基于COSO內控框架對高校預算管理的研究*

川北醫學院 馮燕

通過了解國內外以及高校預算的現狀，同時借鑒與研究COSO 內部控制的框架理論，分析當前預算管理中存在的一些不足，結合COSO 內控框架的五個要素，通過對預算工作基于COSO 內控框架要素的實施情況的了解，尋求措施用于優化預算的環境控制、建立起預算的風險評估機制、優化高校預算的管理、完善預算的監督體系，提升高校資金使用效率與財務預算的控制。

一、高校預算管理與內部控制研究的現狀

（一）高校預算管理研究現狀

從預算編制和預算執行兩個方面來了解當前高校預算管理。

一方面是預算編制，每年各高校都會依據財政部與教育部的相關要求開展預算的編制工作，遵循“量入為出、收支平衡”的原則，結合以前年度預算結轉、結余情況以及上一年預算執行的情況，進行新一年度的預算編制。

另一方面是預算執行，各高校都是按照批復的預算來安排當年的各項收支，并在執行過程中遵守預算的嚴肅性、程序性，嚴格執行各項收支活動。從高校預算管理的總體情況來看，高校預算工作是在財政部和教育部的要求及指導下進行的，但是對于財政經費的落實情況以及資金的使用效益情況仍需進一步研究。

（二）內部控制研究現狀

綜合國內外的情況可知，對于相對發達的國家，高校的管理模式與內部控制與企業的管理模式、內部結構是一致的，企業、高校也要服從于國家發布的內部控制相關的法規。追根溯源可以發現，最開始提出內部控制主要是為了保護公司的財務信息，反對那些虛假欺詐信息。

后來，出臺了COSO 內控框架，對于企業內部控制來說，它的出現是跨時代的象征。2016年我國在遵循高校內部控制的原則下，根據高校內部控制的理論知識，結合對當前高校經濟與高校管理的情況進行的分析，對于整個內控管理涉及流程的問題提出了具有針對性的建議與解決方法。

二、預算管理在COSO 內控框架下有良好的適用性

目前來看，不管是理論界還是實務界，基本已經認可COSO 內部控制框架的權威。不論是我國實施的《企業內部控制基本規范》還是與行政事業單位相關的《行政事業單位內部控制規范》，其確立都是借鑒了COSO 內控框架的五大要素的內容。

對于COSO 內控框架的五大要素分開來說，其一是對環境的控制。它的構成主要包括治理結構與人資政策以及組織文化等，與預算的控制環境類似，對于能夠順利開展預算的管理活動，控制環境起主要作用，而且可以從控制環境的情況了解到預算的執行情況。

其二是對風險的評估。因為經濟在社會發展中也是要面臨許多風險，進行很多風險影響的預算規劃。從一定的意義上講，這可以讓預算管理在更高效的同時防范風險。

其三是對活動的控制。其中，不相容崗位的分離、會計相關系統的控制、授權審批的控制等，對于預算管理來說都應加入管控手段。

其四是加強信息與溝通。它主張在高校內部之間、內部與外部之間，對于出現的各方面的信息可以實現順暢溝通與預算信息校正，一定程度上加強了預算管理的有效性。

其五是強化監督。在內控管理中注重內部與外部的監督職能，內外部的監督可以及時發現預算管理中的不足環節，通過優化管理過程，實現預算的透明化。

三、高校預算管理存在的問題

（一）對預算不夠重視，且沒有一定的風險意識

當前高校對于與預算管理相關的管理理念相對比較缺乏，而且對于預算管理沒有全部員工一起參與的共識。對于高校內的大多數普通員工而言，在他們的觀念里認為預算管理是財務部門的事情，其所在部門及員工僅僅配合財務部門工作就可以了，沒有對預算管理產生足夠的重視，導致財務工作人員在進行預算工作時，不能從業務部門獲得積極主動的支持，增加了預算管理過程中出現問題的可能性。受思想固化的影響，部分人認為預算就是單純的申請撥款，沒有意識到預算的控制功能。部分高校員工缺乏對預算管理業務的風險意識，受傳統思想觀念影響，一些高校工作人員認為高校的資金是國家財政撥款的，如果不出現校內人員貪腐，就不會出現比較大的風險，所以在內部控制與預算管理方面沒有投入足夠的關注度。

（二）預算部門協調不夠，信息溝通不暢

目前高校預算編制的工作還是由財務部門主要負責的，對于一個相對完整的預算管理機制而言，其工作包含很多，如預算最終決策的審批，預算資料的編制、預算的執行、決算以及預算的分析等。計算機的使用確實為預算管理工作帶來了一定的便利。

