或故障；四是水上客運生產經營單位違法經營、作業；五是水上客運生產經營單位安全管理存在嚴重問題；六是其他重大事故隱患。

依上所述，水上運輸船舶下列違法行為符合危險作業罪第二種入罪情形，在符合“具有發生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現實危險”的前提條件，同時未達到重大責任事故罪等定罪量刑標準時，應該納入危險作業罪入刑范圍：

1. 水上運輸船舶因安全技術狀況、重要設備存在嚴重缺陷而被依法責令停止施工或要求限期整改而拒不執行；

2. 水上運輸船舶因配員或船員履職能力嚴重不足而被依法責令停止施工或要求限期整改而拒不執行。

（三）水上運輸船舶未經依法批準或者許可，擅自從事水上施工作業

在第三種情況中，與水上運輸船舶相關的是水上運輸船舶未經依法批準或者許可，擅自從事水上施工作業。在此需要弄清楚“水上施工作業”是否屬于“建筑施工”的概念范疇，或者“水上施工作業”哪幾種情況屬于“建筑施工”的概念范疇。

建筑是建筑物與構筑物的總稱，是人們為了滿足社會生活需要，利用所掌握的物質技術手段，并運用一定的科學規律、風水理念和美學法則創造的人工環境。建筑物有廣義和狹義兩種含義。廣義的建筑物是指人工建筑而成的所有東西，既包括房屋，又包括構筑物。狹義的建筑物是指房屋，不包括構筑物。通常情況下，所謂構筑物就是不具備、不包含或不提供人類居住功能的人工建筑物。但這個定義不是絕對的。在水利水電工程中就把江河、渠道上的所有建造物都稱為建筑物，比如水工建筑物。在港口工程中，港口水工建筑物一般包括碼頭、防波堤、護岸、船臺、滑道和船塢等。

水上運輸船舶從事水上施工作業，技術難度大，危險程度高?！逗Ｉ辖煌ò踩ā泛汀秲群咏煌ò踩芾項l例》分別對在中華人民共和國管轄海域內和內河通航水域或岸線上進行施工作業，應當經海事管理機構許可或批準進行了規定，并將具體需要許可或批準的事項在《中華人民共和國水上水下作業和活動通航安全管理規定》中予以明確。具體為：

1. 在管轄海域內進行下列施工作業，應當經海事管理機構許可，并核定相應安全作業區：

（1）勘探，港外采掘、爆破；

（2）構筑、維修、拆除水上水下構筑物或者設施；

（3）航道建設、疏浚（航道養護疏浚除外）作業；

（4）打撈沉船沉物。

2. 在內河通航水域或者岸線上進行下列水上水下作業或者活動，應當經海事管理機構許可，并根據需要核定相應的安全作業區：

（1）勘探，港外采掘、爆破；

（2）構筑、設置、維修、拆除水上水下構筑物或者設施；

（3）架設橋梁、索道；

（4）鋪設、檢修、拆除水上水下電纜或者管道；

（5）設置系船浮筒、浮躉、纜樁等設施；

（6）航道建設施工、碼頭前沿水域疏浚；

（7）舉行大型群眾性活動、體育比賽；

（8）打撈沉船沉物。

結合上述分析，水上運輸船舶下列違法行為符合危險作業罪第三種入罪情形，在符合“具有發生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現實危險”的前提條件，同時未達到重大責任事故罪等定罪量刑標準時，應該納入危險作業罪入刑范圍：

1. 未經海事管理機構許可，擅自在管轄海域內進行構筑、維修、拆除水上水下構筑物或者設施和航道建設等施工作業；

2. 未經海事管理機構許可，擅自在內河通航水域或者岸線上進行構筑、設置、維修、拆除水上水下構筑物或者設施，架設橋梁、索道，鋪設、檢修、拆除水上水下電纜或者管道，航道建設等施工作業。

（四）水上運輸船舶危險作業罪入刑典型案例

“祥盛××”輪故意關閉AIS導致碰撞事故沉沒案：2021年8月3日，“祥盛××”輪關閉AIS在舟山海域航行，與漁船發生碰撞沉沒。在當地海事部門和地方政府的推動下，該案相關責任人以故意關閉、破壞AIS等安全生產關鍵設備冒險出海作業行為納入危險作業罪入刑，移交當地海警部門。舟山市應急管理局在2021年9月24日《全市海上船舶專項整治取得階段性成效》一文中對該案情況進行了通報。

