中國省級土壤污染防治基金設立思考與探索

常春英，李朝暉 ＊，吳文成，閆洛菲，鄧一榮，周玲莉

（1.廣東省環境科學研究院，廣東廣州 510045；2.生態環境部華南環境科學研究所，廣東廣州 510655）

引言

土壤污染治理與修復是環境污染治理中難度最大、周期最長、資金需求最大的領域之一。自1980年12 月美國設立超級基金制度開始，通過土壤污染基金來解決受污染土壤修復資金不足問題已成為國際社會的通用做法，之后德國、荷蘭、日本等地均結合本地實際設立了土壤污染相關基金制度，為完善土壤基金制度積累了豐富的經驗。2019 年1 月1 日實施的《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤污染防治法》），提出設立中央土壤污染防治專項資金和省級土壤污染防治基金，奠定了我國土壤污染防治基金的法律地位；2020 年1 月六部委聯合印發的《土壤污染防治基金管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）為各地設立省級土壤污染防治基金提供了有效指引，二者與現行的政府投資基金管理制度一并構成了我國土壤污染防治基金制度的核心，對解決當前土壤污染防治資金不足、探索多元化資金籌措機制具有重大意義。本文在分析土壤污染防治基金概念及其特點的基礎上，結合國內外土壤污染相關基金運行經驗、特點和存在的問題，針對省級土壤污染防治基金設立中的運行模式、支持范圍、項目儲備和配套制度等提出了建議，可為各地設立省級土壤污染防治基金、探索綠色金融發展新模式提供參考。

1 土壤污染防治基金概念及特點

“基金”指具有特定用途的資金集合。土壤污染防治基金是指由省級財政通過預算安排，單獨出資或者與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導投資土壤污染防治、支持土壤治理修復的政府投資型基金[1]。因此，我國土壤污染防治基金既具有特定用途的土壤污染防治屬性，又具有政府投資基金的金融屬性，也具有基金使用的特定性、用途的補充性以及市場化運作等典型特征。

1.1 基金使用的特定性

土壤污染防治基金是專門用于土壤污染防治領域的基金，具有使用上的特定性。土壤污染防治是指防止土壤遭受污染和對已污染土壤進行改良、治理修復的活動[2]。具體到實際活動中，包括土壤污染源頭預防措施、土壤污染狀況調查、風險評估、風險管控或修復、效果評估、后期管理以及與土壤污染防治有關的能力建設、制度構建、技術研發等內容。然而，并非所有的土壤污染防治行為均可使用該基金，只有當符合特定情形并按程序審批后方可啟用。根據《土壤污染防治法》，土壤污染防治基金主要用于農用地土壤污染防治、污染責任人無法認定的土壤污染防治以及政府規定的其他事項等。

1.2 用途的補充性與時效性

“污染擔責”是《土壤污染防治法》的基本原則，設立土壤污染防治基金是污染者付費原則下的重要補充，是破解土壤生態環境損害賠償領域“工業污染、民眾受害、政府買單”困局的新探索，并非環境損害賠償制度外創設的新的責任承擔形式。土壤污染防治基金不是財政專項資金，不是無償資助，而是“有償使用”。另外，隨著土壤污染防治制度體系的逐步完善以及治理修復技術的不斷提升，我國土壤污染增量將呈逐年下降的趨勢，污染人不明確的污染土壤將逐漸減少直至消失，污染人明確的土壤修復可由市場資金完成，部分農用地污染土壤、突發污染事件等的響應可由政府專項資金承擔，政府性土壤投資基金將完成階段性任務。

1.3 基金運作的市場化

土壤污染防治基金屬政府投資基金，需符合政府投資基金的基本屬性，即市場化運作[3]。首先，設立的市場化。政府投資基金作為一種市場化經濟工具，它將金融市場與產業關聯，基金設立方案需充分考慮社會出資人意愿和產業發展需求，否則將影響基金的設立和投資進度。其次，運作的市場化。政府投資基金實行所有權、管理權分立，即政府部門是有限合伙人（Limited Partner，LP），其與普通合伙人（General Partner，GP）均通過市場化的協商談判確定各自權利義務，通過基金章程、有限合伙協議、合同等約束有關行為。再次，分配的市場化。各出資方按照“利益共享、風險共擔”的原則進行收益處理和虧損負擔，財政出資與社會出資同股同權。不過，財政資金在合理控債風險的前提下，可向社會出資人讓渡部分收益，以激發市場活力、體現公益性。

