完善水生態補償助推水生態產品價值實現
——以湖南省水生態補償制度建設與實踐為例

□ 李慧玲 李欣

水生態補償是水生態環境保護的一項重要經濟手段，是實現水生態產品價值的主要方式，也是我國生態文明建設的重要制度保障。黨的二十大報告明確提出要統籌水資源、水環境、水生態治理，建立水生態產品價值實現機制，并提出完善生態補償制度。隨著水生態補償制度首次被2008年修訂的《水污染防治法》納入和《長江保護法》《黃河保護法》等一系列法律的進一步明確，湖南也在地方性法規、規章和其他規范性文件中規定了這一制度。目前看來，湖南水生態補償制度的建設和實踐取得了積極進展，為保護湖南水生態環境發揮了積極作用，但仍然存在一些問題，需進一步完善。

一、湖南水生態補償的現狀檢視

（一）湖南水生態補償制度建設與實踐概況

湖南水生態環境狀況近年來持續改善?！?022 湖南省生態環境狀況公報》顯示，在省級和國家地表水考核斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質斷面比例分別達到97.4%和98.6%，比上年均提高1.3 個百分點；長江干流湖南段和湘資沅澧“四水”干流考核斷面均達到或優于Ⅱ類水質，洞庭湖湖區總磷平均濃度下降為0.06 毫克/升；永州、張家界、邵陽、懷化4 個城市的國家地表水考核斷面水環境質量狀況排名進入國家前30位。這種良好的水質狀況得益于湖南打出的水環境治理的一系列組合拳，其中，離不開水生態補償制度的建設與實踐。

湖南的水生態補償制度建設取得了一些進展。在省級層面，有《湖南省環境保護條例》《湖南省湘江保護條例》（以下簡稱湘江條例）《湖南省洞庭湖保護條例》（以下簡稱洞庭湖條例）《湖南省飲用水水源保護條例》（以下簡稱飲用水條例）等20 多個地方性法規；有《湖南省湘江流域生態補償（水質水量獎罰）暫行辦法》（以下簡稱獎罰辦法）《湖南省流域生態保護補償機制實施方案（試行）》（以下簡稱實施方案）《關于健全生態保護補償機制的實施意見》（以下簡稱實施意見）《湖南省“十四五”水資源配置及供水規劃》（以下簡稱“十四五”規劃）《關于建立長株潭城市群生態綠心地區生態補償機制的實施意見》和2023年4 月28 日湖南省委全面深化改革委員會第十九次會議審議通過的《關于深化生態保護補償制度改革的實施意見》（以下簡稱新實施意見）等大量的其他規范性文件。在設區的市級層面，長沙市出臺的《長沙市水資源管理條例》《長沙市湘江流域水污染防治條例》《長沙市綠心地區生態補償暫行辦法》均對水生態補償作出了規定；在湘江源頭的永州市，其政府辦公室2016 年就印發了《永州市湘江源頭區域國家生態文明先行示范區生態補償管理暫行辦法》，對生態補償的行政區域范圍、補償對象、補償資金來源及其使用作出了詳細規定；2019 年邵陽市頒布的《邵陽市邵水保護條例》也已明確水生態補償制度，對為修復和改善邵水生態系統受到直接損失的單位和個人給予補償。

上文提及的地方性法規是對生態補償或水生態補償作出的原則性規定，規范性文件是對生態補償的總體規定或對流域生態補償的專門性規定，也為湖南水生態補償提出了具體要求。比如，“十四五”規劃要求推進水資源產權制度改革，探索建立水源地保護補償機制。再比如，新實施意見要求實行“輸血”與“造血”相結合的生態保護補償，力爭到2025 年，建立基本完備的與經濟社會發展狀況相適應的生態補償制度；到2035 年，建立基本定型的適應美麗湖南建設目標要求的生態補償制度。

湖南在水生態補償實踐方面也有積極探索。在跨省流域生態補償方面，湖南已分別與重慶、江西、湖北等?。ㄊ校┖炗啓M向流域生態補償協議。自2019 年起，湖南省與重慶市人民政府已簽署兩輪《酉水流域上下游橫向生態補償協議》，其期限分別為2019年至2021 年、2022 年至2024 年；自2019 年起，湖南省與江西省人民政府也已簽訂兩輪《淥水流域橫向生態保護補償協議》，其期限分別為2019 年7 月至2022 年6 月、2022 年7 月至2025 年12 月；2023 年1 月，湖南和湖北兩省人民政府就長江干流簽訂首個流域橫向補償協議，約定未來3 年每年各出資一個億，設立長江干流鄂湘段橫向生態保護補償資金，用于水生態補償。在省內的湘江流域，生態補償已大范圍鋪開。自2020 年以來， 14 個市（州）和95 個縣（市、區）建立了流域橫向生態保護補償機制，有效推動了全省流域生態環境質量穩步提升。2020 年年初，長沙市和湘潭市就湘江簽訂湖南省首個流域橫向生態補償協議；2020 年3 月，懷化市與湘西土家族苗族自治州簽訂了沅水流域橫向生態保護補償協議，同年6 月又與常德市簽訂沅水流域上下游橫向生態補償協議；2020 年4 月，張家界市與常德市正式簽訂澧水流域橫向生態保護補償協議，同年5 月，張家界市人民政府組織轄區縣集中簽訂流域橫向生態補償協議。

