友岸外包：拜登政府產業外交新思想*

2022年4月13日，美國財政部長珍妮特·耶倫在大西洋理事會發表演講，大力倡導美國應和“值得信賴的國家”開展所謂“友岸外包”（friend-shoring），以在新冠疫情和大國競爭的雙重背景下確保供應鏈安全。通常而言，財政部長是美國內外經濟政策最核心的制定者，耶倫在演講中為友岸外包這一明顯帶有地緣經濟色彩的新概念公開背書，預示著這一概念正在成為支配拜登政府經濟外交，特別是產業外交的思想指引。而以友岸外包為核心宗旨的國際產業外交，配合以“在岸生產”（onshoring）為目標的國內產業政策，共同構成了拜登政府產業戰略的兩大基本支柱。這標志著美國的經濟理念（economic ideology）正在經歷自20世紀70年代以來最重要的轉型。

友岸外包：思想源起與政策內涵

“友岸外包”一詞最早可追溯至“盟友外包”（ally-shoring）的表述。2020年5月20日，美國國際開發署副署長邦尼·格利克（Bonnie Glick）在接受媒體采訪時首次使用了“盟友外包”的概念。格利克認為，無所限制的“離岸外包”（off-shoring）是全球化時代美國供應鏈體系中一個“巨大的失敗”，它不僅使得美國的本土制造業大面積衰落，形成了對中國等國家的巨大產業依賴，而且造就了競爭對手的崛起，對美國的經濟安全特別是供應鏈安全構成嚴重威脅。這一失敗政策的后果在新冠疫情暴發后被再度放大，疫情所帶來的交通中斷和人員阻隔，全面暴露出美國在供應鏈和產業鏈上的安全隱患。格利克指出，制造業回流是一種通過推動在岸生產來重振美國本土制造業的政策；與在岸生產同樣重要的是，美國還需要考慮“近岸外包”（near-shoring）和盟友外包的方式，激勵企業回到美國近土，或者至少在美國的盟友國開展業務，以維護美國的供應鏈安全不受威脅。

無獨有偶。在2020～2021年間，伊萊恩·德贊斯基（Elaine Dezenski）和約翰·奧斯?。↗ohn Austin）兩位研究人員先后在《新聞周刊》和布魯金斯學會網站合作刊文，討論美國應加強與盟友之間的經濟外交合作，以保障供應鏈穩定、促進國內經濟復蘇。兩位作者指出，盟友外包是指與那些和美國共享共同價值觀及戰略利益的國家建立更緊密的經濟伙伴關系，旨在利用盟友的力量來增強美國的實力，從而有效地遏制中國。那么，如何選擇外包與合作的伙伴？他們認為，美國可以領導構建一個經濟聯盟，在這一聯盟中，強勁的貿易、投資以及金融關系與開放、透明、言論自由和法治的民主規范相掛鉤。這就是后來所謂的“民主供應鏈聯盟”的思想雛形。

正是在上述討論的基礎上，2021年6月，拜登政府發布供應鏈百日審查報告，正式運用了“盟友外包”和“友岸外包”概念。該報告在關鍵礦產供應鏈部分的政策建議中表示，為了防范單一供應來源的風險，美國要大力推動盟友外包或友岸外包，增強美國的供應鏈韌性，減少對單一國家特別是對手國家的供應鏈依賴。

這種強調供應鏈韌性或供應鏈多元化的新型產業戰略思想，在特朗普政府時期就有明顯體現。特朗普主導簽訂的《美墨加協定》就貫徹了“近岸外包”的思想。所謂近岸外包，是指“一國企業將供應鏈相關業務外包給地理、時區、語言相近的鄰國或鄰近地區”。美國與墨西哥、加拿大之間的制造業外包就是最典型的近岸外包，它有助于跨國產業鏈克服遙遠的地理阻隔所帶來的各種不確定性。美國管理咨詢公司科爾尼還專門在每年度的“制造業回流指數”報告中追蹤美國與墨西哥、加拿大以及一些中美洲國家之間的制造業轉移情況。

