新時代實施村黨組織書記“一肩挑”的實踐進路探析

郭嘉儒

（河南省社會科學院 政治與黨史黨建研究所，河南 鄭州 450045）

黨的二十大明確提出：“堅持大抓基層的鮮明導向，抓黨建促鄉村振興”，“把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘”[1]。黨組織對推動農村發展、實現鄉村振興具有重要的引領作用，必須加強黨對農村工作的領導，充分發揮黨對農村的引領作用。村黨組織書記“一肩挑”確立了以村黨組織為核心的村級治理體系，能夠充分發揮黨組織對農村的引領作用，推動鄉村全面振興。

一、實施村黨組織書記“一肩挑”的邏輯理路

農村社會在現代化轉型過程中，村民自治出現了黨建引領不足、村“兩委”矛盾、權責不匹配等問題，村黨組織書記“一肩挑”能夠有效地解決這一困境。

（一）有效地加強黨對農村工作的全面領導

“一肩挑”的制度安排理順了村兩委之間的關系，為農村發展提供強有力的政治保障和組織保障，能夠有效加強黨對農村工作的領導。

首先，鞏固黨在農村的執政地位。村黨組織書記通過法定程序贏得村民支持擔任村委會主任從而實現“一肩挑”，這種制度安排能夠有效提升黨組織在農村的影響力，為加強黨對農村工作的領導提供了堅實的制度支撐和工作抓手，有效地夯實了黨在農村的執政基礎[2]。同時，“一肩挑”在制度安排上和具體工作中都實現了黨的領導與村民自治的統一，理順了農村社會治理的制度體系。

其次，協調村“兩委”之間的關系。村黨組織和村委會作為農村社會的兩大治理主體，分別由黨組織和村民授權治理農村，在職權上又有一定程度的重疊，由于存在權責不清、治理理念不同等問題容易導致村“兩委”之間的矛盾?！耙患缣簟睂蓚€治理主體合二為一，有效地協調了村黨組織和村委會之間的關系，可以將村黨組織和村委會的凝聚力和向心力充分激發出來，同時提升決策和執行效率，推動政策更快速精準地在農村落地。

（二）全面踐行全過程人民民主理念

黨的二十大報告強調：“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，加強基層組織建設?！盵3]村黨組織書記“一肩挑”正是落實基層黨組織領導的基層群眾自治理念的制度設計，并全面踐行了全過程人民民主的治理理念。

首先，“一肩挑”在選舉村黨組織書記過程中充分體現了民意。村黨組織在進行換屆選舉前廣泛征集民意，并組織廣大黨員和群眾開展民主協商，能夠為村黨組織書記通過選舉順利當選村委會主任筑牢扎實的民意基礎。同時，通過民主選舉完成村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”，是黨組織意志和村民意愿相統一的集中體現[4]。

其次，“一肩挑”的村黨組織書記在履職盡責過程中要始終堅持協商民主原則。全過程人民民主是全過程、全方位、全鏈條的民主，“一肩挑”在實施過程中，將協商民主原則貫穿在民主決策、民主管理和民主監督的各個環節[5]。在民主決策環節，“一肩挑”的村黨組織書記通過召集村民代表大會、黨員大會、民主評議會等會議，充分保障村民的知情權、參與權和決策權。在民主管理環節，“一肩挑”的村黨組織書記要嚴格遵守村民主管理制度，為村民提供多種協商對話渠道解決矛盾糾紛。在民主監督環節，“一肩挑”的村黨組織書記要抓好村務和黨務信息公開工作，接受廣大村民和黨員的民主監督。

（三）統籌推進“三治融合”的鄉村治理體系

黨的十九大報告提出，要健全法治、德治、自治相結合的鄉村治理體系，“三治融合”的治理模式是激發農村發展活力、推進鄉村振興的有效路徑[6]?！耙患缣簟蹦軌驗椤叭稳诤稀钡膶嵤┨峁娪辛Φ闹贫缺Ｕ虾腿瞬胖?，有利于更好地建立“三治融合”的鄉村治理體系。

首先，“一肩挑”能夠為“三治融合”提供優秀的治理主體?！耙患缣簟钡拇妩h組織書記基本都是農村中的“精英”，具備較強的致富帶富能力，個人能力素質較高，責任意識較強，能贏得黨員和村民的廣泛認可才能被選舉來擔當起農村治理的重任。而這些素質正是推進“三治融合”所必需的：法治就要求村黨組織書記對黨和國家的政策、法律有深入的了解，能夠將黨和國家的政策精準貫徹落實到農村；德治就要求村黨組織書記具備較高的個人品德素養，用自己的良好品行引領新風尚；自治就要求村黨組織書記具備較強的干事創業能力和開拓精神，推動農村構建共建共治共享的鄉村善治新格局。