2 國內外土壤污染基金制度及其存在問題

2.1 國外土壤污染基金制度

國際上部分國家和地區土壤污染治理與修復工作早于我國，其土壤污染基金制度構建已趨于成熟，美國、荷蘭、德國、日本等結合本地實際構建了系統的土壤污染基金制度及其配套措施（表1），并在實踐中不斷完善，其在資金來源、基金使用、基金運作及管理等方面具有鮮明的特征，為我國土壤基金制度的構建提供了有益借鑒[4-7]。

表1 部分國家或地區土壤污染防治基金機制及特征

2.1.1 資金來源上以財政和社會資金為主

美國超級基金在建立之初（1995 年及之前），其資金主要來源于針對石油等化工原料以及化工衍生物征收的專門稅、針對年收入200 萬美元以上企業征收的環境專門稅以及部分政府財政撥款；1995 年之后，支撐美國超級基金的主要來源為聯邦政府撥款，其涵蓋了企業附加稅收入、聯邦普通稅收、對潛在責任人的追償或者罰款、基金的利息等[8-10]。類似地，德國等均延續美國超級基金的資金籌措方式，以特定收費（整治費、特定繳費、稅收等）和政府撥款等形式支撐土壤污染基金[11]。英國尤其注重鼓勵私人參與污染地塊的修復，政府通過改良社區基礎設施和建設情況，吸引投資和開發[5]。日本的資金來源主要是政府預算補助、民間出資和捐贈等，通過購買污染土壤運出管理聯單、實施土壤環境修復工程或者通過由認定調查機構實施調查等形式出資[6]。此外，各基金均允許政府或土地所有者在承擔責任后向污染行為人追償，即針對污染責任人尚未開展風險管控和修復活動的地塊，由政府部門先行開展，之后再向相關責任人追償，并可以對不履行責任的行為進行處罰。

2.1.2 實行污染者付費，基金使用具有特定限制

國外對土壤污染相關基金的使用均有限制，美國超級基金主要對無力承擔，以及無責任方或無法認定責任方的地塊使用基金開展治理，并實行“先治理，后追責”的方式追繳修復費用[12,13]；荷蘭《土壤保護法》以1975 年為界，政府財政支持1975 年之前的歷史污染及其修復項目，而針對1975 年之后的污染地塊整治費用主要由污染者和受益者承擔[2,14]。德國、日本等延續了美國超級基金的資金使用限制要求。具體資助方向上，國外土壤基金還明確了基金管理費、整治費申訴及求償支出等費用均可從基金支出。

2.1.3 明確了管理機制，政府部門負有管理職責

國外的政府部門大多對土壤基金負有管理職責[15-17]。美國的超級基金是由危險廢物反應信托基金轉化而來，聯邦政府具有絕對的支配權，主要執行機構為聯邦環保局。德國的土壤保護基金屬于土壤污染防治領域的環保責任基金，由德國聯邦經濟部負責統籌管理，各州設立土壤環境保護專門委員會，負責轄區內基金的運行和實施。

2.1.4 構建了基本立法與配套制度的基金管理體系

發達國家和地區土壤污染基金均以其基本立法為核心，并配套相關法律、法規制度來系統發揮作用?！毒C合環境反應、賠償與責任法》是美國超級基金制度的核心立法，與《超級基金修正及再授權法》《綜合預算調整法》《納稅人減稅法》等構成了美國超級基金的制度體系并發揮作用。德國、荷蘭、英國、加拿大、日本也在基本立法及配套制度上不斷完善。