（二）湖南水生態補償制度建設及實踐存在的問題

一是法規政策碎片化且專門性規定效力層次低。湖南省涉及水生態補償的規定除獎罰辦法、實施方案、實施意見和新實施意見外，其他均只用一、兩個條文對生態補償作出原則性規定?！逗鲜|江湖水環境保護條例》雖經兩次修正，仍未明確使用生態補償的名稱。這些規定存在以下問題。

第一，使用名稱不統一，有生態補償、生態保護補償、生態效益補償、水流生態補償、水環境生態補償等。如省環保條例、實施意見和新實施意見等使用了“生態保護補償”一詞，湘江條例、《湖南省農村扶貧開發條例》等使用了“生態補償”一詞，《長株潭一體化發展資金管理辦法》則使用了“水環境生態補償”，飲用水條例、洞庭湖條例則同時使用了“生態補償”和“生態保護補償”，《湖南省長株潭城市群生態綠心地區保護條例》、獎罰辦法同時使用“生態效益補償”和“生態補償”概念，《湖南省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》等只是出現“補償”一詞，獎罰辦法除使用“生態補償”一詞外還使用了“獎罰”一詞。

第二，許多地方性法規采用授權立法的形式賦予省人民政府立法權，飲用水條例、洞庭湖條例和《湖南省實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》《湖南省長株潭城市群生態綠心地區保護條例》分別規定生態補償具體辦法、蓄滯洪區運用補償辦法、洞庭湖生態補償辦法由省人民政府制定。但遺憾的是，上述地方性法規出臺已久，省政府的具體辦法尚未出臺。

第三，專門性的生態補償規定效力層次低。湖南對生態補償專門規定的實施意見和新實施意見、對水生態補償專門規定的獎罰辦法和實施方案，都屬于“其他規范性文件”一類。

二是適用范圍窄。首先，適用的類型少，主要適用于流域、飲用水水源地，而水土流失重點防治區、蓄滯洪區的水生態補償、工程調水項目生態補償尚未納入補償范圍。其次，適用的區域沒有做到全覆蓋，且規定不協調。獎罰辦法適用的范圍為湘江干流及舂陵水、淥水、耒水、洣水、蒸水、漣水、瀟水等流域面積超過5000 平方公里及流域長度超過150 公里的一級支流流經的市和縣（市、區），考核區域為永州、衡陽、株洲、湘潭、長沙、郴州（含東江湖）、邵陽、婁底8 市，此與湘江條例規定的湘江流域不一致。湘江條例所稱湘江流域包括長沙、湘潭、株洲、衡陽、郴州、永州、婁底、邵陽、益陽、岳陽市全部或者部分區域?？梢哉f，即使是流域生態補償也未覆蓋全部湘江流域。同時，獎罰辦法與實施方案不協調，實施方案要求在湘資沅澧“四水”干流和重要的一、二級支流，以及其他流域面積在1800 平方公里以上的河流建立水質水量獎罰機制。顯然，實施方案遠比獎罰辦法要求實施的范圍廣。

三是補償方式單一。具體表現有兩方面，一是只有政府補償，缺乏與市場補償的有效結合；二是只有資金補償，缺乏就業補償、技術補償、項目補償等利益誘導型補償方式的導向性政策設計。盡管實施方案已規定橫向補償，但仍未跳出資金補償的密閉圈。

四是補償標準、考核指標欠科學。首先，補償標準不明確或不科學。湖南除獎罰辦法、實施方案規定了流域水生態補償標準外，其他類型的水生態補償，尚無具體規定；即使流域生態補償，對水質的考核，獎罰辦法也只有“適當獎勵”和“適當處罰”的規定，但何謂適當尚不明晰。湘江條例第47 條將達標水質納入補償范圍的規定明顯不科學，因水質達標為排污者應履行的基本義務。雖然實施方案做了矯正，規定只有優于達標基準時才進行獎勵，但湘江條例是地方性法規，而實施方案僅為規范性文件。其次，考核的內容不全面。獎罰辦法、實施方案規定的考核因素均為水質目標、水質動態和最小流量限制。因此，流域生態補償的考核主要是對水質的考核，即靜態水質和動態水質的考核，水量只是一個輔助的考核因素，而有水河長和流動性、水生生物的多樣性等因素均未納入考核指標體系。這種近乎只有水質的考核相對于新時期“三水統籌”的要求還有差距，無法完全實現水生態補償所要達到的目標。