汪國真的這首詩，屬于文學語體中的詩歌體。在這首詩中，作者究竟要表達什么意思，并沒有直接表明。不像政論語體、演講語體、科學語體、公文事務語體那樣，開宗明義，直截了當地表明自己的觀點和看法。相反，汪國真借助于“背影”這個意象，把詩人的情感、思緒都通過“背影”委婉含蓄地表達了出來。詩歌的寓意較深，需要讀者用心理解，方知語言表層背后所蘊含的深層修辭語義。詩歌體是如此，小說體、劇本體、散文體等文學語體都是如此，正是由于修辭語義的表達含蓄委婉，才使得作品讀來意味深長，百讀不厭，受益無窮。再如：

其次，“一肩挑”的村黨組織書記肩負推進“三治融合”的重任?！吨袊伯a黨農村基層組織工作條例》明確規定，“黨的農村基層組織應當健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系?！盵7]“一肩挑”的村黨組織書記作為農村基層黨組織的負責人，是推進法治、德治、自治相結合的鄉村治理體系的第一責任人，必須帶領村黨組織充分發揮黨組織的領導核心作用，激發廣大黨員干部群眾的責任感和使命感，完善落實“三治融合”的制度機制，建立共治共享的鄉村治理共同體，推動“三治融合”的鄉村治理體現在農村落地生根。

二、實施村黨組織書記“一肩挑”的問題分析

實施村黨組織書記“一肩挑”是提升農村社會治理體系和治理能力現代化水平的必由之路，但在具體實施過程中又產生了一些新的矛盾：如鄉村黨員隊伍不能滿足需求，對“一肩挑”的村黨組織書記監督困難等，這些成為發揮制度效能亟待掃清的障礙。

（一）黨員隊伍人才難以滿足需求

實施村黨組織書記“一肩挑”對黨員隊伍人才質量和數量提出了較高要求，需要有充足的人才資源才能保證制度的順利實施。這些人才不僅要有堅定的政治立場、較高的政治覺悟，而且要有良好的群眾基礎，才能符合“一肩挑”制度的需求。特別是，對于“一肩挑”的村黨組織書記而言，不僅要成為能承擔起黨的重托的優秀黨員，而且要在村民選舉中贏得群眾支持。此外，還需要有帶領群眾經營好村集體經濟的能力，這就對黨員的黨性意識、黨務工作能力、干事創業能力、群眾認可度等各方面都提出了非常高的要求。但是一些鄉村優秀人才較少，可以選拔為村領導班子成員的優秀人才更是鳳毛麟角，這極大地制約了村黨組織書記“一肩挑”的實施。近年來，鄉村人才外流現象較為嚴重，青壯年人才大量外出上學、務工，鄉村留守人員中黨員人數較少、年齡較大、文化水平較低、創新意識不強等，不能滿足“一肩挑”制度對人才的需求。此外，由于農村優秀人才較少，所以農村發展黨員工作進展緩慢，儲備黨員人才不足，這也極大地限制了“一肩挑”人才的選擇范圍，成為實施村黨組織書記“一肩挑”路上的攔路虎。

（二）村“兩委”退出人員需進行安撫與補償

實施村黨組織書記“一肩挑”，曾經的村“兩委”成員中會有一些人退出村級領導班子，喪失在鄉村中的權威甚至失業。這種巨大的心理落差容易引發矛盾甚至影響鄉村穩定，這不僅可能影響村黨組織書記“一肩挑”的實施，甚至可能引發群體性事件。因此，對從村“兩委”退出人員的安撫和補償工作是順利實施村黨組織書記“一肩挑”的重要保障。

首先，要對村“兩委”退出人員進行清晰分類，對于不同境況的人員給予不同標準的補償或安置。第一類是曾擔任村黨組織書記或者村委會主任，在“一肩挑”實施后成為村級領導班子的副職，即村黨委副書記或者村委會副主任的；第二類是曾擔任村“兩委”副職，在“一肩挑”實施后又在新的村級領導班子中擔任正副職以外職務的；第三類是從村“兩委”中退出且失業的。對他們都要做好心理疏導和安撫工作。

其次，要建立村“兩委”退出人員安撫和補償機制。制定清晰合理的補償標準和流程，對于不同職務和工作年限的村“兩委”成員如果因“一肩挑”實施而失業，給予不同標準的補償金或者為其提供合適的安置崗位。合理的安撫和補償對于穩定退出人員情緒、保證“一肩挑”的實施具有非常重要的作用。

