船舶碳排放國際法律治理:分歧、模式及中國路徑

孫 悅

(上海交通大學凱原法學院,上海 200030)

據國際海事組織(International Maritime Organization,簡稱IMO)氣候變化研究報告顯示,5年間全球船舶碳排放總量增長9.6%,占全球人為碳排放的比例從2.76%上升到2.89%。(1)Fourth IMO GHG Study 2020,IMO,https://www.imo.org/en/ourwork/Environment/Pages/Fourth-IMO-Greenhouse-Gas-Study-2020.aspx.船舶碳排放上升趨勢與全球碳中和治理目標相背離。中國商船噸位居世界前列,(2)Review of Maritime Transport 2023: A Call or Bold Action to Decarbonize Global Shipping,UNCTAD(22 September 2023),https://unctad.org/press-material/review-maritime-transport-2023-call-or-bold-action-decarbonize-global-shipping.中國實現船舶零碳排放與否直接關乎國際碳中和目標達成與否。目前中國船舶碳排放增速明顯高于中國碳總量排放整體增速。(3)Emissions Gap Report 2019—Global Progress Report on Climate Action,UN,https://www.unep.org/interactive/emissions-gap-report/2019/index.php.船舶碳排放的有效管理將助力中國“雙碳”目標的實現?？梢?船舶碳治理大概率成為全球重點監管領域。船舶航行于海洋,具全球屬性;船舶擁有國籍,具國家屬性。船舶碳排放法律治理,由于其全球屬性,應置于國際法調整范疇;兼顧其國家屬性,應置于國內法調整范疇。全球治理依賴法治,包括國內治理所依托的國內法治和應對全球性問題的國際法治,二者相互作用、相互影響。船舶碳排放法律治理是全球治理重要領域之一,依賴于國內法與國際法的協同。

船舶去碳化將帶來巨大成本,成本關系到船東、利益相關者及政府。航運業綠色產業鏈重構成為大概率事件。(4)Maritime Forecast to 2050,DNV,https://www.dnv.com/maritime/publications/maritime-forecast-2023/download-the-report.html.這對航運國和貿易國都是利益重新分配、話語權重構的機會。中國作為航運大國和貿易大國,應當重視綠色產業升級帶來的機遇。加之,全球治理面臨氣候治理困境、多方利益博弈、國際秩序重構等問題。國際關系的“脫序”與“失范”使得國際法的實效不斷削弱。(5)參見《百年未有之大變局,總書記這些重要論述振聾發聵》,載求是網2021年8月27日,http://www.qstheory.cn/zhuanqu/2021-08/27/c_1127801606.htm。船舶碳排放問題具有普遍性、關聯性和全球性,影響全球氣候治理,關系國際社會整體利益。船舶碳排放法律治理的路徑選擇需要適應國際復雜局勢。中國倡導以“共商、共建、共享”的新全球治理觀,(6)參見《關于全球治理變革和建設的中國方案》,載中華人民共和國外交部網站2023年9月13日,https://www.mfa.gov.cn/wjbxw_new/202309/t20230913_11142009.shtml。文章提及中國積極參與全球治理體系改革和建設,踐行“共商、共建、共享”的全球治理觀。兼顧各方利益,化解國際秩序變革中的分歧,是超越對抗的新價值觀和新方法論。(7)參見韓梁、鄭漢根、王雅晨:《胸懷天下謀大同——習近平主席倡導的全球治理觀深刻啟迪世界》,載新華社網站2022年6月20日,https://www.gov.cn/xinwen/2022-06/20/content_5696801.htm。經濟發展水平決定一國立法進程,國際法與國內法發展天然不一致導致全球低碳法治發展不均衡,國際秩序難以協調一致。船舶碳排放治理形成全球治理、區域治理與國家治理共存的混合治理模式。因此,基于中國減碳現實緊迫需求,全球范圍內船舶碳排放治理新秩序亟待形成。

一、船舶碳排放治理的國際法律框架及其分歧

(一)船舶碳排放治理的國際法律框架

船舶碳排放治理領域尚未形成具有約束力的國際條約,一定程度上受氣候變化國際法律規范的影響,以國際標準、國際倡議等具有軟法特色的規范為主要調整手段。

1．氣候變化治理的國際條約

《聯合國氣候變化框架公約》(UnitedNationsFrameworkConventiononClimateChange,簡稱UNFCCC)的簽署和生效,標志著氣候變化問題正式納入國際法調整范疇。(8)參見李偉芳:《航空業納入歐盟碳排放交易體系之合法性分析》,載《政治與法律》2012年第10期,第100頁。為實現UNFCCC的目標,(9)目標是:“將大氣中碳的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上?！眳⒁奤NFCCC第2條。公約目標力求可以在足夠長時間內實現并維持目標水平,使生態系統能夠自然適應氣候變化,確保糧食生產不受威脅,并使經濟發展能夠以可持續的方式進行?！毒┒甲h定書》于2005年生效,形成全球碳交易快速成長局面?！毒┒甲h定書》作為UNFCCC補充協議,繼承既定的“共同但有區別責任”原則(Common but Differentiated Responsibilities Principle,簡稱CBDR原則)是應對全球氣候變化的國際法原則,是現有國際法框架下與船舶碳排放治理最具相關性的國際法依據。UNFCCC和《京都議定書》為發達國家設置強制減排目標,屬于自上而下的減排模式。UNFCCC近200個締約方達成的《巴黎協定》,采納國家自愿承諾減排目標的機制,屬于自下而上的減排模式。(10)參見黃永富:《全球氣候變化治理體系有何最新成果》,載《人民論壇》2016年第4期,第80-81頁?！陡窭垢鐨夂蚬s》(GlasgowClimatePact,簡稱GCP)延續自愿減排機制,涵蓋《巴黎協定》未敲定的技術細節,涉及如何利用碳交易機制來減少碳排放。(11)參見GCP第七部分。第27屆聯合國氣候變化大會(the 27th Conference of the Parties of the UNFCCC,簡稱COP27)繼續討論《巴黎協定》第6條關于“碳交易市場機制和合作”的內容,(12)在2021年第26屆聯合國氣候變化大會上,締約方就分歧最大的《巴黎協定》第6條達成協議,旨在為以碳交易市場為主的國際氣候治理合作機制敲定細則。細則的通過意味著國際氣候治理的新機制從概念步入實施階段。在4年多的談判進程中,為了檢驗和完善第6條中各種復雜規則的實際效果,雙邊渠道、區域組織和多邊發展銀行等開展了諸多針對第6條中各種交易機制的試點。并對碳交易機制盡快全面實施開展談判。(13)參見趙英民:《中國將逐步擴大碳市場覆蓋行業范圍》,載中華人民共和國中央人民政府網站2022年11月16日,https://www.gov.cn/xinwen/2022-11/16/content_5727160.htm。談判主要涉及國際碳交易市場運行、減排量的國家間互認以及碳價波動等問題。(14)《巴黎協定》第6.2條允許各國通過雙邊或多邊協議相互交易減排量和排放許可指標,這些交易信用被稱為國際轉移減排成果。第6.4 條將創建一個由聯合國直接監督的全球碳交易市場,減排項目可以在得到東道國主管機構批準和第三方機構審定后向監管機構(第6.4條機制監督委員會)申請注冊,并在根據要求運行后獲得監管機構簽發的減排量,也就是A6.4ER,可以由國家、機構甚至個人購買。特別是第6.2 條合作方法和第6.4條機制指出,碳減排量跨境交易核算可促進締約方合作提高減排效率和實現更低成本達成氣候變化減緩,以化解雙重計算等一系列問題。(15)參見段茂盛:《碳減排量跨境交易核算是國際合作基礎》,載清華大學能源研究所網站2023年3月16日,http://www.3e.tsinghua.edu.cn/cn/article/353?？梢?自《京都議定書》提出碳交易機制,到《巴黎協定》通過自愿減排增加締約國進行自由碳交易的意愿,及GCP延續對碳交易機制具體細節的談判,既有氣候變化國際公約以碳交易機制為突破口切入全球碳治理。UNFCCC、GCP、《京都議定書》以及《巴黎協定》構成氣候變化治理國際法律框架,以碳交易為優選機制,是船舶碳排放法律治理的基石。