2.2 我國土壤污染防治基金制度

自2016 年《土壤污染防治行動計劃》實施以來，我國針對設立土壤污染防治基金的呼聲越來越高，《土壤污染防治法》和《管理辦法》的頒布實施，初步構建了中國土壤污染防治基金的框架體系。在設立目的上，我國土壤污染防治基金本質上是一種經濟工具，政府利用行政管理優勢提供全面有效的市場信息，并引導社會資本參與土壤污染防治相關投資[18]。在資金來源上，主要來源于省級財政資金、社會投資資金以及中央土壤污染防治專項資金三類，與國外土壤基金的資金來源類似。在基金用途上，規定基金主要用于農用地和責任主體無法認定的土壤污染防治以及政府規定的其他事項，資助方向上包括土壤污染源頭防控、土壤污染風險管控、土壤污染修復治理、土壤監測/評估/調查、管理改革創新以及其他涉土項目等。在基金管理上，我國土壤污染防治基金由省級財政部門會同生態環境部門制定基金設立方案，經由?。▍^、市）人民政府批準后設立；基金實行市場化運作，政府部門負責績效評估和監督，由專業機構開展日常運作，由商業銀行負責資金托管與清算。目前，我國多個地區已啟動省級土壤污染防治基金的研究與設立，江蘇、湖南、河南等地已設立土壤相關基金，各基金結合本地情況確定了本?。▍^、市）土壤污染防治基金的模式、規模和使用范圍等（表2），但在具體實施上，尤其針對基金適用范圍、工作模式、制度體系建設和項目儲備等方面還有待進一步明晰和探索。

表2 部分已設立的省級土壤污染防治基金及其特征

2.3 國內基金制度實施及其主要問題

國外土壤污染相關基金的設立及運行，尤其是美國超級基金制度的建立，對促進各國和地區解決污染場地環境問題具有不可替代的作用，支撐完成了大量污染場地的治理與修復，也有效促進工業企業責任人意識到其必須對生產經營活動污染的土壤和地下水環境保護承擔責任。我國土壤污染防治基金制度建立不久，已設立基金的省份均處于剛剛啟動投資階段，相關的資金使用條件、范圍和啟用情形尚不具體，各地方對基金的運營、項目儲備、制度構建、責任追究、信息公開等也鮮有詳細規定，基金相關制度在實踐中可操作性較低。

2.3.1 基金工作模式有待創新

“政府引導、市場運作”是政府投資基金的基本前提，土壤污染防治基金雖由政府財政出資但仍需遵循基金運作的一般規律，在實際中需充分考慮基金的市場化[20]。土壤污染防治基金支持的項目公益性較強，除擬開發的建設用地具有較高的商業價值外，針對農用地及責任主體滅失的地塊，其土壤調查評估、風險管控與修復、效果評估等主要依靠政府付費，因此，需進一步創新工作模式，探索構建完善的投資回報機制以支撐基金的可持續運行。另外，《管理辦法》限定了土壤污染防治基金的政府投資型模式，但基金的具體展示形式可以結合本地實際情況綜合確定。2020 年7 月由財政部、生態環境部和上海市共同發起成立的國家綠色發展基金就是典型的政府投資型基金，其重點支持長江經濟帶沿線11 省市的綠色發展重點領域，具體投資方向包括環境保護和污染防治，充分體現了基金政府引導、市場化運作以及區域聯動的特點。因此，基于本地實際而確定的區域聯合基金、產業基金模式可更好地整合資源，集中資金解決共性問題。

2.3.2 基金使用范圍不明確，項目儲備不足

《土壤污染防治法》與《管理辦法》中對基金的使用條件和范圍缺乏具體規定，還需進一步明確；除農用地和無主地塊的土壤污染防治外，政府部門可結合實際明確和細化本地土壤污染防治基金的使用條件和具體情形。此外，土壤項目的儲備問題一直是土壤污染防治工作比較薄弱的環節，存在項目缺乏、已儲備項目不成熟等問題，需提前儲備避免基金設立后無項目可投的尷尬境地。國家綠色發展基金在設立之初，已儲備了戰略功能類、股權投資類、子基金類項目80 余個，并針對污水處理、垃圾焚燒、危廢處理、電池回收利用等細分行業予以支持，以保障后續項目供給。山東省優化調整基金設立思路，以“先找項目、后設基金”驅動產業發展，確保資金花在“刀刃”上[19]。

2.3.3 基金制度體系有待完善

在建立了土壤污染防治核心資金負擔體系后，我國土壤污染防治基金還需逐步構建管理部門、托管機構、投資人等相關方的具體實施細則。目前，基金制度在實施上缺乏系統性的操作規范和細則，針對財務核算管理要求、投資決策議事規則、基金使用管理程序等還需進一步細化和明晰。另外，工業場地、農用地和礦山修復是土壤污染防治的三大主戰場，其風險管控和修復具有顯著的差異性，需根據其特點進行分別規范或區分。針對工業場地，結合其“無主”特性及其風險情況，需進一步調整和優化風險管控和修復相關項目要求；針對農用地，需根據土壤污染狀況詳查、普查和監測等結果，對農用地相關項目進行分類、分批支持，并與后續的規?；?、集成化和高附加值化模式結合，實現投入產出平衡；針對礦山修復，借鑒已有礦山遺址修復及建設運行成功案例，進一步提升礦山修復的形式本地化和主體多元化，提高后續的精細化運營能力。