（三）對“一肩挑”的村黨組織書記監督困難

實施村黨組織書記“一肩挑”之前，村“兩委”分設，村黨組織書記和村委會主任形成了二元權力主體，兩者間互相監督互相制約，形成一種穩定的制衡結構。實施村黨組織書記“一肩挑”之后，村黨組織書記和村委會主任及村集體經濟負責人由一人兼任，權力高度集中，對監督形成了巨大挑戰。

首先，下級監督非常困難。村黨組織副書記或村委會副主任及村級領導班子其他成員由于職位低一級，權力受限，無法形成有效制衡，監督困難。

其次，村監委會對“一肩挑”的村黨組織書記也難以形成有效監督。由村黨組織組織委員擔任村監委會主任，由于在黨內的從屬關系，村監委會也難以對“一肩挑”的村黨組織書記形成有效監督。

最后，上級監督也容易失靈。在制度安排上，上級政府會定期對鄉村進行巡查，但由于這種巡查往往時間緊、任務重、缺乏長期跟蹤，因此這種監督往往很難深入下去，容易流于形式，導致上級監督失靈[8]。綜上，各種監督都難以對“一肩挑”的村黨組織書記形成強有力的監督，這成為實施村黨組織書記“一肩挑”制度的重要隱患，亟待探索有效的監督路徑。

三、實施村黨組織書記“一肩挑”的實踐進路

黨的十九大將全面實施村黨組織書記“一肩挑”納入鄉村振興戰略，成為完善鄉村治理體系的必然要求?；谀壳霸趯嵤┐妩h組織書記“一肩挑”中存在的問題，亟需采取有效措施進行優化和完善，以期實現制度效能最大化。

（一）完善人才培養選拔機制

實施村黨組織書記“一肩挑”必須有充足的優秀人才作為支撐，因此，建強農村人才隊伍特別是黨員隊伍成為當務之急。

首先，提升黨員干部的政治素養和個人能力。要加強黨員干部的黨性教育，提升黨員干部的黨性修養，堅定理想信念，做到全心全意為人民服務，始終保持同人民群眾的血肉聯系，真正做到想群眾之所想、急群眾之所急、解群眾之所難，將為群眾辦好事、辦實事造福群眾作為自己的價值追求。同時，要不斷增強黨員干部帶領群眾發展鄉村經濟、推動鄉村建設的本領，積極推動鄉村振興，引領群眾走上致富路，從而贏得群眾的信任和支持。

其次，加大對人才的引進力度。要廣泛吸納各種對農村發展有價值的人才，無論是退休教師、醫生、返鄉人員，還是專業型人才、致富帶頭人、退伍軍人等，凡事能為鄉村發展貢獻自身的才干和寶貴經驗的都可以加以引導，為他們提供干事創業的廣闊平臺和優厚政策，幫他們解決在推動鄉村發展道路上遇到的各種困難和障礙，讓建設美麗鄉村的熱情、智慧和力量充分涌流，迸發出推動鄉村振興的強大力量。

再次，改革培養鄉村人才的體制機制。在人才的選拔上，更加注重德才兼備、推進鄉村發展的能力、帶領群眾致富能力、群眾滿意度、對村民的號召力和凝聚力等，將這些作為選人用人的重要標準。特別是，對符合條件的返鄉大學生、返鄉創業青年等給予重點關注，對他們進行重點培養，將他們作為發展黨員的優先考慮對象，讓這些新鮮血液成為推動農村基層黨組織不斷發展壯大的提供強勁動力，引領鄉村振興。

最后，為人才發展提供暢通的晉升渠道和廣闊的發展空間。一是改革人才引進機制，對于優秀人才可以降低進入門檻并提供優厚的待遇吸引他們留下來并扎根農村，為農村發展貢獻他們的才能。二是暢通晉升渠道，擴大從優秀村黨組織書記隊伍中遴選公務員、鄉鎮領導和事業單位工作人員的比例，讓他們有奔頭、有干勁，努力在鄉村干出優秀成績。三是提升待遇水平，改變目前村黨組織書記待遇水平較低的現狀，以較為優越的待遇條件吸引優秀人才回到農村、留在農村，將他們建設家鄉的熱情轉化為推動鄉村振興的強大力量。四是加大表彰力度，對先進典型要及時進行表彰和宣傳，讓他們感受到在鄉村的辛苦付出得到了廣泛認可，體會到自身價值，用他們的先進事跡和奉獻精神激勵廣大黨員干部在工作崗位上努力奮斗，為推動鄉村振興貢獻力量。

