跨境恐怖活動犯罪刑法應對的現狀、局囿與完善

陳正湘

（湖南大學 法學院，湖南 長沙 410082）

恐怖主義全球化以來，我國亦未能獨身事外。以“東突”勢力為典型的恐怖組織不斷在我國境內發動恐怖襲擊，諸如“7·28”新疆暴恐事件、“10·28”金水橋事件、“3·01”昆明火車站恐怖襲擊事件等等，背后均有該組織身影。更值得注意的是，在ISIS 等極端伊斯蘭組織廣泛招募伊斯蘭極端分子后，“東突”組織不斷煽動我國極端分子前往恐怖組織熱點地區參與“圣戰”，并以多種手段誘使相關人員出境參加恐怖主義培訓。據聯合國統計，當下盤踞在阿富汗的大量恐怖分子中，中國新疆籍成員就是主要來源之一。[1]再者，ISIS 又與“東突”等組織保持密切聯系，通過互聯網進行宣傳，用“圣戰”思想蠱惑、煽動我國人員出境參加恐怖主義活動，并策劃他們回流展開暴恐襲擊。此前，就有學者指出，隨著我國反恐力度的持續加大，恐怖分子生存空間進一步擠壓，遷徙式暴恐活動已成為新的特點和趨勢。[2]可以說，跨境恐怖主義已嚴重威脅國家及地區間的安全與穩定。[3]

總體而言，我國當下跨境恐怖主義犯罪呈現出“境外訓練、境內實施”“境外指揮、境內行動”“跨境參與”以及“就地圣戰”等特點。[4]同時，亦有學者歸納中國籍極端分子主要通過“合法手段”“偷渡潛出”以及“利用難民身份”等方式跨越國境。[5]因此，為了有效規制跨境恐怖主義相關活動，同時響應聯合國安理會2178 號決議，我國通過《中華人民共和國反恐怖主義法》（以下簡稱《反恐怖主義法》）《中華人民共和國刑法修正案（九）》（以下簡稱《刑法修正案（九）》）等法律規范，以此形成強有力的回應。然而，“應急性”的立法不利于反恐刑法的體系化，我國跨境恐怖活動犯罪的刑法治理體系在條文解釋、罪名設置、行為外延等方面存在不足。因此，有必要采取整體性的研究范式，梳理我國涉恐刑法治理體系的現狀、不足，以此構建相對完善的刑法規制體系。

一、我國跨境恐怖活動犯罪刑法治理現狀

根據聯合國安理會2178 號決議，從跨境恐怖主義活動的行為屬性出發，宜當將其分為三類。其一是跨境實施恐怖襲擊的實行行為；其二是預備行為，包含為恐怖主義而跨境流動、跨境提供或接受恐怖主義培訓、跨境后的襲擊預備等；其三是幫助行為，即通過資金資助或者其他便利方式幫助行為人實施上述活動。目前，針對跨境恐怖主義活動的類型行為，我國形成了以反恐刑法為核心，反恐法以及司法解釋為補充的規制體系。具體而言，根據跨境恐怖主義活動的不同類型，又可作以下分類：

（一）實行行為適用他類犯罪

不同于英、法、俄等國，我國在刑法規制恐怖主義實行行為層面，立法體例采取德國模式，即刑法中未設立恐怖活動基本罪名。換言之，在恐怖主義活動刑法規制領域，我國將其納入其他暴力犯罪之下加以規制。例如，對于行為人采取故意殺人、爆炸、放火、綁架、故意傷害等犯罪手段實施恐怖主義活動時，選擇將其適用故意殺人罪、爆炸罪、放火罪等具體罪名。例如，在昆明“3·01”暴恐事件行為人的定罪中，極端分子因出境被阻，轉而在昆明就地“圣戰”，造成31 人死亡、141 人受傷。法院對行為人判處組織、領導、參加恐怖組織罪以及故意殺人罪，并數罪并罰。從該案例看出，懲治恐怖活動，我國采取以具體行為方式為定罪罪名，同時可能選擇組織、領導、參加恐怖組織罪，表明行為的恐怖主義性質。這意味著對于跨境恐怖主義活動行為人的定罪取決于其具體暴力形式，進而形成定罪罪名的分散性。