3 省級土壤污染防治基金設立及優化建議

3.1 創新和優化基金運作模式

參考國家綠色發展基金、河南省綠色發展基金，構建更為集成和綜合的基金模式，基金可采用母子基金的架構運作，母基金參與投資設立子基金，子基金主要投向涉土壤污染防治相關項目，基金與社會資本合作量身定制項目子基金。以廣東省為例，依托建設國家綠色金融改革創新試驗區、粵港澳大灣區綠色技術銀行等重要契機，將廣東省土壤污染防治基金整合其中，構建可持續的大灣區綠色金融體制。預期運行中，大灣區內廣州、深圳、佛山、東莞等地發揮其實體經濟強、城市更新快的優勢，香港和澳門發揮資本及開放優勢，便捷三地整合資源，有效支持和創新綠色金融產品和服務。此外，工業園區、集中連片農業產區也可自行籌建土壤污染專項子基金，有效吸納省級基金的支持。

針對土壤污染防治項目周期長、投資大、見效慢的特點，需建立政策、產業和市場經濟目標的平衡，創新政府投資基金的運作模式。一方面，從資金運行上優化運作模式。采用區域型基金，滿足不同項目對基金規模、跨區域等的需求；采用直投基金，完成對投資大、周期長、戰略地位高的重點項目投資；采用天使基金，投向種子期、初創期涉農用地污染防治項目，鼓勵創新和培育?？傊?，結合具體項目的規模、周期及涉及范圍等，構建條塊結合、長短結合、綜合與細分相結合的土壤污染防治基金運行架構，并以子基金群的形式提升基金運作靈活度和基金總規模。另一方面，從環境治理上創新運作模式。結合地塊土壤污染和開發實際，統籌考慮其修復、開發和運營，采用“系統治理+開發”“土壤修復+地產開發+開發后運行”“土壤修復+設施建設+設施運營”等方式，通過基金支持，企業有能力完成地塊修復并在后續運營中獲利，而基金通過投資實現保值、增值并實現污染土壤的安全利用；合作結束后，相關資產移交政府。項目過程中，延后了政府支付時間、縮短了土地招拍掛程序，提升了社會資本參與度，為社會資本參與土壤污染防治項目提供了新思路。

3.2 明確基金啟動與支持范圍

針對基金啟動條件，《土壤污染防治法》提出地方政府可以根據實際規定納入基金使用其他事項，筆者認為以下情形應納入土壤污染防治基金的啟動條件：一是農用地土壤污染防治。主要指非點源性、非明確污染責任方導致的受污染農用地的風險管控和修復活動，可以由土壤基金進行資助。二是土壤污染責任人或者土地使用權人無法認定的土壤污染風險管控和修復活動，應當納入基金資助范圍；針對突發性污染事件難以快速確定污染者且需迅速開展修復活動的，應納入基金支持以及時采取措施，避免污染擴散、保障公眾健康安全。土壤基金對以上兩種情形保有修復費用追繳的權利，當責任主體出現或被認定時由其支付有關費用。三是污染責任主體不愿或能力不足以開展土壤風險管控和修復工作時，需分情形判定是否啟動基金。當項目具有風險管控和修復的迫切性時（如污染擴散、影響惡劣、重點開發等），可以使用土壤基金予以提前資助以降低影響，有關費用后續通過訴訟或者行政手段向污染者追償；當非迫切時，可參考生態環境損害賠償相關措施，通過磋商或訴訟等方式予以解決[21]。此外，筆者認為，無過錯購買或接手了污染地塊的當事人也是土壤污染的受害者，其地塊的污染土壤風險管控和修復也需考慮納入土壤污染防治基金的支持條件，但此類項目需提供完善的無過錯證明材料且滿足污染責任人難以追溯這一前提。

針對支持范圍，《土壤污染防治法》和《管理辦法》等未對基金資助范圍提出具體的要求，結合《管理辦法》有關要求以及土壤污染風險管控和修復活動內容，基金資助范圍可包括土壤污染源頭防控、土壤風險管控、土壤污染修復治理、土壤污染狀況監測/評估/調查、管理創新改革、其他土壤質量改善密切相關的支出等。同時，考慮到基金的市場性和盈利性，需研究探索將垃圾填埋類、污染土壤異地處置等預期可盈利涉土項目納入基金資助范圍，以實現基金的可持續運轉。

