全力做好重大項目要素保障服務全省生態環境保護和經濟高質量發展
——制約青海發展的關鍵性問題研究

◆ 青海省人民政府副省長 劉 濤

“按照省委、省政府工作部署，本文作者多次圍繞全省重大項目用地審批、環境影響評價、林草地征占用等要素保障重點環節進行專題調研，在研究資料、實地察看、廣泛交流的基礎上，對工作現狀進行了梳理，對存在問題進行了分析思考，提出了政策建議?！?/p>

一、服務保障高效有力，為全省重大項目建設提供了強有力支撐

深入貫徹習近平生態文明思想，更加注重政策研究和執行效能，更加注重精準服務和嚴格管理，全力支持重大項目建設，要素保障實現了質和效的雙提升。

一是建設用地審批供應保障有力。圍繞經濟社會發展需求，不斷增強建設用地保障能力，兩年來，預審建設用地9720公頃，審批建設用地9833公頃，供應國有建設用地16567公頃，實現成交價款313.31億元，為全省重大項目落地建設提供了支撐。

二是節約集約用地水平全面提升。深入貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，深挖保障潛力，提升用地效益。兩年來，處置批而未供土地5773公頃、閑置土地4520公頃，盤活新增建設用地計劃指標8000公頃。通過強化執法，2021年違法占用耕地面積比2020年下降23.6%，比2019年下降80%。

三是林草地保障和保護有力有效。不斷強化用途管制，嚴格定額管理，兩年來，審批征占用林地1840公頃，征占用草原5133公頃，依法審核涉及自然保護區建設項目，征繳森林植被恢復費6.75億元、草原植被恢復費0.7億元用于生態恢復，切實保障建設項目用林用草需求。

四是環評保障服務能力顯著增強。建立重大項目聯動審批機制和服務臺賬，即來即辦、積極爭取完成羊曲水電站等一大批交通、水利、能源領域重點項目環評審批。對照“三線一單”，發揮規劃環評的指導優化作用，為制定政策、編制規劃、實施項目提供有效的環境準入引導。

二、勇于創新亮點突出，為服務經濟發展探索了好經驗好做法

立足新發展階段，貫徹新發展理念，融入新發展格局，主動作為，苦干實干，在實踐中摸索出一系列行之有效的工作方法，切實提升了服務和保障水平。

一是創新思路，深挖政策潛力。爭取國家支持，依法依規用足政策，對部分歷史遺留項目用地需補繳征地補償差價問題，采用代建項目投資沖抵，以“算大賬”方式解決。探索創新政策，在國土空間規劃批準生效前，出臺過渡期政策，保障項目及時推進。明確光伏復合項目的光伏方陣按原地類管理，有力保障新能源項目建設的同時，大幅度節省用地指標。

二是主動服務，審批關口前移。提前介入、協同聯動、全程服務是做好重大項目要素保障的關鍵。對照省政府重大項目清單，及時掌握用地需求。提前介入項目選址、可研，將節約集約、耕地保護要求落實到項目前期，從源頭杜絕不合理用地。推行一線工作法，現場辦公，同步受理、評估、審查等環節，提升服務水平。全程跟進項目建設，督促指導問題整改，確保項目依法有序推進。

三是深化改革，提升審批效率。優化流程、急事急辦，多舉措提高工作效率，用地預審從13.9日壓縮到11.7日，用地審批從21.3日壓縮到18日。對資料齊全的涉林草項目審批，當日受理當日完成審查。精簡許可事項，合理下放權限，推行環評“并聯審批”，審批時限壓減至法定的三分之一，對環境影響較小的項目列入正面清單，采用告知承諾制或豁免環評。

四是疏堵結合，依法嚴格管理。堅持指導幫助和執法監管相結合，促進依法規范、節約集約用地。每年面向各市州至少舉辦2次土地政策培訓，并及時督促未批先建項目辦理用地手續。落實增存掛鉤機制，對近5年平均供地率不到60%、批而未供和閑置土地處置不力的地區，暫停安排新增建設用地計劃指標。

五是強化作風，積極助力發展。把主動研究、進位服務、扎實工作的作風融入全省發展大局，從細從實研究工作舉措，解發展之所需、想企業之所想。圍繞生態環境準入、項目選址選線、企業污染防治等重點工作，提出優化重點項目服務、助力經濟高質量發展的十項措施，在解決保護和保障的關系上取得認識上的突破和實踐上的提升。