五是多元主體參與度低。湖南流域生態補償現在主要是以政府為主導，采用的手段主要是“以獎促治、以獎代補”的命令管制型手段，通過縱向財政轉移支付的方式進行財政資金扣繳補償資金的來源較窄，尚未廣泛吸收企業和社會公眾的參與。

二、域外、省外的成功經驗

（一）采用多元混合的補償方式

一是采用橫向和縱向相結合的補償方式。在域外，橫向補償的成功經驗首推德國與捷克在20世紀90 年代就易北河流域簽署的橫向協議，兩國成立了雙邊合作組織，采用的補償方式是橫向財政轉移支付方式。這一實踐推動了易北河水質的改善，有明顯的經濟效益、環境效益和社會效益。在省外，新安江、九洲江、汀江韓江、東江、灤河、渭河流域等跨省河流的生態補償機制均采用縱向中央財政補償與橫向雙向補償相結合。非跨省的山東大汶河流域生態補償也值得借鑒，其資金來源為省級財政出資1200萬元，泰安、萊蕪兩市共同籌資800 萬元。再比如，2009 年，寧波市探索建立飲用水水源橫向生態補償機制，用水城區通過資金補償或其他途徑，幫助供水庫區做好環境保護與治理工作。

二是采用財政轉移支付與市場化、資金補償與非資金補償相結合的補償方式。在域外，如澳大利亞墨累－達令河流域建立了在政府整體監管下市場主導的生態補償機制，包括水權交易、流域用水封頂原則等市場化的交易手段。美國紐約市為保護哈得遜河水質，向上游農民的付費方式包括向土地使用者提供補貼、向按照推薦的環境友好方式經營牧場或農場的農民提供服務、直接付費購買土地發展權限制土地開發等。在省外，如黃山市人民政府在2016 年就運用市場化手段，與國開行安徽分行、國開證券有限責任公司、中非信銀投資管理有限公司共同發起設立新安江綠色發展基金，其首期規模達20 億元，采取債權、股權投資等方式，對生態治理和環境保護、綠色產業發展等領域進行支持。在非資金補償方面，皖浙兩省已將對口協作、產業轉移、人才培訓等方式納入多元化補償體系，與資金補償有機結合，《海南省生態保護補償條例》也已明確規定采取資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式開展橫向生態補償活動。北京市和十堰市就南水北調工程采用了互派干部掛職、區縣對口幫扶、綠色旅游發展互助、人員技術交流培訓、污水處理設施運營維護的服務補償等多種非資金補償方式。

（二）制定科學的補償標準和考核指標體系

在補償標準方面，主要體現在水質考核目標的界定和補償資金的標準設置上。對于水質的考核標準，實施生態補償的地區大多將優于水質目標的情形納入補償范圍，特別是省內流域補償，如《吉林省水環境區域補償辦法》《北京市水生態區域補償暫行辦法》等。對于補償標準，也會有調整。比如新安江流域生態補償至今已簽訂三輪協議，但三輪協議中的流域補償標準均結合治水的需要不斷地進行完善，第三輪考核中加大了總磷、總氮的權重，同時相應地提高了水質穩定系數。

在補償考核指標體系的構成方面，北京市打破了水質考核補償或水質水量考核補償的傳統做法，將水生態納入補償考核指標體系的范疇?！侗本┦兴鷳B區域補償暫行辦法》明確設置水流、水環境、水生態3 類考核指標和13 項核算指標。

（三）廣泛吸收社會資金

比如，美國紐約采用發行紐約市公債及信托基金等方式籌集補償資金；黃山市充分吸收銀行、證券公司、信托投資公司的資金，用于生態補償。

三、完善湖南水生態補償制度的建議

建議湖南借鑒其他地方的經驗，結合地方實際，從健全地方立法及其他規范性文件體系、拓寬制度適用范圍、實現補償方式多元化、優化補償標準與考核指標體系、提高多元主體參與度等五個方面著手水生態補償改革，助推水生態產品的價值實現。

（一）健全湖南地方立法及其他規范性文件體系

完善的水生態補償制度有賴于健全的法規政策體系。湖南應充分發揮地方立法的實施性、創新性功能，健全立法及規范性文件體系。

第一，制定統一的水生態補償政府規章。建議省人民政府出臺生態補償的具體配套辦法，可以采用的立法模式有兩種，一是制定湖南省水生態補償辦法，二是制定湖南省生態補償辦法，將水生態補償作為一種類型規定其中。

