社區治理中的多元治理與小區自治問題研究

中共撫順市委黨校 陳塞

社區是國家和社會的一個連接點，他不僅是群眾進行自我治理的重要區域，還有著特殊的由國家賦予的職能，向社區成員提供公共服務和進行基層的政治建設。我國社會的發展從最初統一的管理，到集中一起進行管理，再到最后的共同治理，在這一發展路徑中，汲取了許許多多的社區治理經驗，也在社區的多方面治理方式上有了一定的進展。大約在1997-1999年中，我國進行了規模較大的城市建設。在這一時期，隨著市場經濟的快速發展、行政體制的重大改革，社區治理也逐漸趨于多元、自主、開放與精細化。在這一過程中，學者提出了一些很有見解的理念，如“有效性治理”“復合式治理”“協商共治”等，并應用于社區治理實踐中，探索出了“圈層結構社區”“社區治理聯席機制”“三社聯動”等多種治理方案，這些探索有利于解決當下的一些問題，能促進社區居民進行很好的互動、推動社區自治組織的長遠發展以及構建新型的公民文化。通過實踐，了解到目前社區是由多方面主體進行社區治理，這是現階段社區建設的主要模式。所以，應該用全方面、多維度的方式來思考當前的社區治理現狀，在治理主體上，盡可能將過去較為傳統的和現代化新興的方面進行良性的結合，努力將社區多元化的治理狀態轉變為高效率、共同的治理狀態，進而在突發公共危機方面，建設一個高效率的基層社會治理模式。

一、突發公共危機中社區多元治理的現代意義

（一）突發公共危機中社區多元治理的必要性

時代任務要求解決基層治理難題，在社區治理方面，我們沒有理由不進行共同體建設。

第一，由于突發的公共危機種類繁多，且情況都比較復雜，也存在一定的威脅性，所以，需要我們在很短的時間完成社會治理任務，這是一個極大的挑戰。防控管理有兩方面的治理任務，一層體現在疾病自身方面需要的疾病預防和醫療救治，例如降低傳播風險，集中救治等；另一層體現在對于社會面的防控，要對群眾加大宣傳教育和積極引導,做好輿論的正確引導工作，對企業進行一定的規制等。由于治理任務不斷地增加，環境的復雜性和風險性也不斷上升，僅僅依靠政府的力量，采用行政力量的方式來管理危機事項，已經沒有絕對的優勢，因此，這就要求社區提供精準的服務，在需求保障方面做出等同的回應，多元的主體引入治理體系也就成為必然要求。

第二，在抗擊疫情期間，呈現出“一核多元”的城市社區治理體系，它是由黨的各級委員會直接領導、政府對其負責、社會配合協同、公眾大力參與的一種結構，這與多元主體平等參與的治理并立結構明顯不同，其中“一核”是指黨委政府，“多元”是指市場、社會及公民組成的基層組織等主體。在這種結構下，黨委政府作為核心，是社區治理的主力，社區服務工作由其他組織作為輔助力量來進行。大多城市的社區工作皆由黨委政府統籌安排核酸檢測和巡邏等工作。還有一些社區在黨委的帶領下成立社區治理理事會，來推動社區工作能夠制度化建設。

第三，在疫情壓力下，資源分配不合理、協調工作的配合能力不夠，不能夠凝聚共識都是現階段社區治理的主要問題，這方面的問題也越來越突出，需要我們大力去關注。首先，在公共服務和民生體系中存在資源分配的問題，群眾的日常生活和公共衛生領域供給出現問題，資源不能得到及時補給，分配機制也并不健全。另外也了解到，許多社區的干部和志愿者要進行住戶信息的調查和摸排工作，這犧牲了大量的個人時間。其次，在配合協調上，尤其在疫情期間，筆者發現“一核多元”的基層治理體系在社會治理方面，它的優勢體現在可以進行一定程度的組織動員，但是這種結構也存在問題，在其他因素的影響下，協作關系也可能會變成核心一邊緣的結果，也很容易產生一種“中心一邊緣”的協作關系，從而使得自治組織和社會組織等形成一種對政府的非對稱性質依賴。最后，體現在凝聚共識方面，在疫情期間，由黨委進行統籌安排、合理分配任務等治理模式在許多社區施行，除此以外，為了能夠更加方便地進行居民調配和物資供應任務，也有一部分社區選擇由社區居委會和樓棟小組長組建“買菜群”的方式，雖然在一定程度上解決了現存問題，但是由于社會成員參與度嚴重不足，而大量的工作僅僅由基層的黨委干部和居委會處理，使得他們負擔較重，因此，大部分社區也難以發展成成熟的制度化自治社區。

（二）突發公共危機中社區多元治理的內在邏輯

社區管理遇到緊急情況，會采取應急措施，主要是圍繞“問題呈現—利益賦予（授權）—動員—協作”的體制展開實施。危機爆發伊始，由于利益關聯，各級主體之間有著一定的協作基礎，黨組織、居委會黨支部作為核心行動者積極發揮帶頭作用，但是官方任務下達到落實需要經過層層機關，經過層層審查，過程中難免出現問題，基層落實有一定困難。這種體制起到危急時刻宏觀調控等積極作用的同時，難免會暴露一些問題，如：會出現由行政邏輯所代表的工具理性和民生邏輯所代表的價值理性之間存在失準與偏差的現象，這是因為政府機關原有的考核制度使得公務人員太過看重基本任務的完成情況，忽略了其他非考核任務的具體落實。