三、水上運輸船舶有關違法行為納入危險作業罪入罪范圍在實際執行中存在的困難

（一）海事行政執法與刑事司法銜接缺乏頂層設計

目前，海事部門根據《海事管理機構移送違法案件程序規定》要求，對海事行政執法過程中發現的依法須追究刑事責任的船舶違法行為，按照就近和同級移送的原則向公安機關移送。2020年，公安部修正《公安機關辦理刑事案件程序規定》時，進一步完善了公安機關管轄的刑事案件范圍：海警部門管轄的海（島嶼）岸線以外我國管轄海域內發生的刑事案件。對于發生在沿海港岙口、碼頭、灘涂、臺輪停泊點等區域的，由公安機關管轄。該規定未針對海警和公安機關管轄權進行細分。

目前，海事部門與海警、公安、法院、檢察院等部門尚無具體清晰的海事行政執法與刑事司法銜接工作辦法。海事行政執法與刑事司法銜接缺乏頂層設計，無章可循?！栋踩a行政執法與刑事司法銜接工作辦法》也不適用于海事部門。

（二）海警等部門對船舶危險作業罪立案意愿不強

由于海警和公安機關在是否接收和由哪個層級接收由海事部門移送的刑事案件沒有明確標準和依據，且目前海事行政執法刑事移送案件相對較少，司法機關普遍缺少精通海事業務的人員，缺乏處理海事領域刑事案件的經驗，海警等部門對接收船舶涉嫌違反危險作業罪等刑事案件司法移送立案意愿普遍不強。在“祥盛××”輪故意關閉AIS導致碰撞事故沉沒案中，是在當地政府多次出面協調下，海事部門才成功將涉嫌違反危險作業罪的相關當事人移送海警部門。

（三）除水上客運船舶外，其他類型水上運輸船舶“重大事故隱患”標準有待明確

目前交通運輸部僅印發了《水上客運重大事故隱患判定指南（暫行）》，其他類型水上運輸船舶如施工船舶、砂石運輸船、危險品運輸船和載運易流態化固體散裝貨物船舶等尚無明確的重大事故隱患判定標準。當海事部門認為某水上運輸船舶違法行為符合危險作業罪第二種情形實施司法移送時，海警或公安部門可能會因為這些類型船舶沒有清晰的重大事故隱患判定標準而不予立案。

四、相關工作建議

（一）加強海事行政執法與刑事司法銜接頂層設計

推動交通運輸部聯合公安部、中國海警局、最高人民檢察院、最高人民法院制定出臺水上交通行政執法與刑事司法銜接工作辦法，明確日常執法中的案件移送與法律監督、事故調查中的案件移送與法律監督、證據的收集與使用、協作機制等事項，對全國海事行政執法與刑事司法銜接進行指導，同時進一步修訂細化《海事管理機構移送違法案件程序規定》。

（二）充分借助各級地方政府力量，用好水上交通安全工作協調機制

目前，在海事部門的推動下，多地建立了由地方政府牽頭，多部門共同參與的水上交通安全工作協調機制。在發揮好現有水上交通安全工作協調機制作用的同時，建議積極推動在全國范圍內建立覆蓋省市兩級的水上交通安全工作協調機制。將危險作業罪司法移送有關事項納入該機制議事范疇，在強化海事行政執法與刑事司法銜接頂層設計的同時，各級海事管理機構充分發揮主觀能動性，努力推動出臺各省市水上運輸船舶危險作業罪刑事案件移送具體管理辦法，積極構建水上運輸船舶危險作業罪刑事移送平臺和渠道。

（三）推動出臺極易發生重大安全事故的船舶重大事故隱患判定標準

2022年1月，交通運輸部印發了《交通運輸部關于進一步加強交通運輸安全生產體系建議的意見》，明確要求“研究制定和實施重點領域重大事故隱患判定標準或指南”。建議海事部門積極跟進，推動陸續出臺施工船舶、砂石運輸船舶、危險品運輸船舶和載運易流態化固體散裝貨物船舶等幾種類型船舶重大事故隱患判定標準或指南。

（四）做好危險作業罪典型案例收集公布工作，發揮影響力，增強示范性

目前，水上運輸船舶危險作業罪入刑典型案例數量還非常少，可借鑒的成功經驗不多。建議海事部門及時總結提煉“祥盛××”輪故意關閉AIS導致碰撞事故沉沒案刑事移送等相關經驗，加強宣傳引導，不斷增強全國海事系統海事行政執法與刑事司法銜接的意識和能力。

五、結語

《刑法修正案（十一）》新增設危險作業罪為遏制水上交通重特大事故的發生提供了強有力的手段。海事部門應以此為契機，上下聯動，共同發力，爭取多方支持，出臺《水上交通行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，用好海上交通安全工作協調機制，加強與海警和公安部門溝通聯系，構建海上船舶危險作業罪行刑銜接暢通渠道。