（二）二元式下的預備行為規制

我國對本類犯罪預備行為的刑法規制，類似于英國、挪威體例，即采取核心罪名加獨立罪名的二元規制體系。

一方面，根據《刑法修正案（九）》第7 條，我國《刑法》增設第120 條之二，即準備實施恐怖活動罪。在行為模式上，包括“準備工具、組織或積極參加恐怖培訓、與境外恐怖分子聯絡、策劃或其他準備”等方式。更進一步而言，2018 年頒布的《關于辦理恐怖活動和極端主義犯罪案件適用法律若干問題的意見》（以下簡稱《恐怖犯罪適用意見》）又將“為實施恐怖活動出入境”這一行為界定為是本條犯罪，進而明確了行為人跨境行為的“預備”屬性。

另一方面，《刑法修正案（九）》不僅增設120 條之二，更是在第40 條對《刑法》第322 條之偷越國（邊）境罪進行了修訂。根據該條規定，行為人為實施恐怖主義活動，參與恐怖主義培訓以及參加境外恐怖組織，所進行的偷越國（邊）境行為，構成犯罪。值得注意的是，此條與《恐怖犯罪適用意見》所規定之“為實施恐怖活動”表述的區別在于，本條罪狀描述增加了“接受恐怖活動培訓”以及“參加恐怖組織”?？偠灾?，毋庸置疑的是，第322 條設立之初，是為了懲治恐怖分子的跨境流動行為?，F階段，《刑法》第322 條與第120 條之二共同構成了對跨境恐怖主義預備行為的規制。

（三）單一模式向多元模式轉變的幫助行為規制

此前，我國《刑法》第120 條之一對于幫助行為的規制采取單一模式，即只設置資助恐怖主義行為的正犯化，行為方式限于資助恐怖組織及恐怖活動個人?！缎谭ㄐ拚福ň牛穭t進一步嚴密規制網。從立法體例看，我國對幫助行為的規制已由單一模式轉變為多元模式。根據《刑法修正案（九）》第4 條之規定，增加了“資助恐怖活動培訓”的資助模式。同時，增設一款①即“為恐怖活動組織、實施恐怖活動或者恐怖活動培訓招募、運送人員的”。，作為《刑法》第120 條之一的第2 款。至此，對于跨境恐怖主義活動的幫助犯，我國刑法均以正犯對待。

鑒于法條的簡約性，《恐怖犯罪適用意見》對于如何適用幫助實施恐怖活動罪，作出了補充性規定。首先，同域外各國一樣，《恐怖犯罪適用意見》對“資金”進行了解釋，并囊括了資金及物質資源兩種，同時將“資助”的行為模式界定為“籌集、提供”兩種。根據規定，“資助”包括資金資助和物質資助。前者意指為恐怖組織、恐怖個體、恐怖培訓籌集和提供經費的行為，包括“募捐、變賣財產以及轉移資金”等方式。后者意指提供其他物質便利的，包括“提供器材、設備、交通工具、武器裝備”等物質資助。其次，對于“協助”的方式，基于《刑法》第120 條之一第2 款規定了“招募、運送人員”兩種，《恐怖犯罪適用意見》對其行為模式進行補充，規定以“宣傳、招收、介紹、輸送”等方式招募人員的，構成本罪。最后，《恐怖犯罪適用意見》亦強調，對于為恐怖分子非法出入境提供幫助的，亦構成本罪。具體而言，此種方式包括提供中介、中轉、留宿以及偽造身份、充當向導等便利形式。

整體而言，我國較為符合聯合國安理會2178 號決議關于跨境恐怖主義幫助行為正犯化的規定：一是對各類資助行為予以正犯化；二是對于協助行為，行為人以其他便利方式協助恐怖分子跨境的行為，亦被正犯化。

二、我國跨境恐怖活動犯罪刑法治理的局囿

誠然，在刑法規制跨境恐怖主義活動方面，我國采取了幫助恐怖活動罪、準備實施恐怖活動罪、偷越國（邊）境罪等規制手段。換言之，對于跨境恐怖主義活動犯罪的類型行為，我國均形成了較為完善的刑法規制措施。然而，在懲治跨境恐怖主義領域，我國起步較晚，上述立法存在概念界定不明、缺乏體系性、部分罪名設置不合理以及幫助行為外延過窄等不足，宜當進行完善。