第二，清理相關法規和規范性文件，增加、修改或廢止相關規定。建議在《水法實施辦法》《湖南省東江湖水環境保護條例》等法規中增加條款明確規定水生態補償制度；建議修改《湘江條例》第47 條，規定將優于目標水環境、水流和水生態要求的情形納入補償范圍；建議廢止《獎罰辦法》等滯后的相關規范性文件。

第三，統一使用“水生態補償”這一名稱。從學術研究和法規政策的實踐層面分析，生態補償的外延大于生態保護補償的外延。生態保護補償是對生態保護者因履行生態保護責任所增加的支出和付出的成本予以適當補償的激勵性制度安排，這種只限于對保護者的補償制度安排稱為生態保護補償恰如其分。但從各地實踐看，水生態補償不僅限于對水生態保護者的補償，還包括對水生態受損者的賠償。因此，采用集“水質提升補償”與“水質惡化補償”于一體的“雙向補償”更符合生態補償的“公平”導向，故使用“水生態補償”一詞更為妥當。

（二）拓寬水生態補償的適用范圍

湖南水生態補償應實現重點區域全覆蓋，且延伸至湘江條例規定的全流域?！渡鷳B補償條例（公開征求意見稿）》將重點區域界定為，江河源頭區、重要水源地、重要河口、水土流失重點防治區、蓄滯洪區、受損河湖等重點區域。鑒于此，建議摸清家底，統計上述重點區域，在重點區域全面實行補償。對于江河源頭區、重要河口等區域，可以按照《實施方案》確定的流域范圍實行水生態補償；對于重要水源地，應參考2022 年水利部公布的《長江流域重要飲用水水源地名錄》并結合2022 年《湖南省縣級以上城市集中式飲用水水源地名錄》，將兩者列入的湖南省內集中式飲用水水源地納入補償范圍；對于水土流失重點防治區，建議將國家級和省級水土流失重點防治區納入補償范圍。

（三）實現補償方式多元化

橫向補償是綠水青山最直接的變現機制。建議湖南貫徹落實好《長江保護法》，在省內拓寬橫向補償，在現有基礎上將其范圍擴大至省內所有區域補償和水工程等項目補償，鼓勵受益主體與保護主體之間通過協議方式實行補償。此外，建議打破單一的資金補償格局，增加對口協作、產業轉移、人才培訓、產業園區共建等多種補償方式?？山梃b北京和十堰就南水北調的補償方式，真正實現輸血式與造血式補償的有機結合。

（四）優化補償標準和考核指標體系

合理的補償標準和考核機制既是合理使用財政資金的重要保障，也是鼓勵、引導協商補償的基礎性條件。建議湖南借鑒域外、省外水生態保護經驗，將水體生態狀況與生態潛力納入考核指標體系，制定涵蓋水質、水量、水生態在內的“三位一體”的科學補償標準和考核指標體系。在我國，已有學者提出應在《地表水環境質量標準》中增加生物指標或水生態健康評價指標。在水生態尚未納入水質考核指標體系的背景下，可參考《北京市水生態區域補償暫行辦法》，構建水環境、水流、水生態三類考核指標體系。水環境考核可設置水質和污水治理年度任務兩項考核指標，其中污水治理年度任務包括污水治理項目建設、污水跨區處理量、溢流污染調蓄量和再生水配置利用量等指標。水流考核可設置有水河長和流動性兩項考核指標，其中流動性包括阻斷設施拆除和河流阻斷管控兩項指標。水生態考核的兩項指標為生境和生物，生境核算指標重點考慮河流流態、底質、岸線、植被覆蓋等因素；生物核算指標重點考慮水生動植物的多樣性、豐度等因素。

特別地，在正向激勵方面，不能將達到治理目標的情形納入生態補償的范圍，因為生態補償應適用于增益生態環境利益的行為，即高于法定治理目標的行為。

（五）提高多元主體的參與度

一要在水生態補償資金來源方面充分吸收企業和社會公眾資金。省、市、縣級人民政府可探索設立生態補償基金，基金來源包括，上級和本級財政專項轉移支付，按征收環境保護稅和環境違法罰沒收入的一定比例提取的資金，流域上下游之間的橫向財政轉移支付，企業和社會公眾對水生態環境治理的捐贈。省級生態補償基金還可在符合《預算法》規定的條件下通過發行地方政府債券的方式籌集。

二要在橫向補償協議領域充分發揮公眾的作用，包括在補償磋商階段針對生態補償協議廣泛征求公眾意見，在生態補償協議執行過程中發揮公眾監督作用等。

三要鼓勵民間環保組織作為合法市場主體供給或購買水生態產品。