2．船舶低碳治理的國際規范

《聯合國海洋法公約》(UnitedNationsConventionontheLawoftheSea,簡稱UNCLOS)和《國際防止船舶造成污染公約》(InternationalConventionforthePreventionofPollutionfromShips,簡稱MARPOL)是保護海洋環境的重要公約。UNCLOS具有國際海洋法憲法地位,難以對具體領域作出條款細化處理。MARPOL經多次修訂,逐步加強對船舶排放硫化物、氮氧化物等污染源的管制。值得注意的是,“碳”難以定性為污染源,MARPOL通過附則六第四章設定船舶能效指數,間接控制船舶碳排放。(16)International Convention for the Prevention of Air Pollution from Ships, IMO, https://www.imo.org/en/about/Conventions/Pages/International-Convention-for-the-Prevention-of-Pollution-from-Ships-(MARPOL).aspx.因此,通過UNCLOS和MARPOL調整船舶碳排放具有示范效應,但有所局限。航運屬于碳排放強度不大的綠色運輸方式,《京都議定書》授權IMO主導船舶低碳化行動。IMO海洋環境保護委員會(Marine Environment Protection Committee,簡稱MEPC)第76次會議通過MARPOL修正案草案,再次對能源效率措施提高要求。雖然國際社會缺乏調整船舶碳排放治理的統一路徑,但戰略和標準仍持續發展。

一是船舶低碳戰略政策的持續更新。第26屆聯合國氣候變化大會上達成《航運業脫碳行動倡議書》(CalltoActionforShippingDecarbonization),呼吁各國政府通過國內立法及政策,支持船舶零排放項目。(17)Call to Action for Shipping Decarbonization, Global Maritime Forum, https://www.globalmaritimeforum.org/content/2021/09/Call-to-Action-for-Shipping-Decarbonization.pdf.MEPC通過《IMO減少航運碳排放初步戰略》(簡稱《戰略》)明確國際航運脫碳路徑。(18)Acting to Cut Emissions from Ships, IMO, https://www.imo.org/en/MediaCentre/HotTopics/Pages/Cutting-GHG-emissions.aspx.關于戰略目標,三項遠期目標分別是:(19)目標的設定均以2008年數據為參照基礎。一是通過進一步降低“船舶能效設計指數”來降低船舶“碳強度”;二是到2030年,國際航運平均每項運輸工作的碳排放量至少降低40%,到2050年力爭達到70%;三是盡早實現航運業“碳達峰”,到2050年實現碳的年度總排放量減少50%。(20)Initial IMO Strategy on Reduction of GHG Emissions from Ships, IMO, https://wwwcdn.imo.org/localresources/en/OurWork/Environment/Documents/Resolution%20MEPC.304(72)_E.pdf.2022年降低船舶碳強度的“短期措施”生效,引入“能源效率現有船舶指數”(Energy Efficiency Existing Ship Index,簡稱EEXI);關注年度運營“碳強度指標”(Carbon Intensity Indicator,簡稱CII)評級和加強“船舶能源效率管理計劃”(Ship Energy Efficiency Management Plan,簡稱SEEMP)。(21)Rules on Ship Carbon Intensity and Rating System Enter into Force, IMO, https://www.imo.org/en/MediaCentre/PressBriefings/pages/CII-and-EEXI-entry-into-force.aspx.

二是船舶燃料標準規則的持續更迭。燃料是減碳的關鍵所在,由于液化天然氣(Liquefied Natural Gas,簡稱LNG)船舶數量持續增長,有必要統一國際標準,以確保LNG船舶的安全。(22)Seung-man Haa &Won-Ju Leeb, et al., Regulatory Gaps Between LNG Carriers and LNG Fuelled Ships, Journal of Marine Engineering &Technology, Vol.21:23, p.23-37(2022).《使用氣體或其他低閃點燃料船舶國際安全規則》(InternationalCodeofSafetyforShipUsingGasesorOtherLow-FlashpointFuels,簡稱IGF Code)于2017年生效,是關于使用氣體或其他低閃點燃料的船舶的新強制性法規,旨在減少船舶、船員和環境的風險。(23)截至2017年,IGF Code已應用于約200艘LNG船舶,涉及客船、油輪、散貨船、集裝箱船、干貨船、服務和供應船、汽車/客渡船、PSV和滾裝船等各種船舶類型。鑒于燃料安全要求,《國際海上人命安全公約》(InternationalConventionforSafetyofLifeatSea,簡稱SOLAS公約)修正案要求新船舶遵守IGF Code。(24)International Code of Safety for Ship Using Gases or Other Low-Flashpoint Fuels (IGF Code), IMO, https://www.imo.org/en/OurWork/Safety/Pages/IGF-Code.aspx.《散裝液化氣體船舶構造和設備國際規則》(InternationalCodefortheConstructionandEquipmentofShipsCarryingLiquefiedGasesinBulk,簡稱IGC Code),為散裝液化氣體船舶的海上安全運輸提供國際標準,規定了此類運輸船舶的設計和構造標準及其船上所應裝配的設備。遵守IGC Code也成為SOLAS公約的強制性規定,目的是減少對船員和環境造成危險。(25)IGC Code, IMO, https://www.imo.org/en/OurWork/Safety/Pages/IGC-Code.aspx.MEPC第77屆會議計劃修訂《戰略》,完善船舶燃油消耗數據收集系統,審議海洋燃料生命周期碳分析通信小組的最后報告,以期確定《海洋燃料生命周期碳分析指南》。(26)Call to Action for Shipping Decarbonization, Global Maritime Forum, https://www.globalmaritimeforum.org/content/2021/09/Call-to-Action-for-Shipping-Decarbonization.pdf.