（一）“恐怖活動培訓”、幫助恐怖活動中的“情節嚴重”難以界定

刑法是通過對一定行為追究刑事責任的方式向人們發布禁止性命令的，只有規定清晰明白，人們才能通過刑法對應受刑罰處罰的犯罪的明文規定，知道哪些行為是刑法所禁止的，從而明確不可涉足的領域。[6]換言之，刑法概念的明確化是罪刑法定實質側面的必然要求，有利于發揮法律的預測和指引作用，使公民具備預測可能性，而不至于不當地損害公民自由。相反，刑法概念的不明確是刑事法治最大的“敵人”，因為不明確的條款不僅阻礙了國民預測的可能性，而且還可能為國家刑罰權的濫用提供法律依據。[7]就算是對刑法精細化發出質疑的學者亦會感嘆：“刑法的明確和細密利于罪刑法定原則的貫徹和實施……利于犯罪圈的劃定?！盵8]因此，在反恐刑法領域，尤其是預備行為、幫助行為正犯化后，為了保證刑法的人權保障機能，理應對恐怖主義相關概念進行明確界定，從而合理限定國家的反恐刑罰權。此外，從域外各國立法來看，亦如是規定。例如，在德國、法國的刑法中，在規定準備實施恐怖活動罪的同時，將何種行為屬于恐怖主義培訓、何種行為屬于其他準備活動均有明確的解釋。美國以及英國等國在規制恐怖主義培訓罪的同時，亦對“培訓”一詞的內涵及外延有清晰的界定。反觀我國懲治跨境恐怖主義活動相關罪名中，確有概念界定不夠明了之現象。

整體而言，這種不夠明了體現為對部分概念缺乏界定。例如，針對跨境恐怖活動培訓行為，雖然《刑法》第120 條之二將組織和積極參加恐怖活動培訓的行為規定為犯罪。但值得注意的是，該條并沒有對“恐怖活動培訓”這一特有概念予以明確界定，而是采取簡約化處理。換言之，需要司法解釋對其進行補充。然而，《恐怖犯罪適用意見》在對該項進行解釋之時，雖然引入了“積極參加恐怖活動心理體能培訓、傳授及學習犯罪方法技能的”，但隨后又將“或者進行恐怖活動培訓”一同并入該條解釋中，形成了三者并列的情形。從解釋規定來看，恐怖活動培訓與心理培訓、體能培訓以及傳授學習犯罪方法技能是同等性的。換言之，根據解釋的精神，恐怖活動培訓是指心理體能培訓、犯罪方法技能培訓之外的其他培訓。但是，何為“恐怖活動培訓”，卻沒有明確的規定。顯然，從恐怖活動培訓的外延而言，心理、體能以及犯罪方法是培訓的一種。但必須明確的是，恐怖活動培訓遠不止這兩種，應當對其進行明確化界定。

再如，《刑法》第120 條之一的幫助恐怖活動罪中，除基本構成要件之外，還增設了“情節嚴重”的加重要件。應當注意的是，情節加重犯以成立情節一般犯為前提，并且還具有加重情節。[9]即是說，“情節一般”是成立第一檔法定刑的要件，情節加重犯則是針對一般情節而言，具有其他加重情節。此外，根據《反恐怖主義法》第80 條，情節輕微的幫助行為不構成犯罪。換言之，在“違法—犯罪”相區分的二元體系下，“情節輕微”是構成一般違法的要素，一旦達到“情節一般”之情形，則構成幫助恐怖活動罪。那么，在行為人幫助跨境恐怖主義活動之時，其行為是屬于“情節輕微”，還是屬于“情節一般”，抑或屬于“情節加重”，對于行為的處罰會產生不同的效果。然而，反恐法中對于何為“情節輕微”卻沒有具體的規則。此外，刑法以及《恐怖犯罪適用意見》中亦未有“情節嚴重”的具體解釋。換言之，構成本條情節加重情形的具體規則尚未明確。因此，“鑒于‘情節輕微’‘情節一般’‘情節嚴重’這幾個術語的抽象性，顯然需要進一步的有權解釋加以明確”。[10]

（二）涉恐犯罪基本犯缺失、涉恐罪名分散致使體系性的欠缺

一方面，這種體系性缺乏表征在涉跨境恐怖主義活動犯罪條文的分散性上。應當明確的是，“刑法典的體系化是刑法法條及其內在邏輯自洽性得以保障的關鍵所在”。[11]換言之，刑法條文的分散性是對刑法邏輯自洽性的沖擊，進而會影響整個刑法體系的嚴密性。然而，考察我國恐怖活動犯罪的立法沿革，不難發現，我國反恐刑法呈現出“應急性”的特點[12]，涉恐罪名并未進行專章或專節規定，而是分布在分則中的不同章節中。誠然，《刑法修正案（九）》將幫助恐怖活動罪、準備恐怖活動罪等涉跨境恐怖活動罪名規定于“危害公共安全罪”中。但是，其又在妨害社會管理秩序罪中增設了以恐怖主義目的的偷越國（邊）境條款。并且，為了有效收集恐怖主義活動的證據，在該章中又增設了“拒絕提供恐怖主義犯罪、極端主義犯罪證據罪”。至此，涉跨境恐怖主義活動的條款分于危害公共安全罪、妨害社會管理秩序罪中。

