我國部門整體支出預算績效管理現狀及對策探究

穆 濤

(山西省財政稅務?？茖W校,山西 太原 030024)

我國自2002年開始引入績效預算理念以來,預算績效管理改革大致經歷了三個階段,依次為試點探索階段、持續推進階段和全面深化階段。2003—2010年是預算績效管理改革試點探索階段。在此階段,黨的十六屆三中全會第一次提出建立預算績效評價體系,其后七年間從中央到地方相繼開展預算支出績效評價試點工作,以求探索績效預算發展的可能路徑,形成了“焦作模式”“南海模式”等多種績效預算模式。2011—2017年是預算績效管理改革持續推進階段?！敦斦筷P于推進預算績效管理的指導意見》(財預〔2011〕416號)首次提出了全過程預算績效管理機制?！吨腥A人民共和國預算法》的修訂實施意味著預算績效管理改革駛入快車道。接著,黨的十九大提出全面實施績效管理,績效管理首次上升到國家戰略的高度。2018年至今是預算績效管理改革全面深化階段?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于全面實施預算績效管理的意見》(以下簡稱《意見》)這一重要文件的印發標志著我國預算績效管理改革從探索階段邁向全面實施階段?？冃Ч芾韺嵤┰圏c范圍進一步擴大,由原來的主要以政策和項目支出為實施對象,開始向以部門整體預算、政府預算為實施對象逐步拓展。各級政府“重績效、講績效、用績效”的局面加快形成。部門整體支出預算績效管理作為全面預算績效管理的核心部分,在預算績效管理改革進程中發揮著至關重要的作用。

一、部門整體支出預算績效管理的必要性

一方面,預算績效管理在縱深上的發展趨勢,促使其將關注重點由項目整體領域向部門整體領域轉變。隨著我國預算績效管理改革在廣度和深度上的不斷推進,政府愈來愈重視預算績效管理工作,并要求力爭用3～5年時間基本建成“三全”預算績效管理體系,這一要求必將推動績效管理對象從局部探索到全面深耕的轉變。因此,對各級政府部門整體支出預算進行績效管理已是勢在必行。

另一方面,全面預算績效管理改革的進程必須是自上而下與自下而上二者相結合。頂層設計自上而下,由政府層面制定,下達到部門;具體實施自下而上,由相關項目實行,反饋到部門。通過上下貫通的制定、傳達、實施、反饋的實施流程,最終可實現全面預算績效管理。而部門整體支出預算績效管理就在貫通互動的流程中,起到向下傳達、實施,向上反饋的“橋梁”作用,將政府預算績效管理與項目預算績效管理連接起來,見圖1。

圖1 部門整體預算績效管理“橋梁”作用示意圖

二、部門整體支出預算績效管理實踐中存在的問題

當前,我國部門整體預算績效管理還處于探索階段。隨著經濟的發展,部門預算資金不斷增加,項目也日益復雜。從實踐來看,愈來愈多的管理問題日漸凸顯。本文通過收集和整理近年審計部門發布的關于政府部門年度預算執行情況的審計報告,得出當前我國部門整體支出預算績效管理中存在的問題。

(一)績效目標設置缺乏科學性

作為部門整體支出績效管理的重要基礎與核心內容,績效目標設置的科學與否對后續預算執行、績效評價、結果應用等流程的實施具有重大影響。實踐中,我國部門預算績效目標設置很大程度上缺乏科學性,具體體現在目標不明確、匹配性能差、相關性不高、細化量化不夠等問題。我國審計署審計長侯凱曾在第十四屆全國人民代表大會第三次會議上指出,在17個中央部門中共有587個項目存在績效目標設置不完整、績效目標未進行細化或目標值脫離實際等問題。例如,商務部的2個項目績效目標設定與預算資金規模不匹配;中國紅十字會總會本級及一家所屬單位的2個項目部分績效目標指標值設定明顯低于實際情況;交通運輸部在2019年和2020年,所屬中國交通通信信息中心就有17個項目存在預算績效目標設定不完整、年度總體目標設定未細化或不符合實際等情況;國家鄉村振興局從2019—2021年,局本級和所屬單位預算績效目標設定不合理,12個項目的指標設置不完整,32個項目超過50%的指標未量化,20個項目的38個指標設定值與實際脫離,設定值嚴重低于實際完成值。