但是，它只能處理業務層面上的工作，預算相關的信息主要是以數據表格的方式在高校內部流動，相對來說比較滯后和靜態，當管理人員收到相關信息后，無法對預算執行的當下情況進行及時分析和研判。

此外，在進行預算相關的工作時，財務相關的工作人員與預算執行的相關工作人員不能及時進行有效的信息交流和溝通，出現財務部門在資金分配上了解情況而在資金支出方面不了解情況，從而出現資金使用不當的問題，導致預算執行過程中出現違規現象。

（三）預算編制粗糙，不能落實執行

從兩個方面來說預算編制粗糙的問題。首先，高校在進行預算編制時，沒有確定的戰略規劃，只依據學校的年度計劃或者當年的工作要點開展預算編制工作。雖然說現在許多高校已經制定了相對長期的高校發展規劃，但這也只是制定了發展規劃，并沒有把它與高校的預算進行統一聯系與緊密結合。其次，對于高校各部門的預算在編制時應該采用零基預算的方法，但實際情況是高校在實施的過程中，并不能實現使用零基預算，而是采用增量預算，從而導致出現有錢的院系會更有錢，沒有錢的院系一直得不到錢的情況。

（四）不全面的預算考評，導致監督機制不能正常運行

從當前的現狀可知，高校在預算工作中，大多把關注的重點放在了前期預算編制工作和中期執行預算的過程中，僅僅考慮了預算編制是否存在問題需要調整，預算指標與實際的開支情況是否一致，預算執行的進度是否達到預期目標，并沒有對預算執行過程中出現的差異進行分析，并找到相關的責任人，這樣得到的預算執行結果并不能對接下來的預算管理工作起到改進作用。高校在對預算進行考評方面也存在問題，在實際工作中，通過對“預算執行率”以及“預算完成率”的考評結果來看，對預算的考評是片面的，需要建立更加精細的預算考評機制，應該有具體的目標，在執行過程中有監控部門，預算完成后有評價，評價完成后對評價結果意見反饋，對反饋的意見進行分析和研判并應用到實際的工作中。但目前高校的內部監督機構還沒有完全發揮應有的作用，多數高校的預算監督工作，還是由財務部門負責進行的，無法讓內部監督功能的實施得到相對的客觀性與可靠性。

從目前的形勢來看，對于高校內部審計來說，財務信息的審核與重大項目的審計是主要的工作，而對高校預算執行情況還沒有進行專項的審計。

理論上，在高校從事預算監督的工作人員必須了解學校各項財務收入與支出情況，并且具備相應的專業技能和素養。但是從實際的反饋情況可以看出，由于專業人員缺乏、地位不高、方式方法落后等原因，導致預算考評機制存在于形式上。

四、基于COSO 內控框架對高校預算管理的優化路徑

對高校預算管理的問題進行分析，可以明確在高校預算的管理中應就兩個目標對其進行合理改進和完善。

其一是明確預算的合規性，其二是完善預算的績效性。高校預算的風險評估為出發點，對預算的流程進行多方面全方位的梳理，分析找到預算管理中存在的問題。借助現在預算管理中科技的應用，通過信息系統，針對整個預算管理體制系統，落實并優化從開始的確立發展規劃，接下來對預算進行編制，編制后的執行，以及對預算執行后的績效評價和結果反饋的整個流程進行把控。

結合COSO 內控框架的五個要素的要點，從對預算環境的優化、風險評估機制的確立、對整個預算進行閉環的管理、注重對預算的重點環節進行把控、加強預算各個環節的交流和溝通，最后對預算監督落實到位。

（一）對高校的預算控制環境進行優化，并提高預算的觀念和責任

對于高校來說，如果要想把預算管理的工作做好，學校內各個部門的配合是非常關鍵的。只有學校內各個部門相互配合，在學校資源的分配方面才能更加合理和科學。明確預算目標并把責任目標細化分層，落實到每個業務部門，并且加強各個部門的協調，加快預算執行的效率，對高校的預算管理形成成本與效益關系的理念，增強高校內工作人員對績效預算的理解，重視對相應資金投入后的效益產出，通過加強對高校預算管理工作的重視，細化并落實高?，F行的預算管理工作，提升高校內工作人員的預算責任意識，并及時對參與預算相關的人員進行培訓。

（二）完善預算管理決策程序,加強預算執行控制

高校應明確預算管理機構的構成，明確各個崗位的職責分工，根據決策程序對每個崗位的權限進行量化。高校應組建預算管理委員會，負責制定預算的相關政策及方案，協調解決執行過程中可能會出現的各種問題，組織開展工作，保障工作的順利執行。高校的校長可以作為負責人，各個處如財務處、教務處、人事處等作為委員，確保與預算相關的各項工作得以順利開展。