(二)船舶碳排放國際法律治理的分歧

1.全球治理局勢漸變的多方博弈

西方政治體經濟逐步走弱與新興市場國家崛起形成國際權力新博弈局勢。舊國際秩序漸變,新國際秩序“穩定態”尚未成型,“脫序”與“失范”成為現階段全球治理新困境。(27)參見《關于全球治理變革和建設的中國方案》,載中華人民共和國外交部網站2023年9月13日,https://www.fmprc.gov.cn/wjbxw_new/202309/t20230913_11142009.shtml。經濟發展依托資本支持,全球治理形成以經濟發達西方政治體為主導的國際秩序。(28)參見殷文貴:《批判與重塑:全球治理體系的內在缺陷及其變革轉向》,載《社會主義研究》2021年第5期,第168頁。航運業一定程度上依賴國家經濟實力,船舶低碳治理也體現出西方政治體主導特征。因此,西方政治體在全球治理以及船舶低碳治理領域具有較高的話語權和治理能力。中國國家實力逐步提升,近年來在多領域積極參與全球治理,觸動西方政治體經濟利益,在全球性氣候變化領域,船舶碳治理博弈日益凸顯。

國際法律治理是全球治理的主要運行方式。(29)參見王陽:《全球海洋治理:歷史演進、理論基礎與中國的應對》,載《河北法學》2019年第7期,第165頁。從全球治理運行規律及國際法律制度發展規律出發,有效維護國際秩序重構中的國家利益是各國立法的主要目標。經濟狀況決定國家法律規范設計的價值取向,碳排放法律治理的價值取向也受限于經濟發展。各個國家或地區基于減排目標需求,不斷進行以自身利益為價值取向的立法嘗試?；诖?各個國家或地區在碳排放法律治理方面發展參差。據統計,各個國家或地區共有1 800部氣候變化相關的法律或政策,包括政府通過的立法法案、發布的行政命令或政策。(30)Shaikh Eskander, Sam Fankhauser &Joana Setzer, Global Lessons from Climate Change Legislation and Litigation, Environmental and Energy Policy and the Economy, Vol.2:44, p.44(2021).20年間,共計137個國家和地區頒布了153個碳治理方面的正式法律法規,其中歐盟立法數量居首,展現出引領全球碳治理的意圖。(31)Shaikh Eskander, Sam Fankhauser &Joana Setzer, Global Lessons from Climate Change Legislation and Litigation, Environmental and Energy Policy and the Economy, Vol.2:44, p.48(2021).

2.CBDR原則的分歧

國際秩序變革中對CBDR原則存在分歧,體現在西方發達國家強調“共同”,發展中國家強調“區別”。UNFCCC對附件一國家有強制減排量的要求,但履約效果并不理想。(32)參見胡斌:《歐盟海運碳排放交易機制的國際法分析》,中國社會科學出版社2017年版,第32頁?！栋屠鑵f定》主推的自愿減排機制,給附件一國家重新選擇的機會,摒棄CBDR原則以力求達成新的治理局面。趨利避害符合理性行為主體作出行為選擇的基本邏輯。作為國際法主體的國家是典型的理性行為主體,其將本國利益放在首位進行履約與否的考量實屬合理。自《巴黎協定》簽訂以來,全球共計1 006起氣候相關訴訟案件,而1986年至2014年間僅有834起。有研究對369個已決案件結果進行定量審查,結果顯示:58%的案例有利于氣候變化行動;32%的案例不利于氣候變化行動;10%的案例對氣候變化行動沒有明顯影響。(33)Grantham Research Institute, Climate Change Laws of the World, https://climate-laws.org/geographies/united-states-of-america.這反映出摒棄CBDR原則的碳治理政策可能不利于氣候治理。

發達國家通過船舶技術標準化的方式要求發展中國家的船舶符合更高能效與運營要求,是對CBDR原則的挑戰,也蘊含對該原則理解和接納的分歧。CBDR原則是氣候變化領域公認的國際法原則,行業具體規范都應以該原則為準則。CBDR原則的形成有其特殊的邏輯基礎,UNFCCC強調基于各國發展先后優勢地位、應當承擔責任份額差異以及代際間差額權利進行責任的重新分配。(34)UNFCCC第3條明確提出CBDR原則;第4條第3款、第5款進一步明確發達國家締約方應承擔更多義務,幫助發展中國家,第7款進一步指明發展中國家承擔限制性義務和責任。發達國家推崇MARPOL的“非歧視原則”,呈現出與UNFCCC確立的CBDR原則背道而馳的現象。MARPOL的“非歧視原則”主要針對船舶的設計及檢驗事項,通過技術迭代以期實現碳減排;而發展中國家因其能力限制難以跟隨不斷提升的技術標準。發達國家利用船舶技術標準化在船舶碳治理領域構建一定技術壁壘,例如歐盟利用IMO獨具特色的“簡單多數”表決機制,通過船舶碳排放標準,其標準“強制、平等地適用于所有船旗國”違背CBDR原則。(35)參見姚瑩:《“共同但有區別責任”原則下海運減排路徑探析》,載《當代法學》2012年第1期,第59頁?？梢?在船舶碳治理領域,國際社會對CBDR原則存在分歧。

二、船舶碳排放國際法律治理的混合共治模式

多方利益博弈和CBDR原則分歧使得船舶碳排放國際法律治理陷入困境。但IMO在調整船舶碳減排問題上持續努力,相關標準和立法仍在推進;區域和各國也基于減排需求以區域法制統一、立法控制或政策先導等方式推進碳治理。國際社會初步形成船舶碳排放的IMO統籌治理、區域治理與國家治理共存的混合共治模式。

(一)船舶碳排放的IMO統籌治理模式

基于海洋環境保護而取得的經驗和成就以及《京都議定書》的授權,船舶碳治理大概率通過IMO落實,努力達到《戰略》中規定的水平。IMO統籌船舶碳治理依賴法治保障,建立統一的國際海事碳排放交易機制(Marine Emission Trading System,簡稱METS),并入氣候變化法律體系調整,完善氣候變化治理行業版圖。

首先,IMO從船舶燃料和船舶運營兩方面入手進行數據收集,以CII和SEEMP作為主要實施工具。(36)CII包括四個指標,即能效操作指標、年效率比、航行距離和航行時間。CII計算邏輯是通過對船舶載重噸和燃料加總得出結果分攤到航線距離而得出運輸單位貨物碳強度的數據。IMO據此出臺船舶評級機制,作為METS基礎數據。(37)Fourth IMO GHG Study 2020, IMO, https://www.imo.org/en/ourwork/Environment/Pages/Fourth-IMO-Greenhouse-Gas-Study-2020.aspx.SEEMP為船舶運營商提供各種提高能源效率的特定措施,措施可用于數據收集及數據計算,也可作為船舶運營指南。

其次,IMO強化立法與市場的互動,通過碳交易“市場措施+法律規范”并舉實現船舶減碳目標?！笆袌龃胧?法律規范”體現在METS和配套規則。METS基本概念是將船舶?？扛劭诘脑S可與船舶購買的碳配額掛鉤。即全球航行的船舶需遵守共同排放上限并參與到METS中,否則港口有權拒絕船舶?？?。400噸以上的船舶將是METS規定的義務實體。(38)HUANG Zehui &SHI Xiaoning, et al., How Will the Marine Emissions Trading Scheme Influence the Profit and CO2 Emissions of a Containership, Springer Link, https://link.springer.com/content/pdf/10.1007/978-3-642-41019-2_4.pdf.船旗國或所有權的改變不會改變船舶的碳排放責任。(39)Extension of the EU Emissions Trading System to Maritime Transport, European Commission, https://climate.ec.europa.eu/eu-action/transport/reducing-emissions-shipping-sector/faq-maritime-transport-eu-emissions-trading-system-ets_en.購買碳配額的主體包括船東、運營商、租船人等。(40)Extension of the EU Emissions Trading System to Maritime Transport, European Commission, https://climate.ec.europa.eu/eu-action/transport/reducing-emissions-shipping-sector/faq-maritime-transport-eu-emissions-trading-system-ets_en.可以預計,IMO將助力METS逐步推進至全球覆蓋,可能形成三個發展階段:IMO/UNFCCC認可計劃,開放給各國和港口自愿參與;IMO/UNFCCC制定計劃,涵蓋附件一國家港口的所有交通;涵蓋世界所有地區交通的IMO/UNFCCC計劃。