三、矛盾問題交織疊加，做好重大項目要素保障壓力大難題多

全省重大項目的要素供給總體到位，較好地保障了建設需求，一些項目也存在報批困難、審批緩慢、供應不足等方面的具體問題，需要持續用力、逐步解決。

一是遵守法律法規不嚴格，導致審批困難。一些項目前期工作不扎實，為趕工期趕投資，違規立項、違法建設，形成大量未批先建違法用地。一些線性建設項目不按規劃選址，偏離預留通道，占用永久基本農田，需報國務院審批。一些項目建成多年仍未辦理手續，形成復雜的歷史遺留問題。個別項目無視生態紅線約束，存在違反法律法規的“硬傷”無法組件。

二是項目申報程序不規范，影響報批進度。一些項目審批程序倒置，甚至隨意修改設計、增加用地規模，個別項目存在“邊設計、邊建設、邊報批”的情況，需要反復履行用地預審和審批程序，嚴重影響用地手續辦理進度。一些項目報件程序不規范，要素不齊全，有的未獲得前置許可甚至項目存在違法狀態，或項目可研、設計工作完成后才開展環評，拉長了審批周期。

三是節約集約利用不到位，加劇供需矛盾。一些地區多年未完成批而未供處置任務，與新增建設用地需求的矛盾日益突出。全省可用占補平衡指標嚴重不足，耕地后備資源嚴重匱乏，一些項目單位缺乏“不占或少占耕地”的意識，實現占補平衡困難重重。一些地區、工業園區規劃的環評更新不及時，難以滿足當前的環境管理要求。

四、立足實際分析問題，有不足需從人和制度兩個方面找原因

深入分析，雖然存在國家政策動態調整、全省可開發利用空間有限等客觀因素，但深挖根源，關鍵問題是對法律法規和政策要求的落實不到位，既有人為因素的影響，也有制度不健全的制約。

一方面，從人員抓落實情況看。一是貫徹新發展理念不到位。主要是學習貫徹習近平生態文明思想不深不透，樹立生態保護優先的理念不夠牢固。通過違規上項目、搶工期、趕進度獲得了短期利益，逐步養成了先開工建設、后補辦手續的慣性思維，造成未批先建等違法問題屢禁不止。二是法治思維程序意識淡漠。主要是對法定程序缺乏敬畏，強調理由力求盡快審批，對報批程序、審查意見不夠重視，補正拖沓延誤。忽視規劃權威，對生態保護和土地用途管制政策不重視、不落實，隨意調整項目設計，避讓自然保護地、林草地、耕地和永久基本農田的意識淡薄，耕地占補平衡不實。三是審查組件服務能力不足。行業主管部門審查效率和質量還需進一步提升，提前介入主動服務方面還需進一步加強。一些地區政府對下級報件的審查質量不高、把關不嚴，對上級組件不規范，導致因質量問題多次補正或退件。

一方面，從制度保障情況看。一是制度不完善執行不到位。行業主管部門與市州、縣區、項目主管部門之間的協調聯動還不夠充分，堅持用制度管人管事、把合法合規貫穿于項目建設全過程的監督機制還不健全，落實管理要求和制度執行還有一定差距。二是執法力度弱違法成本低。法律法規賦予行業主管部門的行政執法手段有限，缺乏有力的強制措施，對重點工程項目一般以下達《責令停止違法行為通知書》和實施經濟處罰為主要手段，難以對違法行為產生有效震懾，違法單位容易產生“以罰代改”的錯誤思想。

五、找準定位依法履職，牢牢把握處理好要素保障的五個關系

要素保障是一項復雜的系統工程，非?？简灨刹恐\事干事推動發展的綜合素質和工作能力。實踐中，要圍繞以下五個方面深入思考，主動融入，展現作為。

一是準確把握主動服務和嚴格審批的關系。嚴格審批是行業主管部門的法定職責，是落實國家政策的基本要求。主動服務是立足本職、靠前進位的幫助指導，體現了用心用情用力對待事業的大局意識、責任意識。要在規劃編制、項目前期積極介入、主動工作，引導項目優化空間布局，幫助項目少走彎路，為嚴格審批奠定良好基礎。