實際上，從奧巴馬政府開始，美國就已經開始重視因制造業過度外包所帶來的供應鏈問題。2008年金融危機爆發及隨后的占領華爾街運動加劇了美國國內對于資本主導的全球化所帶來的各種弊端的反思，奧巴馬政府開始倡導“制造業回流”，并于2012年發布了《全球供應鏈安全國家戰略》。這是美國首次專為供應鏈安全制定的國家戰略，它提出了供應鏈有效率和韌性兩個戰略目標，不過該報告仍將供應鏈效率置于供應鏈韌性之前，即更強調供應鏈的經濟屬性而非國家安全屬性。而只要繼續強調效率優先，就意味著“制造業回流”的戰略難以實現。

大國戰略競爭推動著美國從安全角度理解供應鏈問題。自特朗普政府始，美國希望通過重塑全球供應鏈阻滯中國產業發展、復興自身產業競爭力的戰略輪廓逐漸清晰。為此，特朗普政府以巨額貿易逆差為由對華發動激烈的關稅戰，企圖通過抬高中低端產品準入壁壘，推動中國制造的價格上漲，來降低中國在全球產業鏈體系中的吸引力，進而引導產業遷出中國。但從結果來看，關稅戰基本宣告失敗，既沒有明顯減少中美雙邊貿易額，也沒有降低美國對華貿易逆差，更遑論打擊中國的產業基礎。在關稅戰爆發的2018年，中國對美出口額不降反增；雙邊進出口額在2019年有所下降，但在2021年疫情背景下又強勢回升，恢復到2018年的水平。

但疫情確實進一步凸顯出美國因為本土制造業“空心化”帶來的供應鏈安全風險，為美國政府推進相關產業戰略提供了有利的動員機會。在此背景下，在岸、近岸和友岸開始取代離岸，成為美國戰略界重思對外經濟關系時的關鍵主題詞。無論是在岸生產，還是近岸生產、友岸生產，實質都是美國政府試圖通過有形的內政與外交之手，強行改變完全由市場驅動的全球產業布局，從而保障美國所謂的國家經濟安全。而依靠政府力量來塑造企業的生產布局，是美國政府一貫不屑為之的，它一直將自由市場經濟奉為圭臬，并極力在全球進行推廣。但拜登政府執政一年多來先后出臺的各種國內產業政策法案，執行的各種國際產業外交行為，都是在以供應鏈安全為旗號，貫徹一種以在岸、近岸和友岸為目標的產業新戰略。這個新戰略既服務于美國削弱和打擊競爭對手的需要，也是為了通過復興本土的制造業來緩解美國國內矛盾。

友岸外包和在岸生產：拜登政府產業戰略的兩根支柱

拜登是在美國面臨諸多嚴峻挑戰的背景下上臺的，上任之后推進各種政策議程也相當雷厲風行，包括產業戰略。拜登上任伊始便指定相關部門系統評估美國在關鍵產品與行業的供應鏈風險，于2021年6月發布了供應鏈百日審查報告，分析美國在半導體、醫藥、稀土、大容量電池這四類關鍵產品上存在的供應鏈風險；2022年2月，又如期發布了對另外六個關鍵行業的供應鏈評估報告，呼吁繼續關注供應鏈安全問題。供應鏈安全成為美國經濟政策議程上的頭號議題。

拜登政府雖然繼承了特朗普政府對華戰略競爭的基本方向，但拋棄了關稅這一工具，轉用“供應鏈韌性戰略”作為對華經濟競爭的主要手段——這也是拜登政府產業戰略的基本內核。這一戰略又可分為對內的產業支持政策和對外的產業聯盟外交兩方面。在產業支持政策方面，拜登政府利用民主黨在國會的優勢席位，先后通過了《基礎設施投資與就業法案》（以下簡稱“基建法案”）、《芯片與科學法案》（以下簡稱“芯片法案”）以及《通脹削減法案》。這三個法案是拜登政府在立法上的重大勝利，目的都是推動所謂在岸生產，復興本土制造業。