(二)船舶碳排放的歐盟區域治理模式

歐盟船舶碳治理的立法是區域治理模式的代表。歐洲議會正式批準“Fit for 55”一攬子氣候計劃中數項關鍵立法,(41)Fit for 55, European Council &Council of the European Union, https://www.consilium.europa.eu/en/policies/green-deal/fit-for-55-the-eu-plan-for-a-green-transition.歐盟碳排放交易機制(EU Emission Trading Scheme,簡稱EU ETS)和歐盟監測機制(EU Monitoring,Reporting and Verification,簡稱EU MRV)兩個正式立法是主要法律手段。

EU ETS適用于5 000總噸以上的商船、客船和貨運船舶;漁船、私人游艇、服務型船舶(如拖船、挖泥船、軍艦)被排除在外;船舶塢修和其他維修/緊急原因也被豁免。(42)船東將需要購買碳排放權為碳排放交易機制(Emission Trading Scheme,簡稱ETS)范圍內的船舶繳交涵蓋往返如歐盟、挪威和冰島港口的溫室氣體的一半排放量,以及在歐洲經濟區內航行和停泊在歐洲經濟區港口的所有排放量。EU ETS的核心在于設置碳排放總量上限,造成碳排放量的稀缺性,企業通過市場進行碳排放額交易,旨在實現現有配額(靜態)最優分配?？偭可舷揠S時間推移將愈發嚴苛,EU ETS潛移默化地影響船舶綠色化(動態)策略選擇。策略選擇還取決于EU ETS市場機制是否合理、價格是否穩定等因素。(43)G. Dari-Mattiacci &J. van Zeben, Legal and Market Uncertainty in Market-based Instruments: The Case of the EU ETS, New York University Environmental Law Journal, Vol.19:415, p.426(2012).至今為止,EU ETS在本轄區內傳統行業取得良好的碳治理效果。(44)參見《關于歐盟正式提交長期低排放發展戰略的初步分析》,載國家應對氣候變化戰略研究和合作中心網站,http://www.ncsc.org.cn/yjcg/zlyj/202105/P020210526555038622547.pdf?？偟膩碚f,EU ETS目的是利用經濟政策工具影響決策,作用是提供確定數據以供歐盟制定相應的減排目標。

EU MRV要求航運公司提供每艘船舶的排放監測計劃,且監測計劃應由經過認證的獨立檢驗機構進行評估。2025年起,每年3月31日前,每艘船舶上年度的排放報告須通過THETIS-MRV平臺提交給相關管理部門、船旗國管理機構和歐盟委員會。未能在截止日期前提交MRV報告或繳納相應碳配額會影響整個船隊合規性。(45)由歐盟成員國當局強制執行的超額排放罰款為每公噸當量排放100歐元,并且仍然需繳納所需的配額,如果連續兩個或更多周期不遵守規定,可能會導致該公司的所有船舶在歐盟地區被禁止貿易、航行。

(三)船舶碳排放的國家法律治理模式

1.立法控制的國家治理模式

英國、芬蘭等國的碳治理政策法令也處于全球立法數量的前列。英國(UNFCCC附件一國家)基于自身利益和履約目的,制定《氣候變化法》?！稓夂蜃兓ā分荚趶姆缮详U明并在實踐中實現支撐低碳轉型的一般過程和結果。該立法模式已被荷蘭、墨西哥、瑞典、新西蘭等國家所借鑒,被認為是改變氣候變化規則的良好模式,為其他國家或國際機構的治理提供見解和經驗?！稓夂蜃兓ā反_立長期、具有法律約束力的減排目標,并以具有約束力的碳預算系統作為其基礎。然而《氣候變化法》未涉及懲罰性措施,僅在英國政府未能實現其實質性目標時可適用制裁。(46)SUN Yue,Climate and Energy Governance for the UK Low Carbon Transition, Carbon Management, Vol.13:178, p.179(2022).芬蘭近一半人口受到氣候變化的影響,其關注氣候變化的間接影響和全球經濟動蕩,以選擇合適的政策或戰略以應對氣候變化的問題。(47)Monica Tennberg, Governing the Uncertain: Adaptation and Climate in Russia and Finland, Cambridge University Press, 2014, p.1.芬蘭提倡“整合能力”治理模式,以協商一致方式組織參與碳治理立法、政策的探討。芬蘭《氣候變化法案》已生效,規定了戰略規劃和執行監測目標,還為議會和公眾參與氣候政策規劃提供機會。(48)參見尹舒引:《芬蘭2035年碳中和實現路徑及其借鑒意義》,載碳交易網2019年12月20日,http://www.tanjiaoyi.com/article-29945-1.html。

2.政策先導的國家治理模式——國家核證自愿減排量

從法治實踐來看,政策是國家法律的先導,是立法、執法、司法的重要指引。(49)參見《導讀:關于中國特色社會主義事業戰略布局(36—40問)》,載中國共產黨新聞網2021年6月8日,http://theory.people.com.cn/n1/2021/0608/c40531-32125072.html。從社會治理本質來看,政策是國家法律較為統一的社會治理理念的反映。從理論邏輯來看,政策具有試探先導性,法律具有規范穩定性,二者相輔相成。中國碳治理體現出政策先導的特征。首先,在政策引導層面,中國2021年實施的《碳排放權交易管理辦法(試行)》設置國家核證自愿減排量(Chinese Certified Emission Reduction,簡稱CCER),是落實“雙碳”目標的重要政策工具和機制創新。(50)規范性文件確定碳交易的基本管理制度以及核算和報告指南、核查工作規則、配額分配方案、注冊登記系統操作指南、交易規則等細則。參見孫文娟、張勝軍、孫海萍:《試點碳市場發展現狀及對全國碳市場的啟示》,載《國際石油經濟》2021年第7期,第2頁。政策目的在于利用CCER機制使企業在碳交易市場履約抵消一定比例的碳配額量,引導企業自愿降低碳排放量。(51)參見郭勝偉、門秀杰等:《中國綠電、綠證及CCER政策現狀及趨勢比較研究》,載《中國能源》2022年第3期,第79頁。其次,在交易機制層面,CCER起步于2012年,歷經5年運行,由于個別項目規范性差、交易量小等問題而導致受理備案暫停,已備案的項目繼續交易。2021年,中國碳交易市場啟動,加速推進CCER管理辦法修訂和新項目備案重啟。(52)參見李德尚玉:《北京綠交所升級國家級交易所背后:CCER一級市場重啟在即》,載《21世紀經濟報道》2021年12月2日,第6版。盡管CCER重啟,但與國際成熟的碳交易市場相比,中國的碳交易市場仍需要完善。(53)中國碳市場第一個履約周期共納入重點排放單位2 162家,年覆蓋碳排放量約45億噸,成為全球覆蓋排放量最大的碳市場。截至2022年7月15日,中國碳市場配額累計成交量1.97億噸,累計成交額86.74億元人民幣。參見郭冀川:《生態環境部:逐步擴大全國碳市場行業覆蓋范圍》,載《證券日報》2022年7月22日,第A2版。國家市場完善基于地方試點成功經驗,(54)Shanghai Aims to See Carbon Dioxide Emissions Peak by 2025, The State Council of the People’s Republic of China(25 January 2021), https://english.www.gov.cn/news/topnews/202101/25/content_WS600dfeb0c6d0f72576944712.html.CCER未涉及船舶業,但上海碳交易市場自2021年起,將本地航運公司和港口納入碳排放配額管理清單。(55)參見《上海市生態環境局關于印發〈上海市納入碳排放配額管理單位名單(2021版)〉及《〈上海市2021年碳排放配額分配方案〉的通知》,載上海市生態環境局網站2022年2月9日,https://sthj.sh.gov.cn/hbzhywpt2025/20220209/6a80a9d46ec94195bc36d1bb53fc1702.html。