二是準確把握按程序辦理手續和依法依規提供保障的關系。所有的行政行為、特別是審批行為都要堅持程序正當原則，程序缺失、混亂、倒置都將導致報件的正當性、規范性受到嚴重損害，依法依規更是無從談起。一方面，行業主管部門要培養高素質的隊伍，確保對政策理解、運用不走樣;一方面要加強宣教培訓，項目主體必須掌握政策、熟悉程序，讓依法依規按程序申報項目形成常態。

三是準確把握項目單位提高組件水平和審批部門提高效率的關系。高質量組件是高效審批的重要基礎，取決于項目單位的前期工作水平，非?？简烅椖抗芾碚叩哪芰λ刭|。提高組件質量最有效的方式是成立工作專班，負責項目相關前期手續的辦理，在推進過程中及時協調解決問題。在扎實做好項目前期的基礎上，全過程落實好規劃設計和政策要求，嚴格遵循程序，不產生違法用地問題，審批部門按程序加快推進，切實提高審批效率。

四是準確把握否決報件和履職盡責的關系。否決報件是法律賦予審批部門維護國家法律權威、落實各項政策的合法權力和重要舉措。要守土有責、守土擔責、守土盡責，對符合條件的項目，予以應批盡批、應保盡保;對不符合法律法規和政策規定的報件必須否決，這是對高質量發展的擔當和負責。否決不是目的，在作出否決的同時，要明確原因并指出問題所在，加以指導整改，防止類似問題再次出現。

五是準確把握部門協同和地區合作的關系。當前存在一種情況，項目推進不理想或存在其他方面的問題時，項目主管部門習慣于先把責任推給審批部門，既沒有事實根據，也不利于解決問題。要暢通溝通渠道、協調聯動，審批部門主動進位幫助，主管部門按程序積極推動，地方政府和項目單位做好報批準備，合力推進項目依法依規審核落地。同時，對各自職責定位分工要明、責任要清，各負其責，對存在的問題落實自身責任，積極溝通解決。

六、強化擔當不負使命，科學運用來之不易的實踐經驗和成果

做好要素保障是關系全省經濟發展大局的重點工作，要不斷梳理總結，提煉經驗做法，在實踐中科學運用，推動取得新的成效。

一是堅定不移貫徹習近平生態文明思想。堅持生態環境保護優先，堅決落實最嚴格的土地管理制度尤其是耕地保護制度不動搖，不斷完善環評制度，規范林草地征占用和自然保護地管理，科學把握保護和發展的關系，堅持資源開發和節約并舉，守牢生態紅線，強化服務舉措，全力為推動生態環境保護和經濟高質量發展提供有力保障。

二是用法治思維貫穿要素保障全過程。主動適應新形勢、新要求，深入研究新法規、新政策，提高用法治思維解決問題的能力，提升審批部門準確運用的能力，堅決執行法定程序，做到嚴格遵守、不開口子。要加大對基層部門業務培訓力度，不斷提依法依規保障要素的能力和水平。

三是協同推進要素審核辦理工作。堅持主動進位服務，強化溝通協調，召開項目對接會，及時掌握情況、研究問題，提出解決的措施辦法。對尚未辦理手續的項目及時提醒，督促加快辦理手續，避免形成新的違法用地。

四是扎實做好項目前期工作確保報件質量。以規劃引領項目建設，策劃項目充分銜接各級國土空間規劃，扎實做好前期工作，確保項目符合“三條控制線”的管控要求，避讓永久基本農田和生態保護紅線。各行業主管部門應積極與審批部門對接，扎實開展項目前期論證，提高組件質量，在項目動工前取得合法手續，避免后期施工調整。

五是多舉措解決耕地占補平衡問題。通過城鄉建設用地增減掛鉤、土地綜合整治、低效土地開發等措施，合理開發宜耕后備資源，有效補充耕地，及時錄入全國耕地占補平衡動態監管系統補充耕地指標。推動耕地開發和提升質量等別與市場化出讓相結合，提高耕地質量和價格，調動地方政府積極性。提高耕地占用成本，提高節約集約利用效率，引導項目建設單位不占或少占耕地。

六是優化重點建設項目環評管理服務。推進“三線一單”生態環境分區管控，在產業規劃和項目謀劃中積極發揮環境準入引導作用。切實落實優化生態環境保護服務、支持重點項目建設的各項措施，建立與重點行業主管部門協同推進規劃環評的工作模式，推進規劃項目更好落地實施。