2021年11月15日，拜登簽署了總金額為1.2萬億美元的基建法案。根據該法案，美國將對道路、橋梁、港口、鐵路等公共交通以及電網、互聯網等基礎設施進行數十年來最大規模的投資，用于對它們的更新和升級。2022年8月11日，拜登又簽署了涉及資金約2800億美元的芯片法案，旨在提高美國的芯片制造與科技研發水平。該法案不僅包括針對芯片制造的527億美元補貼，同時禁止接受補貼的企業在中國大陸新建或擴建先進制程晶圓廠，這將對臺積電、三星、SK海力士產生直接影響，因為它們均在中國大陸設有先進制程的晶圓廠。8月16日，拜登還簽署了涉及資金約7370億美元的《通脹削減法案》，其中約3690億美元的支出將用于能源安全和氣候變化。該法案雖名為降低通脹，但其實掛羊頭賣狗肉，旨在推動美國新能源產業特別是電動汽車的發展，是美國聯邦政府有史以來對清潔能源最大的投資計劃。法案要求2024年前投入使用的新能源汽車，其電池所用原材料的開采或加工，需保證有40%位于美國本地或與美國簽有自由貿易協議（FTA）的國家。

美國產業戰略的落實離不開盟友和伙伴的配合。為此，拜登政府在國際上大力推進產業外交，試圖以“供應鏈韌性”為旗號構建國際產業聯盟，以形成內外聯動的效果。國際產業聯盟與民主國家聯盟相互協同，構成拜登政府外交戰略的雙輪驅動。具體而言，拜登政府的產業外交發生在全球、區域和雙邊三個層次，友岸外包則是其核心內容。

在全球層面，拜登政府發起了聲勢浩大的供應鏈聯盟倡議。2021年11月二十國集團（G20）領導人羅馬峰會期間，拜登專門召集了由16個國家組成的全球供應鏈韌性峰會；2022年7月，又召集了在線舉辦的供應鏈部長級論壇，在2021年的基礎上新增了巴西和法國，各方提出了全球供應鏈合作的四大原則——透明度、多樣化、安全和可持續性，希望據此在供應鏈韌性方面展開合作。

兩次會議的與會國家大致可分為三類，一是與美國有傳統盟友和伙伴關系的發達國家，如英、德、法、加、澳、日、韓和新加坡等，這是美國構建供應鏈聯盟的內層國家；二是部分主要新興經濟體，如印度、巴西、印尼和墨西哥等，這是美國推動承接中國產業轉移以及替代中國制造的主要國家；三是單方面擁有壟斷性資源的特殊國家，主要是剛果（金）和荷蘭，前者擁有世界上近7成的鈷礦，鈷礦是高能量電池制造中最稀缺的礦產之一，后者是阿斯麥爾（ASML）公司所在地，該公司擁有世界上最先進的光刻機制造技術。這兩次會議是美國構建供應鏈大聯盟的初步嘗試，體現出美國統籌全球供應鏈網絡的雄心。而有著“世界工廠”地位并在全球供應鏈體系中占據樞紐地位的中國卻未被邀請參會，這使得美國所謂供應鏈韌性的針對目標不言而喻。

不僅如此，美國還在礦產領域推動同樣的聯盟戰略。2022年6月，在加拿大多倫多召開的第六屆國際礦業部長級峰會（IMMS）期間，美國、澳大利亞、加拿大、芬蘭、 法國、德國、日本、韓國、瑞典、英國和歐盟宣布建立礦產安全伙伴關系（MSP），旨在增強關鍵礦產（如動力電池所需的礦產）供應鏈的韌性。

在區域層面，拜登政府的產業外交三管齊下：在印太地區提出印太經濟框架（IPEF），以夯實其印太戰略的經濟基礎；在大西洋地區創建美歐貿易與技術委員會（TTC），全面加強雙方在產業與技術上的協調與合作；在美洲地區發起“美洲經濟繁榮伙伴關系”（APEP）倡議，試圖重塑美洲供應鏈體系。