(四)船舶碳排放治理模式的發展方向

發展是人類社會的永恒追求,完善全球治理模式是世界各國的共同責任。(56)參見劉曉瑋:《追求善治:國外學界關于全球海洋治理的研究綜述》,載《浙江海洋大學學報(人文科學版)》2021年第3期,第18頁。全球治理注重平衡各方利益,完善國際法律規則體系。(57)參見唐剛:《人類命運共同體理念融入全球海洋治理體系變革的思考》,載《南海學刊》2021年第1期,第62頁?！懊撔颉迸c“失范”的國際秩序背景下,各方希望在全球治理相關領域,特別是船舶碳排放治理領域提升話語權和治理能力。EU ETS區域治理模式管制范圍包括往返歐盟的全部航程,對領土之外的碳排放進行監管,(58)Natalie L. Dobson &Cedric Ryngaert, Provocative Climate Protection: EU Extraterritorial Regulation of Maritime Emissions, International and Comparative Law Quarterly, Vol.66:295, p.310(2017).對國際航運業發展會產生不良影響。

首先,阻滯國際碳治理發展。全球碳治理應秉承“多邊協商,共同應對”的基本態度。歐盟區域立法規制國際事務的行為屬于戰略性“偶發單邊主義”。(59)Davor Petric, The Global Effects of EU Energy Regulation, European Journal of Legal Studies, Vol.10: 165, p.168(2018).EU MRV對入港船舶的普遍管轄屬于對全球問題采取“治外法權”措施。(60)Natalie L. Dobson &Cedric Ryngaert, Provocative Climate Protection: EU Extraterritorial Regulation of Maritime Emissions, International and Comparative Law Quarterly, Vol.66:295, p.298(2017).“治外法權”措施威脅或侵犯其他國家自由,并涉嫌管轄權越權?；趨^域管轄權,歐盟的單邊行動又存在一定的合法性。(61)參見李偉芳:《航空業納入歐盟碳排放交易體系之合法性分析》,載《政治與法律》2012年第10期,第98-106頁。但從全球治理整體性考量,歐盟區域治理模式并不合適,如果歐盟此舉被他國效仿,會產生“雙重”或“多重”管轄問題。而且,歐盟區域治理模式忽視IMO對航運碳排放共同管理的要求,(62)《京都議定書》針對附件一國家區分“國內排放”與“國際排放”的管理措施。對于“國內排放”,《京都議定書》允許附件一國家根據《京都議定書》的相應規定采取強制措施;而對于“國際排放”,由于排放源、排放足跡處于不同國家領空以及公?？沼?《京都議定書》強調應當通過IMO予以調控。削減IMO權威性,阻滯METS建立,破壞全球碳治理談判基礎,加深各國的不信任,導致國際碳治理不得不放慢進程。

其次,提高國際航運市場成本。歐盟區域治理立法理念全球推廣,EU ETS監管船舶,直接影響國際貿易運輸成本。(63)Leal-Arcas Rafael &Filis Andrew, Legal Aspects of the Promotion of Renewable Energy Within the EU and in Relation to the EU’s Obligation in the WTO, Renewable Energy Law and Policy Review (RELP), Vol.5:3, p.21(2014).船舶管理公司或船東公司將是EU ETS費用的承擔方。根據“污染者付費原則”,船東需要在租船合同中明確繳納碳配額的成本由承租人承擔。(64)2024年全年的排放量需要在EU MRV系統中進行認證,認證工作需要在下一年(2025年)的3月31日之前完成,隨后在2025年的9月30日之前,航運公司需要向歐盟的主管單位繳納相對應的碳配額。EU ETS分階段實施,即2024年涵蓋總排放量的40%、2025年為70%、2026年為100%,結合碳排放配限額遠期曲線,預計航運業在2024年、2025年和2026年要分別承擔高達31億歐元、57億歐元和84億歐元的費用。(65)參見《航運業將在2024年歐盟碳排放交易體系(EU ETS)生效后承擔高達30多億歐元賬單》,載中華航運網2023年7月13日,https://info.chineseshipping.com.cn/cninfo/News/202307/t20230713_1378983.shtml。航運巨頭馬士基稱遵守EU ETS法令成本極高,預計會引起碳交易配額波動,并將此類費用作為獨立附加費,向貨方收取。(66)EU &IMO Green House Gases Rules—What is on the Horizon, Maersk(14 December 2021), https://www.maersk.com.cn/news/articles/2021/12/14/eu-imo-green-house-gases-rules-what-is-on-the-horizon.可見,航運巨頭支持船舶碳減排,但也有轉嫁成本的預期。(67)該行動對中國的影響包括:第一,就中國航運業發展速度而言,船舶節能減排能力滯后,船舶經營人在EU ETS下不得不承擔更高標準減排義務,通過購買碳排放額度方式維持航線運營。第二,船舶經營人可能把增加的碳成本轉嫁給貨主,中國的國際航運和國際貿易逐年增長,額外成本增加了中國貨主的經濟壓力。

概言之,探索船舶碳治理模式發展方向時,首先應當允許各方充分表達利益訴求,通過協商,在全球共同利益范圍內不斷調適國家利益,構建應對船舶碳排放治理的國際合作最大公約數。(68)各國政治經濟發展程度、歷史排放等方面的參差不齊引發不同利益訴求,導致全球氣候治理成為迄今為止參與方最廣泛、參與主體最多元、集團化現象最復雜的全球治理領域。參見李強:《構建中國的全球氣候治理話語權的三重向度》,載《當代世界社會主義問題》2023年第2期,第39頁。其次,全球治理體系得益于以規則、制度為核心的法治體系,多邊合作協調為體系穩定之錨。(69)參見劉大勇、薛瀾等:《國際新格局下的全球治理:展望與研究框架》,載《管理科學學報》2012年第8期,第128頁。構建雙邊、多邊合作機制有助于各國獲得利益共享,積累多方共識,強化共同行動,為國際社會構建船舶碳排放治理制度奠定現實基礎。因此,中國提倡摒棄單邊模式,強化IMO統籌地位,多邊協商實現共同利益。船舶碳交易規范化符合船舶碳治理和全球治理的發展方向。