如果社區不考慮采取相關措施，為群眾參與共同治理，表達興趣觀點開辟制度化道路，上級權利和社區群眾想要獲得資源，就會出現放權增能的訴求，并產生一定的影響力。在供應鏈內部，供給端無法真正滿足需求端的確切需求，相反，需求端的治理要求也無法有效的應用于供給端的各個方面。供給與需求的嚴重不平衡的出現，將會導致基層政府授權賦能，轉移治理的重點，最后在多元主體的參與下，進入動員階段，這一階段社區通過議事會、社區論壇等方式來召集有威望、有能力的社區成員，要充分發揮帶頭作用，引領其他主體積極參與社會組織。各主體應積極討論協商，為實現民生表達制備完整方案并落實。

二、多元治理存在的困境及其原因

具體而言，多元治理的困境包括以下幾個方面：

（一）多元治理導致的碎片化問題

從集體的方面來看，居委會由街道辦來指揮，接受其行政指令，它有著遵循命令與控制的行為邏輯，在開展活動時，也會努力去實現利益的最大化。而社群主體，是由于相同的社會觀和價值觀來協調活動，并作為非盈利的社會組織代表。疫情下體現出各個主體在行為方式與治理機制有很大的不同，這是因為各個主體在社會資本、權利賦予等方面存在較大差異。在抗疫過程中，由于疫情反復無常，防控重點也在不斷地進行調整，居委會成員在抗疫任務中承擔著政策宣傳、群眾心里疏導、通行管理等工作，工作內容繁雜辛苦，除此以外，居委會成員在克服高負荷的工作任務之外，由于存在責任與權利的高度不匹配，使得一線成員陷入困難的調度行動之中。在抗疫過程中，“工作人手不夠、排查基數太大、防護物資不足”等字樣頻繁出現在筆者的訪談調研中，根據居民的滿意度調查結果來看社會組織本應該扛起同居委會一樣的重任，但卻處于缺位的狀態。另外，居委會和物業方面僅僅只是注重于自己所接受到的任務，而忽略了可以通過雙方的合作高效率完成任務，最終導致信息壁壘或出現重復任務的情況，從而降低了共治的協同性和聚合度。

（二）多元治理中的權責不清，缺少法律定位

在基層治理過程中，居民委員會和業主委員會發揮了重要作用，他們的存在滿足了基層群眾對自治的需求。但是在實踐過程中難免會存在問題，上級給予了社區委員會過重的行政壓力，使得社區委員會偏離了群眾所需自治道路，難免會影響居民自治權的行使。而且社區委員會容易和業主委員會出現任務分配不明確、管理重合的情況。在面對公共危機時，業委會由于自身機制的長期不健全狀況，處于尷尬地位，再加上權利義務不對等，會內成員專業性不強以及議事決策機制不完全等問題，存在一定的缺陷，很難真正地反映群眾的需求，也就很難滿足群眾的需求。政府給予的行政壓力過重使得民眾難以參與進自治，居民難以獲得共治情感和歸屬感，所以大部分居民選擇了較少參與或者搭便車的方式。

（三）多元治理中的供需失衡，社區居民缺乏話語權

抗疫工作開展以來，社區承擔了越來越多的工作，現主要面臨著兩方面的問題。

一是上級政府部門對社區的常規性工作要求太多，內容過重且檢查過于頻繁，使得基層社區疲于應對，而且工作內容單一，同時也需要時間。社區將大部分精力時間放在應對上級要求上，忽略了與廣大居民進行溝通交流，導致基層社區對部分工作采取選擇性的應付態度。

二是政府要求開展的行政工作過于形式主義，過分追求形式上的安穩，強調檢查，但卻忽略了居民的想法，輕視了居民的服務體驗，無法滿足居民的現實需求，也無法有效接納居民多種多樣的關切。正因為基層社區的服務不夠精準精確，無法達到要求，使得居民在抗擊疫情期間情緒低迷甚至心懷不滿，最終引起了居民與社區管理人員的矛盾，使得社區的治理工作面臨著更大的困難。

三、多元治理困境破解：小區自治與社區治理共同體構建

通過了解，我們知道公共危機中的社區治理并不是一個短期的、單一目標導向的活動，而是一項長期的、多目標的過程導向的行為。為了破解社區治理面臨的困境，我們提出以下對策：