(二)績效運行過程監控乏力

要想順利實現部門整體支出預算績效目標,需采取運行監控措施?！兑庖姟分袑\行監控有很明確的要求,指出我國各政府部門在進行預算管理時,要做到對績效目標實現程度和預算執行進度二者實施雙重監控。雙重監控的施行不但可以保障績效目標“保時、保質、保量”的實現,而且還可以預防財政資金在使用過程中出現閑置挪用、違規使用的現象,從而強化內部控制,提升資金使用效率。但是從績效運行監控實際執行情況看:一是目前各部門更多地將關注重點集中于項目監控,以至于對本部門的整體監控相對較少;二是在監控過程中,多數監控工作流于形式,主動監控的少,被動應付的多,總體監控工作未做深做細。例如,2020年農業農村部的7個項目中8個績效指標和年度目標完成進度為0,但部門未及時監控并督促采取改進措施,12個項目的34個績效指標完成進度未達到50%,并未按規定要求分析原因;2020年,商務部未及時對2個暫緩項目實施壓減預算的操作,造成預算資金堆疊浪費;民航局所屬中國民用航空飛機校驗中心在2019—2021年,未按規定將機坪、房產租金等收入共計1 599.66萬元及時納入部門預算;2022年,山西省能源局某單位在其整體支出上半年定期績效監控分析表中錯將支出數以萬元為單位的數據錄入以元為單位的監控表中,導致其上半年部門整體支出進度為0.34%,但績效管理處卻未發現問題,并通過審核;山西省河曲縣某單位16個項目經費全部下達并使用,但單位預算下達數填報卻為零,并審核通過。以上種種違規現象,皆因部門整體支出預算績效運行監控乏力造成的。由此可見,構建預算監管與績效監管一體化的監控體系至關重要。

(三)績效評價機制不健全

從評價指標看,績效評價機制不健全體現在:一是目前現有的評價指標多為共性指標,反映部門特點的個性指標設計不足;二是指標設置模糊,內容過于寬泛,不能合理展現部門核心任務、政策執行的完成情況及效果;三是指標量化不夠,導致后續進行評判的時候標準難以把控。這些問題最終導致績效評價原本具有的功能和作用得不到有效發揮,評價結果不能準確反映部門整體資金使用效益。

從評價方式看,評價主要以預算部門和單位自評為主,第三方機構為輔。但目前我國第三方機構參與財政預算績效評價尚在起步階段,再加上不同部門、行業、領域之間的績效評價工作很難形成統一的衡量規范,所以評價無參考,自評主觀性較大,嚴重影響評價的客觀性與準確性。在實踐中,一些單位對內部的各類預算資金使用情況進行自評時,指標評分結果與事實不符,嚴重降低評價結果的可用性。例如,國務院辦公廳在對2019年的3個項目進行績效自評時,評價依據不充分,在沒有進行滿意度調查的情況下,違規將滿意度指標自評為滿分,評價結果與事實相偏離。同時,一些財政預算單位自評時,對績效評價的方法未進行細致明確的規定,只關注資金使用是否及時規范,而忽略財政預算資金的使用效益,影響績效評價的質量與有效性。

從評價實施過程看,部分部門在評價開展過程中,存在對大量初始資料缺乏規范系統的收集、歸納和審核的問題,加之評價過程中工作流程不規范和專業人員缺失,不能對績效的實際結果進行科學有效的分析判斷,最終做出的評價結果質量不高,不利于財政預算資金使用管理的改進。

(四)績效評價結果應用質量欠佳

部門可以通過對當年績效評價結果的有效利用,幫助其更好地安排來年的財政預算資金。但從實踐情況看,部門評價結果的應用僅停留在“圖文并茂”的紙面上,沒有應用于實處。雖然一些地方出臺了績效評價結果應用相關辦法,但績效評價結果與預算安排仍未建立完善的協作聯動機制,仍存在績效評價結果雖差,但預算安排完全不受影響的現象。同時實踐中也存在評價結果與政績考核、行政機關績效評估、領導班子和領導干部考核等銜接不夠緊密的問題。通過對2018—2022年政府審計公告進行分析,發現部分部門預算績效評價結果尚未在預算安排中得到有效應用,個別部門存在預算資金大量結轉情況下仍繼續安排下一年度預算的問題。例如,2019—2021年,廣東省稅務局在預算編制時未根據績效考評結果統籌考慮上年結轉資金情況,造成當年年底本部門大量資金閑置的情況,結轉資金規模為1.59億元、1.28億元、8 908.36萬元;中國地質調查局自然資源綜合調查指揮中心本級做預算安排的時候,忽視其所屬的一個項目存在上年結轉611.04萬元的情況,且沒有依據績效評價結果制定合理的預算規模,繼續申領預算520萬元,導致2021年底結轉734.34萬元。之所以會出現以上情況,一方面,由于許多部門績效評價報告并沒有對出現的問題進行深究,進而未有效指出問題根源所在,導致提出的建議浮于表面,不求實效,不利于結果的來年應用;另一方面,由于績效評價結果的應用目前并未形成部門共識,并且尚未通過法律、條例、規定、辦法等形式轉變成“硬約束”,因此許多部門錯誤地認為評價結果的應用只是一句可有可無的口號,甚至對結果應用懷有抵觸情緒。