三、船舶碳排放國際法律治理的中國路徑選擇

(一)中國參與船舶碳排放國際法律治理的頂層設計

1.“共商、共建、共享”的全球治理觀

中國在參與全球治理實踐中,已形成鮮明特色的全球治理觀,以適應復雜國際局勢。(70)參見唐剛:《習近平法治思想中的全球海洋治理理論及實現路徑》,載《中國海商法研究》2021年第3期,第15頁。人類命運共同體理念是中國為全球提供的新概念抑或是新公共產品。人類命運共同體理念在船舶碳治理領域的具體投射符合中國船舶大國和貿易大國的具體身份。國家的國際影響力或價值觀的輸出依賴于身份定位,而身份定位通過對外政策在國際平臺得以再建構。價值觀和身份屬于本體的內在聯系,其外化的相關政策是獲得國際合法性的基礎。換言之,成功地在船舶碳治理領域倡導人類命運共同體理念的頂層設計,使得中國在船舶碳治理實踐活動中維護國家利益具有合法性。

具言之,中國在國際航運秩序重構中運用人類命運共同體理念,從功能和實踐雙維度將船舶大國和貿易大國身份投射到船舶碳治理領域。從功能維度看,人類命運共同體理念體現各國際法主體和國際社會的共同利益,(71)參見徐冬根:《論人類命運共同體理念的國際法寓意及貢獻》,載《廣東社會科學》2023年第5期,第9頁。是一個抽象性、多領域的概念,延伸出“共商、共建、共享”的全球治理觀。從實踐維度看,聯合國將二者寫入決議的國際行動表明,(72)參見《聯合國與全球經濟治理》,載聯合國網站2017年9月11日,https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N17/282/24/PDF/N1728224.pdf。人類命運共同體理念和“共商、共建、共享”的全球治理觀逐漸形成普世價值。(73)參見張琪悅:《構建海洋命運共同體與維護海洋安全的辯證思考及實現路徑》,載《中國海商法研究》2022年第1期,第36頁。

“共商”要求國際事務協商一致,“共建”體現國際規則平等參與,“共享”意為各國公平分享成果;“共商”是基礎,“共建”是方法,“共享”是目標。船舶碳治理領域,踐行“共商、共建、共享”的全球治理觀,方能調動各國參與碳治理的政治意愿。(74)參見龔柏華:《“三共”原則為構建人類命運共同體國際法基石》,載上海市委全面依法治市委員會辦公室編:《上海法學研究(2019年第4卷)》,法律出版社2019年版,第6頁。其體現多邊主義,堅持國際法治,為全球治理變革提供遵循守則;其超越“零和博弈”的西方傳統國際關系既有理論的限制,以中華傳統文化“和合而治”思想精髓為底色,體現“和而不同”的價值追求,為全球治理變革提供價值基點。(75)參見杜占元:《深入學習貫徹習近平總書記倡導的全球治理觀》,載《紅旗文稿》2022年第13期,第4頁?！肮采?、共建、共享”的治理觀運用到船舶碳排放治理,目的是保障全球治理新領域中的國家利益。

2.協同IMO船舶碳治理的戰略目標

中國關注IMO框架下如何設置有利于中國航運業發展的綠色政策支撐?；诖?中國起草《鼓勵成員國制定和更新減少航運碳排放的國家行動計劃》,鼓勵成員國采取自愿措施,從國家層面推動航運溫室氣體減排。該決議得到多數國家一致認可,并于MEPC第75屆會議以會議決議的形式通過。MEPC第77屆會議將船舶減碳戰略修訂列為正式議題,目標為“2050年實現零排放”,彰顯IMO碳減排決心,并指出“需要充分評估船舶技術發展現狀、各國不平衡的政治經濟水平、目標對國際航運的影響等要素”。近年來,中國已經向IMO提交了有關船舶能效設計指數計算公式改進、國際海事可持續基金和獎勵機制等眾多提案,深入參與了IMO各類船舶碳減排政策的制定。(76)參見章強、管華婷:《國際海事組織航運碳減排政策體系研究》,載《世界海運》2022年第12期,第10頁。中國在COP27上表示,將逐步擴大CCER覆蓋的行業范圍和交易主體,逐步建立具有國際影響力的碳交易市場。

重視維護國家利益與化解國際社會分歧,是中國參與船舶碳排放國際法律治理的基本思想?！?030年前碳達峰行動方案》要求航運業加快老舊船舶升級改造,開發以電力和LNG為燃料的船舶,推廣船舶在港使用岸電。深入推進沿海綠色智能船舶示范應用,因地制宜深入推進沿海和內河綠色智能船舶示范作用。(77)Maritime Forecast to 2050, DNV,https://www.dnv.com/maritime/publications/maritime-forecast-2023/download-the-report.html.2023年10月修訂通過的《中華人民共和國海洋環境保護法》(簡稱《海環法》)提及船舶燃料綠色化,并建議強制要求沿海地區船舶使用岸電,(78)Maritime Forecast to 2050, DNV,https://www.dnv.com/maritime/publications/maritime-forecast-2023/download-the-report.html.規范設計符合國家“雙碳”目標的制度安排,為船舶碳治理制度構建提供法律依據。(79)《海環法》第88條規定,“船舶應當按照國家有關規定采取有效措施提高能效水平”,“具備岸電使用條件的船舶靠港應當按照國家有關規定使用岸電”,并要求“具備岸電供應能力的港口經營人、岸電供電企業應當按照國家有關規定為具備岸電使用條件的船舶提供岸電”。沿?？h級以上地方人民政府應當“制定港口岸電設施、船舶受電設施建設和改造計劃并組織實施”。同時,第88條對于綠色低碳智能航運、淘汰高耗能高排放老舊船舶設定了良好愿景和框架性指引,國務院和沿?？h級以上地方人民政府大力提倡港口岸電設施的建設、改造和使用,重點支持清潔能源或者新能源動力船舶建造。

中國參與IMO船舶碳減排事務,特別是在中長期船舶碳減排路徑磋商和選擇過程中,要充分考慮中國船舶業的實際情況,堅持發展中國家定位,堅持CBDR原則和多方合作原則。

(二)中國參與船舶碳排放國際法律治理的基本原則

基本原則是法律規范形成的基本要素之一,是作為眾多法律規則之基礎或本源的綜合性、穩定性的原理和準則。(80)參見趙俊:《我國應對氣候變化立法的基本原則研究》,載《政治與法律》2015年第7期,第80頁。船舶碳排放治理的根本困難在于碳排放額度如何分配是正義的。面對現存分歧,中國應加強與發達國家溝通,強調“發展中國家應對氣候變化所作貢獻”“人均排放因素和歷史排放因素”,推動全面落實UNFCCC及《巴黎協定》的目標。碳排放交易機制作為船舶碳排放治理的路徑,其規范設定應以CBDR原則為基礎,兼顧多邊合作原則。