拜登政府全面繼承了特朗普的印太戰略，而且不斷尋求為這一戰略充實經濟內容。2021～2022年，美、日、印、澳舉行了多次“四方安全對話”（Quad）首腦峰會，供應鏈合作是重要議題。不僅如此，美國還以印太四國為基礎，不斷擴充供應鏈聯盟陣線。2022年5月23日，美國、澳大利亞、文萊、印度、印度尼西亞、日本、韓國、馬來西亞、新西蘭、菲律賓、新加坡、泰國和越南在東京宣布啟動已經預熱多時的印太經濟框架，此后斐濟又于26日加入。IPEF由四個關鍵“支柱”構成，包括互聯經濟、彈性經濟、清潔經濟和公平經濟。其中，彈性經濟就是指涉供應鏈韌性和安全。這一綜合性的經濟合作框架補足了印太戰略中經濟合作機制的缺位，彰顯了美國希望重塑區域內經濟影響力的抱負。

另外，美國還在該地區極力推動與日本、韓國和中國臺灣地區構建“芯片四方聯盟”（Chip4），覆蓋從芯片設計、生產、封測到運用所有半導體產業鏈環節，旨在將中國大陸排除在全球半導體供應鏈之外。截至目前，日本對加入芯片四方聯盟態度最為積極，因為其在半導體制造方面面臨與美國同樣的窘境。而韓國由于對中國半導體市場依存度較高，對加入該聯盟存在較大顧慮。但由于美韓安全聯盟關系，韓國很可能最終屈從于美方壓力。

在大西洋方向，2021年6月15日，美國總統拜登與歐盟委員會主席馮德萊恩在布魯塞爾美歐峰會上正式宣布設立美歐貿易與技術委員會（TTC）。某種程度上而言，TTC是在以一種新的形式“復活”此前不了了之的跨大西洋貿易及投資伙伴協議（TTIP），不僅如此，它還在貿易之外增添了技術合作的內容。目前，這一新機制已經分別在美國老工業基地匹茲堡和法國巴黎召開了兩次部長級會議，美方牽頭人為國務卿布林肯、商務部長雷蒙多、貿易代表戴琪，歐盟牽頭人為分管數字和經貿的兩位執行副主席。雙方通過該機制就供應鏈、投資審查等產業問題以及人工智能、5G、量子計算等技術問題深化合作。

而在拉美方向，2022年6月，洛杉磯舉行第九屆美洲峰會，美國總統拜登提出構建“美洲經濟繁榮伙伴關系”（APEP）。該計劃涵蓋啟動投資、重振制度、清潔能源就業、彈性供應鏈和可持續貿易五個領域，一定程度上可看作“印太經濟框架”的拉美版。其中的一大重點是與拉美國家進行“友岸外包”，進而加強美洲供應鏈合作，建立更有彈性的供應鏈。

在雙邊層面，日本、韓國、印度、越南和馬來西亞是拜登政府推進產業外交的重要節點國家。日本與韓國是制造業大國，在半導體、新能源汽車與電池等重點產業具有先發優勢，是中國高端制造業的有力競爭對手。2021年5月，韓國時任總統文在寅訪美，此行直接促成韓國企業宣布計劃在美增加超過300億美元的半導體和電動汽車投資。2022年5月，拜登回訪韓國，除了與韓國總統尹錫悅會晤，還訪問了三星電子與現代汽車兩家韓國企業，并再度討論二者的對美投資，現代汽車再次確認了至少110億美元的赴美投資計劃，此后不久，三星宣布了高達2000億美元的赴美投資計劃。2022年7月，美日經濟政策協商委員會在華盛頓舉行第一次會議，標志著美日經濟版的“2+2”機制正式建立。該次會議結束后，日本經濟產業大臣透露，美日雙方已同意建立一個新的半導體研發機構，以保障重要部件的安全供應。至此，美國與日韓以半導體、新能源為核心的供應鏈合作已初具雛形。

總之，拜登政府正在從全球、區域、雙邊三個層次大力推動產業外交，重建以美國為中心的全球供應鏈立體網絡，以削弱中國在全球供應鏈網絡中的地位。如果說拜登政府的國內舉措是通過加強在岸生產，打造美國供應鏈的絕對安全，那么外交舉措就是通過促進友岸外包，培育中國的替代者，打造其供應鏈的相對安全。美國縮短或轉移供應鏈對中國的危害是牽一發而動全身的，都將威脅中國的產業安全。這進一步表明，中美戰略競爭的實質乃是一場圍繞“世界工廠”地位的劇烈博弈。