三、進一步完善部門整體支出預算績效管理的對策

(一)建立分層級績效目標管理體系

部門整體支出績效目標具有明確性、多維性和系統性等特點。設定科學的績效目標,可以從層級結構上構建“總戰略—分活動—子項目”分層級績效目標管理體系,此目標管理體系能夠很好地解決當前部門整體支出績效目標設置過程中出現的層級設置混亂、內涵和外延相互排斥等難題。具體流程如下:第一層級是在預算編制前,從部門宏觀層面明確部門整體目標、戰略計劃、年度工作要點等內容;第二層級是根據各部門具體工作職責設置向上承接部門戰略,向下指導項目績效目標的具體任務;最后基礎層級是根據任務再細分設置小項目,小項目作為部門整體績效目標實現的最小實施載體,可直接依據項目類型對績效目標進行細化、量化。在以上三個層級中績效目標要與預算管理做到同頻共振。

分層級績效目標管理體系,可以經過層層細化,推進目標實現,確?？冃繕瞬幻摪?、可衡量,有效解決部門整體支出績效目標交織重疊、缺失疏漏、籠統不直觀等問題?？冃繕嗽O定完成后,還可采用“部門內部先自審、財政部門業務科室再審、行業專家或第三方機構復審”的“三責聯審”辦法,多主體聯合確定績效目標是否全覆蓋、結構是否合理、指向是否明確、層次是否分明、重點是否突出,為后續的事中監控和事后評價提供合理的參考依據。

(二)構建部門預算與績效管理一體化式雙監控模式

各地政府部門在預算管理過程中均出現過重預算編制、輕過程監控的情況,造成預算執行率低、中長期項目資金大量冗集、資金使用不當等問題。究其原因更多是由于預算部門對整體支出管理過程監控不力造成。針對預算進行的全流程監控包括預算審核、預算執行、決算審核。針對績效管理進行的全流程監控包括事前評估、事中監控、事后評價。根據流程表現,形式上看二者雖有不同,但實質上二者皆為發現預算執行漏洞和績效運行偏差,進而快速采取糾偏補漏措施,最終提升部門整體支出預算績效管理工作水平的有力措施。所以要將這兩個閉環系統相互融合、一體推進,建立一體化雙監控模式。

部門整體支出一體化雙監控模式在實施過程中要做到兩點。一是預算資金支付情況與績效目標完成情況相適應。監控項目實施過程中應對是否按照預算批復時的目標支出資金、使用過程是否有所偏離、是否違規使用資金、資金使用進度和目標完成進度是否相適應等問題進行監控,特別是對于重點項目、重大資金、重要環節要重點監控。同時,要關注待建、停建項目資金長期沉淀等問題,針對監控中發現的支付進度延緩或是偏離績效目標的項目,快速采取有效的糾正措施,以保證績效目標“按時按量”實現。二是預算部門內部自行跟進與財政部門、審計部門、紀檢監察部門等外部監控貫通協同。在這個多維度主體監督體系中,預算部門要動態監控屬于監控范圍的全部預算資金,財政部門則針對預算部門匯報或提交的信息進行重點監控,審計部門、紀檢監察部門則對預算執行過程、資金合規性等進行監督。

(三)構建規范的績效評價管理體系

規范的績效評價管理體系可以合理評價財政支出的效率性,并作為反映財政支出結果的有力手段。因此,在實踐中要著手構建規范的績效評價管理體系。

1.設計高質量的綜合績效評價指標體系。所謂高質量的綜合績效評價指標體系需滿足五個條件。第一,要有豐富的指標內容。指標要結合部門重點工作和任務,設置三級指標,必要時可設置四級指標,三級、四級指標要充分體現各部門在國家方針、政策等方面的執行到位情況、管理上采取的措施及取得的實效等,真正發揮整體支出績效評價作用。第二,要凸顯個性指標。個性指標是綜合考慮部門類型、部門職責、崗位特有的任務和工作要求等而設計的評價指標。該類指標能使績效評價實現橫向可比和縱向可溯。因此部門在進行評價指標設計時,一定要多設計該類指標,如此才能真正推動部門評價工作再提實效。第三,指標具有可衡量性?？珊饬啃约劝▽Χ恐笜说牧炕?也包括對定性指標的可分級比較。對于量化難度大的指標可通過比較的方式來表述。例如,將其與歷史年度相比、與其他地區相同部門的情況相比等方式形成可比的級別或級次。第四,指標目標值設置合理。一方面,可適當提高目標值。提高目標值有助于激發部門創先爭優的活力,提升部門服務能力,使公眾更加滿意。另一方面,可提高對滿意度指標的關注度。公眾作為政府的服務對象,對部門工作完成情況有絕對的話語權,因此在指標設置上要提高滿意度分值的占比,最好不低于總分值的15%。第五,指標設計多方參與。一般而言,定量指標的評價設計相對簡單,而定性指標則需要專業能力較強的人員進行設定。因此,可以組織績效專家、行業專家、財政專家以及專業學者等各類人才參與評價指標設計,在資料分析、現場調研及探討研究的基礎上完成相關評價指標的設計。