其主要任務大致包括以下幾個方面：合理制定預算目標，預算相關制度的制定與實施，對預算執行的結果的考核評價等。針對預算執行環節，要加強執行過程中和執行后的內控管理。對于項目支出，如批量采購、基礎化設施建設等，要反復研討、論證其必要性、合理性，必要時可以請求相關專業人員予以協助。對于需要追加預算的資金支出，要開會進行反復周密的討論、研磨、論證，確定是否存在其必要性，以確保資金效益的最大化。同時，明確預算執行中的各個要求，規范項目的執行，嚴格按照教育部的要求，加速對于預算的執行，及時反饋項目的執行情況，提高相關資金的使用效率。

（三）促進高校預算信息系統建設

高校應該發揮其長處，建設高校預算信息系統。

首先，高校應該充分運用數據分析，借助計算機強大的數據處理、質控的能力，結合工作，對學校的各部門收支狀況進行經常性的統計分析研究，并根據具體情況進行適時修訂調整，階段性提供預算執行情況分析報告，為以后的資金分配提供一定的價值考量。其次，各業務部門可以將各項預算收支匯總至該信息系統中，充分實現各項信息的數據化，使得數據的調取更為簡便、快捷，透明化，實現高校對預算信息的全面掌控。當發現重大差異時要及時報告，請有關部門進行分析討論，指出其差異存在的問題，并進一步商討解決方案，從中汲取教訓，保證以后的工作順利開展。

（四）建立高校預算風險評估機制，構建預算績效評價體系

眾所周知，考核評價在目前的經濟活動中越來越占據著主導地位，是高校預算風內控管理的重要環節。高校不能僅把預算作為一串沒有生命力的數字、財政撥款的憑證，而忽視了其龐大的控制功能。預算的控制功能同時也需要強有力的監督指導，這自然而然促成了考核評價的誕生。具體實施中，可以以績效為中心，監督部門進行綜合評定。高校應該組建監督部門，建立完善的高校預算風險評估機制，包括從預算、采購、支出，到最后的確定合同等各項指標明細，分析其間流程可能存在的各種隱患，及時制定相關應對措施，予以規避。例如，預算執行單位收入支出是否合理，是否遵守各項規章制度，是否?？顚Ｓ玫?。及時了解各部門之間的溝通協調效果，人員配置是否合理，預算額度與實際支出是否相差過大，項目精度、進度等是否符合要求等。

首先，主要是對高校預算的資源配置及風險控制方面進行合理評價，予以打分。如各項收支是否符合規定流程，各部門資源配置比例是否合理，是否符合該部門發展需要，預算調整的具體原因及是否有必要，是否符合相關程序。

其次，對預算整體流程的各項環節執行程度及最終效果進行評價，查看預算收入有無隱藏，中途是否私自設立項目、提高收費，各項支出是否按原定計劃執行。若沒有按照原定計劃，具體原因是什么，是否存在?？钏接玫惹闆r，看結果是否符合最初的目標，是否達到預期，整體過程是否符合各項規定、制度等。除開部門監督，高校也應該依據實際情況進行自我評定。各個部門可以進行自我評價，自省所完成工作的可取之處及以后要注意提高的不足之處，及時改進，多溝通，以便以后的工作能夠更加順利高效地完成。

（五）建立預算信息公開制度

高校應通過學校官方網站或公眾號等多種渠道，及時、規范地公開經政府財政部門批復的年度預算數據及說明，保證財務信息的透明化，接受社會各方監督。這就要求各高校應該加強信息化方面的平臺建設，對屬于應當公開的預算信息內容以專欄進行公示，而不是與業務工作內容混雜在一起。要善于規整公開的數據，利用先進的網絡系統或者平臺，方便高校內的各個部門之間信息使用，同時要責任到人，且要對數據進行及時補充、完善、更新。當然，在保證信息共享快速、便捷的基礎上，也要保證其準確性、真實性。公開預算信息的制度，讓高校內的每個員工和校外的人員都能夠參與進來，對公開的信息行使使用和監督的權利。

五、結束語

多角度了解當前高校在預算管理方面的真實情況，針對在其管理過程中發現的各項問題，通過對高校預算控制環境的優化，以及提高高校內工作人員對預算的重視度和責任感、進一步完善預算管理決策程序、加強預算執行控制力度、促進高校預算信息系統建設、建立高校預算風險評估機制、為預算管理構建完整的預算績效評價體系、建立預算信息公開制度，這一系列的措施與改革，能優化高校的教育資源配置，提升教育資金的效率和效益。