（一）加強共治協同，構建多元主體互嵌機制

我們應構建多元主體互嵌的聯動機制，推動各主體之間進行橫向交流。我們應采取政府治理全面化和社區治理網格化的措施，進一步激發多元主體的活力，從而使得社區工作更加細致化，使得政府工作更加明確化。在抗擊疫情期間，基層社區不僅要執行政府的疫情防控政策，而且應該自上而下滿足社區居民的防疫要求。我們應響應政府號召，聽從政府政策意見，自上而下進行防疫。設立防疫目標，根據目標進行資源籌集，將市場、社會機制逐漸引入社區管理，使資源籌集方式得到改善創新，也改變了原有的資源供給方式，實現協商型、項目制運作等社區治理機制創新，以“低重心”式協調保障服務下沉，切實滿足居民在疫情期間的生活需要。

（二）完善有關法律法規，明確多元主體權責

實現多元治理的基礎就是法治，只有明確了各主體的職責以及各主體違規之后的懲處力度，多元治理才有可能實現。

在項目具體實踐過程中，社區治理共同體的構建一方面需要加強法律制度建設，規范各主體行為。通過建立公開的規章制度，明確行政機關、基層民問組織、市場組織等主體的責任和義務。針對疫情防控期間出現的尸位素餐以及胡作非為的現象，政府應該施以懲戒。政府應該發揮引導、監督的作用，規避多元共治出現的“一哄而上，一哄而下”的情形；另一方面，為了應對疫情防控期間遇到的多樣性問題，政府不應該過分加重居民委員會和業主委員會的負擔，應正視“兩委”在承擔相應責任擔負行政壓力的同時面臨的“服務行政化”“效率內卷化”等負外部性成本。社區需要調整協調多元主體的利益，通過簽訂合同、契約、協議等方式對具體利益進行明確劃分。社區還可以向社會專業化機構購買相應服務，積極鼓勵各主體進入社區治理建設，承擔治理義務主體平等地位的法律假設、居民大會“高參與”“高通過”的制度設計以及居民組織的“利他主義”設定，表明城市小區的立法價值導向是形式正義。這樣的導向使得居民在小區居民自治中處于弱勢地位，要受到國家市場的雙重打擊，居民權力難以發揮，個人利益難以取得。為了實現立法價值導向由形式正義轉向實質正義，需要黨帶領居民，共同凝聚力量，完善小區居民自治機制，承認差異并且傾斜化分配居民權力。

（三）加強小區組委會建設，提升居民話語權

實現小區自治的關鍵就是提升居民話語權，只有使居民的聲音更有威力才能真正實現小區自治。社區治理共同體的構建不僅需要多方主體參與而且還需要治理方法途徑多樣化。打造多方共同參與的機制，以塑造現代公共精神的方式提高居民治理主體性。社區在落實疫情防控政策的過程中，不僅要推行行政鏈條般資源配置模式，而且還應推動第三方以及社會力量參與到治理中來，將社會力量從邊緣地位拉到治理中心，真正體現社會力量的“多元化、高水平、專業化”價值。

社區可以探索以網格維度建立“鄰里坊”等非正式的居民自治組織的機制，使之成為居民之間共同防疫、同舟共濟的大本營，同時完善該組織正常運轉的機制，從而讓該主體進入公共領域，進而維護公共利益，樹立正確的價值取向。要充分調動居民這一主體的活力，提升居民話語權，這是真正實現小區自治的關鍵社區是城市工作的“建制之根”，是社會治理的“前哨堡壘”，是維護秩序的“中堅力量”，是黨和政府聯系服務群眾的“橋梁紐帶”。

四、結論

城市社區規范化管理意義重大、影響深遠。通過對社區治理中的多元治理與小區自治問題研究，我們了解了社區多元治理的重要性以及實現社區多元治理和小區自治面臨的困境。通過采取構建多元主體互嵌機制，完善相關法規，提高居民話語權等方式，實現社區多元治理。

在面對突如其來的公共衛生事件時，社區多元治理顯得尤為重要。全方位提升基層社會治理效能，在共建共治共享進程之中創建秩序與活力并存的良序社會。

【相關鏈接】

1.社區治理的主體多元化。盡管政府在社區治理過程中依然會發揮決定性的影響作用，但是社區治理的主體不再是單一的政府。在政府之外，還有其他治理主體，例如企業、非政府組織、私人機構甚至于個人，它們通過同政府機構，以及彼此之間建立起多種多樣的協作關系，通過相互之間的協商與合作，來共同決定和處理社區公共事務，使得過去政府的社區管理趨向于社區治理。

2.社區治理的目標過程化。社區治理除了明確的任務目標之外，過程目標更是其所注重的因素。社區治理要解決社區存在的問題，完成特定的、具體的經濟社會發展任務。此外，社區治理還要培育社區治理的基本要素，包括調動社區居民參與公共事務，培育改善社區組織體系等。這些社區治理的過程目標只有在社區治理的長期過程中才能逐漸培育起來。

3.社區治理的內容擴大化。社區治理的內容涉及社區成員社會生活的多個方面，事關社區成員的切身利益。它包括社區服務與社區照顧；社區安全與綜合治理；社區公共衛生與疾病預防；社區環境及物業管理；社區文化和精神文明建設；社區社會保障與社區福利等。要做到社區公共事務的治理就必須最大限度地整合社區內外資源，構建社區治理機制，調動社區居民參與，達成社區事務的良好治理。