2.構建多維度績效評價體系。在多維度績效評價體系中,單位內部自評與外部評價相結合可以促使評價結果更加準確、可信。自評中,部門要成立自評工作小組,組內明確分工,壓實責任,狠抓落實,嚴格按照自評規程執行。外部評價則一般由財政部門組織實施,在符合規定的情況下,財政部門也可以組織客觀性和獨立性更強的第三方機構開展評價工作。第三方機構依賴于自身服務能力開展業務,給市場帶來創新動力和競爭活力。為助力第三方機構健康發展,政府可以通過組織行業專家、績效專家、科研學者或優秀的第三方機構人員召開專題會,共同商討建立健全第三方評價制度。同時,國家應盡早出臺相關扶持政策,鼓勵第三方機構開展評價服務,并且對第三方獨立中介機構開展定期培訓,幫助其更專業、更高效地為社會服務。

(四)健全績效評價結果應用機制

績效評價結果可以為部門未來年度的預算編制提供依據。要提高評價結果的有用性,可從以下五個方面健全評價結果應用機制。

1.建立評價結果公開機制。正如我國預決算公開的探索路徑,在政府和民眾的迫切期待和強烈要求下,公開評價結果,部門預決算公開越發及時、透明、規范。部門整體支出預算績效評價結果公開機制的建立可參照我國預決算公開的演化路徑,從試點到局部再到全面公開,同時也要制定配套的法律法規,再通過人民代表大會監督、輿論監督、政府監督等方式,及時公開部門評價結果,讓民眾及時了解部門資金的使用情況和效果如何。用公開機制倒逼各級政府部門高度重視評價結果。

2.探索數智化評價結果優化新模式。各部門可利用信息化技術手段,推進“互聯網+績效+管理”信息化建設。例如,利用大數據技術整合績效管理數據庫有用信息打造“聚、享、用”一體化信息共享平臺,實現信息識別、預算跟進、動態監控、風險預警、問題診析、績效反饋、流程優化的部門全流程循環發展,切實提升部門整體支出績效評價結果水平。

3.建立責任追究和激勵并舉機制。通過獎懲并舉的原則,按照獎優懲劣的方式,把績效評價結果、結果應用與部門年度資金獎勵、評先樹優、人才選拔、考核評價等有效結合起來,調動各部門工作人員工作積極性。

4.建立“以評促改”評價結果質量提升長效機制。財政部門為保障評價結果持續改善和提升,可對各預算部門提交的自評報告或外部評價報告開展評價結果的再次評價工作。對評價結果好的部門給予有力的保障支出。對評價結果一般的部門要強化監督,要求其盡快整合重復交叉、碎片分散、多頭管理的資金項目,收回長期“沉睡”的資金并按要求統籌使用。對評價結果差的部門要停止撥付除人員經費以外的其他經費,采取工作提醒、限期整改和約談等方式強化其高質量發展觀念。通過以上方式夯實預算績效管理的主體責任,激發預算單位的績效意識,進而促進績效管理整體水平的提升。

5.建立監督問責制度。審計機關對支出流程、責任落實和自評情況等內容進行監督檢查。財政部門可利用預算績效一體化雙監控平臺加強部門的支出監管。財政、審計等部門一旦發現違法違紀行為,及時報送紀檢監察機關。同時,部門要接受外界監督,及時向社會公開部門整體支出績效評價結果,使其成為部門頭上的“緊箍咒”,倒逼責任主體部門主動作為,積極改進預算績效管理水平。

四、結語

部門整體支出預算績效管理改革作為一項持久而又艱巨的任務,不可能也決不能一蹴而就。各級政府部門應強化績效管理意識,在實踐中加強頂層設計,建立健全績效管理制度,同時要創新績效考核辦法,以保證各項工作能有效落地。通過不斷嘗試和完善,確保全面實施預算績效管理改革有序推進。