3.3 注重項目儲備與精準支持

一是注重項目儲備?；鸸芾頇C構需制定明確、具體的項目入庫指引，提前儲備優質項目，建立項目儲備的動態管理機制，形成滾動實施、新增儲備的良性循環。通過投資綜合性平臺等搜集符合要求的項目信息，并依托政府部門通過項目推介會、座談會等形式，集合和篩選優質適宜項目。同時，筆者認為依托基金，可研究建立項目前期研究工作專項基金，用于目標項目的前期工作經費，?？顚Ｓ?、滾動使用，當項目獲基金支持后返還有關費用；若項目未被支持且資金難以返還的，可按程序核銷。

二是注重精準支持。土壤基金支持的項目要突出重點、提高準度，選擇發展前景好、與當地實際情況聯系密切的項目，儲備項目細化屬性分類、層級分類、存續狀態和重要程度等，確?；鹜顿Y項目的科學性和有效性。加油站污染修復基金（SUBAT）是荷蘭環境基金的典型案例，該基金針對加油站存在土壤污染隱患且多數小型加油站無力負擔土壤修復費用的特征而設立，加油站所有者與基金簽署協議，明確關閉時間等要求，由基金完成土壤的修復工作，從而降低特定行業污染的負面影響[21]。

3.4 構建完善的土壤基金制度體系

土壤污染防治基金需在滿足財政、政府引導基金等要求的基礎上，符合土壤污染防治有關的法律法規、技術導則等要求，即在構建基于金融要素和基于土壤污染防治要素的管理制度基礎上，還需有效融合二者，進而系統構建土壤污染防治基金綜合制度體系（圖1）?；诮鹑谝氐闹贫葮嫿ǚ矫?，需進一步細化管理主體與模式，創新運行、監督和績效評估手段。同時，由于財政資金注重政策效益，社會資本注重經濟利益，因此土壤污染防治基金具有天然的雙重性，研究建立雙效考核機制，針對政府出資需以政策效益為先，綜合考慮創新能力、發展潛力和投資風險等因素；針對社會資金需綜合考量投資回報率等經濟指標，以促進土壤基金經濟目標的實現[22]?；谕寥牢廴痉乐蔚闹贫葮嫿ǚ矫?，需建立土壤項目儲備、責任認定及有關細化原則。實際中，針對不同土壤類別（農用地或建設用地）、污染情形等其風險管控或修復過程差異較大，研究制定不同類型用地的基金設立方案、責任人認定、參照指導價等，有針對性地篩選和儲備優質項目，可有效推進土壤基金落地實施。此外，基金綜合管理上還需制定實施土壤污染防治基金實施細則，針對基金的具體操作、決議和資金管理等章程需進一步細化，并建立有效的公開和公眾參與、費用追償等機制。

圖1 省級土壤污染防治基金制度體系優化

4 結論

《土壤污染防治法》和《管理辦法》中確立的基金制度是新時期國家生態環境保護與治理理念更新的重要體現，將這一制度在實踐中落地，對解決現階段較為突出的土壤污染問題有著重大的現實意義，對探索構建綠色金融、助力綠色發展新模式有著顯著的制度示范效應。但目前有關制度構建尚不健全，社會資本參與度還較低，投融資方式還較為單一，基金政策落地還需構建多種保障和促進機制。因此，在《土壤污染防治法》的框架下，進一步把握土壤污染防治基金總體戰略定位，對基金設立、使用、運行、監督和績效評估等方面進行規范和細化，大膽創新基金模式，并有效融合金融要素和土壤污染防治要素，構建系統完善的土壤污染防治基金制度體系，將有利于促進基金的順利運行和作用發揮?！笆奈濉逼陂g，隨著減污降碳協同增效、綠色低碳高質量發展的污染防治攻堅戰不斷深入，以農田、礦山和建設用地為主體的土壤風險管控和修復市場將進一步發力，未來行業的投融資模式將更加綜合化、系統化，土壤污染防治基金及其本地化制度體系的構建將進一步提供制度和資金保障，有效助力深入打好土壤污染防治攻堅戰，讓老百姓吃得放心、住得安心。