1.CBDR原則

CBDR原則是中國參與船舶碳排放法律治理的首要原則。理由在于,各國將根據CBDR原則確定其義務,承擔與財政負擔能力和歷史貢獻匹配的減排義務。(81)Natalie L. Dobson &Cedric Ryngaert, Provocative Climate Protection: EU Extraterritorial Regulation of Maritime Emissions, International and Comparative Law Quarterly, Vol.66:295, p.305(2017).“共同”是責任的前提,“區別”是責任的分配。分配正義理論對船舶碳排放額度分配進行評估,同時應當兼顧代際分配問題。分配正義并非將道德約束應用于當代或后代,而是要求世代間以代際正義為旨歸。代際正義調整范圍包括同世代的主體和不同世代的主體,要求代際之間共商國際事務、共建國際社會、共享社會資源并傳承文明成果。同世代和不同世代的國際法律規范既有“共同”也有“區別”。(82)Marc D. Davidson, Intergenerational Justice: How Reasonable Man Discounts Climate Damage, Sustainability, Vol.4:106, p.106(2012).CBDR原則之所以體現其內涵,是因為該原則蘊含本體論與方法論的雙重價值。本體論方面,其價值在于實質正義,可被解構為同等情況同等對待的同一性正義與特殊情況特殊對待的差異性正義。方法論方面,其價值是在提煉共性與承認特性的基礎上實現差異化。(83)參見秦天寶、張金曉:《共同但有區別的責任原則下中國生物多樣性立法的體系化》,載《太平洋學報》2022年第1期,第13頁。遵守該原則,不僅符合對國際社會履約踐諾的要求,也切合發展中國家國情,符合人類社會發展規律。

GCP的生效緩和各國分歧,開啟談判重回CBDR原則的新階段。堅持CBDR原則,是中國參與船舶碳交易國際立法的基本立場。碳中和的實現,依賴于ETS外部手段與行業變革內生手段的協調互動。ETS緩和應對氣候變化總量管制與交易的沖突與緊迫局面,屬于推動船舶減排的外部手段。實現船舶碳中和,零碳、負碳技術和零碳燃料選擇是解決根本問題的內生手段。無論如何減排,因為需求的存在,不可避免地要利用負碳技術進行對沖。中國應當鼓勵航運公司、船舶設計師、船舶融資人等實施新技術,實現船舶綠色化,以此應對歐盟FuelEUMaritime法規引起的綠色貿易壁壘和市場分層等負面效應。(84)參見張麗英、苗文卿:《歐盟低碳燃料法規對中國航運業的影響及解困之道》,載《中國海商法研究》2023年第3期,第82頁。所謂零碳、負碳技術和零碳燃料,包括新造船舶應用脫碳和負碳技術。目前國際上使用的脫碳燃料中LNG燃料的實際脫碳效果暫存質疑;甲醇燃料漸漸成為主流;氫燃料也占有一席之地;核燃料由于其輻射性尚停留在技術論證階段。

2.全球治理的多邊合作原則

氣候變化是典型的全球公共物品,其外部性特征所呈現出的不可分割性、滲透性、嚴重性和緊迫性,表明所有國家面臨氣候災難,命運與共,“合作”是氣候變化治理的正確選擇。(85)參見李強:《構建中國的全球氣候治理話語權的三重向度》,載《當代世界社會主義問題》2023年第2期,第38頁。多邊主義是全球治理中取得的重要思想成果,要求堅定維護以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序。近年來單邊主義逆流嚴重削弱國際社會應對全球性挑戰的努力。(86)參見楊潔勉:《國際動蕩形勢下的變革任務和相關挑戰》,載《俄羅斯研究》2023年第4期,第16頁。多邊主義體現中國參與全球治理變革的思路,即增強新興市場國家和發展中國家在全球事務中的代表性和發言權,旨在改善現有國際秩序。(87)參見顧賓:《中國式多邊主義的理論框架與實踐觀察:以亞投行為重點的分析》,載《國際經濟評論》2023年9月,第61頁。中國倡導全球治理領域采取多邊合作,船舶碳排放法律治理是具體實踐之一,其應遵循幾個宗旨:國際關系維系上,主張“和合而治”;碳排放監管上,主張“協商監督”;規則制定上,主張“軟法特色”。多邊合作原則也是IMO一直推崇的處理海洋問題的重要原則。

船舶碳排放治理既是一項國際事務,也屬于整體性的環境問題,中國提倡各方主體充分參與。作為IMO的A類理事國,中國一方面要積極參與IMO船舶碳排放標準的制定,另一方面要履行IMO船舶碳排放的標準和要求。中國可以IMO為治理平臺,協調各方達成一致,協助IMO出臺從非強制性到強制性的船舶碳排放標準和要求,形成新的國際法律秩序。作為航運大國和貿易大國,中國是新秩序形成的中堅力量。船舶國際碳排放交易機制的國際合作路徑是由單個ETS組成復合體,碳排放治理的復雜性通過整體協調機制可能獲得解決。一旦達成碳排放標準和碳交易配額分配機制,ETS復合體可能優于政治機制?；诖?相關國家和政治體基于獨立的ETS或ETS復合體,與IMO主導的METS形成良性互動,有利于提升全球氣候治理的有效性。

多邊合作原則適用于船舶碳排放治理的正當性在于,國際貿易和國際運輸涉及多個國家,而運輸的船舶國籍不同卻又必須遵守不同的碳排放標準和法律規則。多方合作達成的通用脫碳治理框架可適用于所有船舶,對同步推進脫碳進程和確保公平競爭環境至關重要。IMO主導的具有差異化的多邊解決方案,應當保護差異化經濟體的利益,同樣也要堅持CBDR原則。

(三)中國參與船舶碳排放國際法律治理的具體措施

1.積極參與船舶碳排放交易機制的國際規范統一

所謂船舶碳排放交易機制規范化,是指交易機制具備較完整的法律三要素,形成具有約束力、有精確的交易規則和具有高級別的授權組織對此進行監管的模式。從經濟上講,將國內、區域和國際ETS互聯互認,引導更多參與者進入市場,從而增加碳減排樣本多樣性,促進市場流動性。(88)SHEN Ying &FENG Jinheng, Linking China’s ETS with the EU ETS: Possibilities and Institutional Challenges, Environmental Policy and Law, Vol.47:127, p.130(2017).短期內,自愿加入的聯動機制可實現區域內的碳排放目標;良好的長效機制取決于包括中國在內的主要碳排放國參與。

法律發展的原動力是社會本身的需要。(89)參見[德]烏爾里?！た吮R格:《法律邏輯》,鄭戈譯,法律出版社2016年版,第46頁。船舶碳交易規范統一體現為:各國政策立法相互間標準化和ETS國際標準化。ETS國際標準化可能會強制各國保持一致的節奏。由于國家治理能力多元化,多重節奏的同步進程要保證時間上的國家自主性,而不僅僅是空間上的國家自主性。例如,EU ETS過度超前,不應該覆蓋或強行對其他國家船舶碳排放治理進程提速,這也是遵守CBDR原則的體現。聯合國是當今最重要的多邊主義舞臺,全球性問題的解決應維護以聯合國為核心的國際體系、以國際法為基礎的國際秩序。聯合國主導全球氣候治理已成為應對氣候變化的核心機制。(90)參見李強:《構建中國的全球氣候治理話語權的三重向度》,載《當代世界社會主義問題》2023年第2期,第41頁。IMO的措施或規范具有示范功能,為國際主體交往提供指引,符合全球治理發展需要。IMO主導METS的國際規范統一,也應成為船舶碳排放法律治理的核心機制。中國積極參與METS建設,有利于提升在該領域的國際制度性話語權。在此過程中,中國要維護IMO船舶碳治理的統籌地位,并捍衛中國航運業的集體利益。因此,積極參與METS的規范統一,是中國提升全球治理的制度性話語權的具體實踐面向。