（二）穩妥安排村“兩委”退出人員

對于村“兩委”退出人員的穩妥安排是順利實施村黨組織書記“一肩挑”的前提，要從精神、物質和再就業等方面進行安撫和補償，確保鄉村治理權力主體交接平穩過渡。

首先，掌握退出人員情況。建立退出人員個人檔案，對于他們的姓名、性別、年齡、曾任職崗位、任職年限、退出后去向、領取補貼標準等信息進行詳細登記和保存，確保充分了解這些退出人員的具體情況，并對他們進行跟蹤記錄，保證退出人員的信息準確真實且及時更新，只有這樣才能做好退出人員的穩妥安置工作。

其次，精神上安撫。落實談心談話制度，加強心理疏導，做好心理安撫工作。由鄉鎮黨委書記與離任的村黨組織書記談話，由鄉鎮領導班子成員與村“兩委”成員進行談話，了解他們的所思所想，充分肯定他們在工作上付出的努力和取得的成績，解答他們對政策的困惑和疑問，對于他們提出的有關鄉村發展的合理意見和建議積極采納，為其中優秀人員頒發榮譽證書，委任他們為鄉村發展顧問，讓他們繼續為鄉村發展貢獻智慧。多措并舉幫助他們調整心態，減少他們的落差感和失落感，讓他們充分感受到組織的關懷和溫暖，以實現凝聚共識、加強團結。

再次，物質上補償。對于村“兩委”退出人員要做到補貼到位，確保他們的生活水平不受太大影響。各村可根據退出人員工作年限和貢獻大小的差異制定不同的補貼標準，確保他們的離任生活有保障，不讓為鄉村發展做出貢獻的人員受委屈。在重要節日或者遇到重病時，對離任人員進行走訪慰問，讓他們感受到組織的重視和關懷，增強他們的幸福感和獲得感。

最后，再就業上關照。對于一些不到退休年齡且想要再就業的退出人員，可以搭建退出人員再就業服務平臺。根據退出人員能力積淀、管理經驗和擅長方向等不同，設置不同的崗位對他們進行返聘，讓他們通過擔任村級發展顧問等方式參與村級事務。如，為鄉村發展提出合理化建議、為群眾提供力所能及的服務、為調節村民矛盾發揮作用、監督村領導班子等，繼續在鄉村發揮余熱，為推動鄉村振興貢獻他們的力量。

（三）建立系統規范的監督體系

村黨組織書記“一肩挑”使村黨組織書記的權力高度集中，村級黨務、村務和村集體經濟的管理權集中于村黨組織書記一人，缺乏監督就容易產生腐敗問題，因此必須用系統規范的監督體系對權力進行嚴格約束，才能將權力關進制度的籠子，降低濫用職權和腐敗風險。

首先，建立外部監督體系。構建分工明確、系統化、常態化并舉的監督體系。這一監督體系要在上級黨組織領導下，紀檢監察部門、農業農村部、民政部等多部門齊抓共管，形成合力。紀檢監察機關要充分發揮善于察覺問題、挖掘線索的優勢，及時掌握問題，提升調查監督力度。不定期開展黨紀巡查，合理運用監督執紀“四種形態”，對于嚴重違紀違法問題要嚴格查處，絕不姑息。充分發揮農業農村部和民政部等部門的專業優勢，對相應領域內的問題進行嚴格監督。建立對村“兩委”成員的任期內審計和離任審計制度，對于查出的問題要記入個人檔案，并建立終生追責機制，對“蠅貪”和“微腐敗”等問題形成利劍高懸的震懾作用。加強對村“兩委”干部的任內考核，嚴格執行定期向上級匯報工作的制度，認真落實各項考核制度。充分發揮各種社會媒體的監督作用，通過媒體報道將鄉村重大事務向社會公布，讓輿論監督參與進來發揮作用。

其次，建立內部監督體系。在分工合作的前提下對村“兩委”成員的職權進行明確界定，明晰各自職權范圍，加強班子成員間的協作和監督。通過對“一肩挑”的村黨組織書記進行分權，有效地削弱其權力過于集中的問題，同時加強同級監督作用?！耙患缣簟钡拇妩h組織書記統領村級各項事務，但不直接分管重要人財物事項如財務、人事、采購、工程和村集體資源出售等工作，實行“一肩挑”的村黨組織書記監管、副職進行分管、民主決策機制。建立并完善“四議兩公開一監督”制度，對于村級重大事項都要嚴格落實這一制度，保障權力運行得到有效監督。對村務監督委員會的運行進行嚴格規范，健全村務監督機制，對監督權限范圍進行明確劃定，增強監督委員會監督的重要性，有效發揮監督委員會的監督作用。充分激發村民維護自身權利的積極性，發揮群眾監督的磅礴力量，凝聚成全方位監督的強大合力。