因對海運排放的大氣影響物質存在科學認知的局限性,無論是陸地減排還是海運減排,都呈現出階段性、碎片化、欠協調的特征。(91)參見劉曉菲:《“凈零排放”目標下海運減排法律機制的協同性及對海洋法發展的展望》,載《中國海商法研究》2022年第2期,第104頁。IMO統籌下的METS框架必須基于科學設計,首要目標是遵循CBDR原則以化解各國或區域立法與國際規范的沖突。(92)Gregory C. Shaffer &Mark A. Pollack, How Hard and Soft Law Interact in International Regulatory Governance: Alternatives, Complements and Antagonists, World Scientific Book Chapters, Vol.1562: 63, p.101(2011).次要目標是明確船舶碳排放閾值,并合理分配碳排放額度。(93)Fourth IMO GHG Study 2020, IMO, https://www.imo.org/en/ourwork/Environment/Pages/Fourth-IMO-Greenhouse-Gas-Study-2020.aspx.具言之,第一,預測運輸量。預測過程中要區分非能源產品和能源產品。(94)IMO可建立船舶運輸工作與相關經濟參數之間的關系并統計相關數據,例如全球或國家人均GDP或人口對于非能源產品的運輸的需求以及單元化貨物、石油和天然氣的需求。這些數據將用于運輸量的預測,根據船舶相關經濟參數和歷史數據的比對、全球或國家人均GDP和人口的數據比對作出長期預測。第二,根據基準年的船隊及其航線作出詳細統計,用于預測船舶航線信息。第三,預測未來船舶的能源效率。預測應考慮監管的發展、法規的發展和市場驅動的效率變化。最終,基于以上的數據統計和各國承諾分配減排目標,該目標將進一步細化至具體的船舶,IMO據此進行監管或統籌分配。(95)參見張金曉:《試論國際環境法中的軟硬法共治——以氣候變化法為例證》,載《環境保護》2021年第15期,第68頁。建立METS是激勵各排放實體選擇減排的良效機制。METS設定最大排放量,為技術變革提供強激勵,包括操作技術和船舶設計方面。(96)Second IMO GHG Study 2009, IMO, https://wwwcdn.imo.org/localresources/en/OurWork/Environment/Documents/SecondIMOGHGStudy2009.pdf.從分配正義角度看,METS以整體性的視角統籌碳排放配額,為全球提供更為廣泛且相對合理的船舶監管框架。

2.構建獨立于CCER的中國航運碳排放交易機制

EU ETS為中國航運碳排放交易機制的構建提供較好的模板,其第一階段和第二階段的完整數據對歐盟提升全球碳排放領域影響力起到關鍵作用。(97)Chiara Spinelli, The EU ETS and the European Industry Competitiveness: Working Towards Post 2020,Renewable Energy Law and Policy Review (RELP), Vol.7:25, p.25(2016).CCER作為“雙碳”政策工具,在市場平穩運行基礎上,可能逐步擴大行業覆蓋范圍。通過碳排放交易機制減排的路徑可能有兩種:一是將航運業碳排放交易直接納入CCER進行約束;二是借鑒CCER制度設計,單獨運營中國航運碳排放交易機制(Chinese Marine Emission Trading System,簡稱CMETS)。

關于路徑一,其優點在于通過既有CCER體系擴容,可快速實踐;其挑戰在于制度設計需要兼顧船舶運營的全球屬性,同時考量與全世界范圍內發展并不均衡的ETS銜接。例如,盡管歐盟與中國在碳交易方面的合作已有十余年,歐盟支持中國建立高效的碳交易市場體系,建立必要的定價機制,削減碳排放。但當EU ETS將航運業納入管制時,中歐在協商船舶碳交易領域關于定價機制、碳排放量互認談判等關鍵問題時仍覺十分棘手。

關于路徑二,其優點在于,獨立于CCER的航運碳排放交易機制,其運營靈活性有利于與域外ETS銜接,也可避免航運業ETS調試過程中對CCER系統產生沖擊;其挑戰在于,從無到有的機制構建顯然時間花費要長于納入既有CCER系統。

中國應盡早建立獨立但與CCER交易體系相互協調的CMETS。隨后與EU ETS進行銜接并展開以“碳量互認”為目標的磋商和談判?！疤剂炕フJ制”可避免碳稅差異和各國匯率變動帶來的交易復雜性和結算困境。2021年11月的數據顯示,中國以1 910億美元的總資產價值在全球船東國和地區資產榜單居于榜首。(98)《1 910億美元!中國船東領跑全球船隊資產榜》,載國際船舶網2021年11月21日,http://www.eworldship.com/html/2021/ship_market_observation_1112/176606.html。2023年,中國船東擁有的船隊規模達到2.492億總噸,從總噸上也成為世界最大船東國。(99)參見韓鑫:《我國成為世界最大船東國》,載《人民日報》2023年9月19日,第1版。這從船舶體量和貿易體量兩方面為中歐談判提供了較好的博弈基礎。EU ETS存在“彈性條款”,即如果第三國采用“等價措施”,就可以尋求歐盟在“碳排放削減”方面的豁免。(100)參見李若瀚、高娜:《論歐盟航空排放交易體系域外管轄的合法性及中國的應對》,載《廣西大學學報(哲學社會科學版)》2019年第2期,第139頁。EU ETS與EU MRV協同機制值得借鑒,中國應當建立自己的監管、報告、認證機制。CMETS與METS共建以及與EU ETS聯動互認,是實現船舶碳排放治理的重要嘗試;未來船舶碳交易規范有望實現統一,成為全球治理的新法律實踐,國際秩序有望向穩發展。中國參與船舶碳排放國際法律治理,短期效果是緩和EU ETS對中國航運業的沖擊;長期效果是在中歐氣候變化合作以及METS建立過程中提升中國的影響力和話語權。

四、結語

船舶碳排放治理是全球治理的分支,基于全球治理變革和各國低碳立法不均衡,其治理模式復雜。船舶碳排放法律治理面臨著全球經濟走弱、逆全球化抬頭、國際秩序變革等多重挑戰,中國在劇變中努力探索符合國家利益的治理路徑。人類命運共同體理念在世界范圍內得到廣泛的認可和接受,在推動和完善全球治理及其國際法治進程中發揮更加顯著的作用?！肮采?、共建、共享”全球治理觀體現人類命運共同體理念的具體內涵,促進世界各國在分歧中尋求最大公約數,保障全球治理能夠在正確的軌道上篤定前行。國家之間碳排放交易機制的互動和國際上相對統一的碳交易規范,符合后《巴黎協定》時代氣候治理走勢。中國積極參與船舶碳排放國際法律治理是全球治理的良好實踐,是提升與綜合國力和國際地位相匹配的國際話語權的關鍵機遇。