值得注意的是，從域外各國立法體例來看，絕大多數選擇將涉恐犯罪集中于一章或一節中進行規定。例如，法國刑法中設立了“恐怖主義”專編，將跨境恐怖主義活動集中于一編。加拿大刑法設立了“恐怖主義”專章，將恐怖分子跨境流動罪、資助恐怖活動罪以及便利恐怖活動實施罪予以集中規定。挪威刑法同樣為涉恐犯罪設立“恐怖主義行為和與恐怖主義相關的行為”一章。整體而言，將恐怖主義集中規定已是世界各國的主流模式。更為重要的是，我國刑法以共同法益為劃分標準對分則進行編排，意味著處于不同章節中的罪名，其侵犯的法益是不同的。例如，幫助恐怖活動與準備實施恐怖活動罪侵犯的法益是公共安全；拒絕提供恐怖主義犯罪、極端主義犯罪證據罪侵犯的是司法秩序；涉恐型偷越國（邊）境罪中侵犯法益則是國（邊）境管理秩序。換言之，上述具有恐怖主義性質的同質罪名卻缺乏侵犯法益的一致性，進而導致理論、司法實踐的紊亂與分歧。[13]因此，在后續反恐刑法的修訂中，涉恐罪名的體系化建設仍是重點。

另一方面，反恐刑法中缺乏引領性的核心罪名。誠然，學界對于是否應當增設恐怖主義行為罪觀點不一。例如，有學者指出：基于恐怖犯罪的特殊性，反恐刑法應當結合其目的之特殊，增設恐怖活動罪。[14]而持反對意見者則認為：恐怖主義目的在構成要件體系中沒有特殊性，沒有必要單獨規定核心罪名。[15]筆者更贊同前者。第一，恐怖主義目的是構成本類犯罪極其重要的主觀要素，是區別此罪與他罪的重要因素，因而具備特殊性。第二，刑法對于跨境恐怖主義活動的幫助行為、預備行為均以犯罪化，反而實行行為卻沒有直接規制罪名。有學者便指出：“……這種‘本末倒置’的現象容易導致恐怖活動實行行為與普通刑事犯罪行為性質的同化，進而無法凸顯其特殊的犯罪性?！盵16]第三，從一般預防的角度而言，適用普通罪名亦難明示刑法治理恐怖活動犯罪的從嚴態度。更為重要的是，獨立罪名的設置有利于形成恐怖主義實行行為、預備行為以及幫助行為刑法規制的閉環，而無須在反恐刑法之外尋求普通罪名予以規制。此外，從域外立法來看，如英國、法國、俄羅斯、挪威、哥倫比亞等等，在刑法或反恐法中普遍設立了恐怖主義犯罪基本犯，將其與普通的暴力犯罪予以區別，以此突出差異性。

（三）準備實施恐怖活動與涉恐型偷越國（邊）境設置上的不合理

整體而言，我國刑法規制跨境恐怖主義活動罪名設置不合理之處，主要體現在《刑法》第322 條第2 款之涉恐偷越國（邊）境行為。應當明確的是，本罪設置是為了針對頻發的恐怖分子跨境流動行為。根據聯合國安理會2178 號決議，各國應當在國內法的基礎上，構建針對恐怖分子跨境流動的刑法規制。因而，從本罪的罪狀來看并無問題，并且是對2178 號決議的積極回應。其不合理之處主要表征在以下幾個方面。

首先，《刑法》第322 條將涉恐型與普通型行為一同規定是否合理。我國學者就認為如此修改值得考量，并指出：“畢竟涉恐的偷越國（邊）境行為的犯罪動機與量刑幅度都與一般的偷越國（邊）境罪區別較大?！盵17]具體而言，從我國刑法立法慣例來看，將普通型與特殊性采取同一罪名規制也實為難見。我國的詐騙罪與貸款詐騙罪，盜竊罪與盜竊槍支罪，虐待罪與虐待被監護人、看護人罪等設置均采用分列制，即根據不同的犯罪性質、主體分開規制。應當注意的是，涉恐型偷越國（邊）境行為的動機是為了實現相應的恐怖主義意圖，顯然與普通的偷越國（邊）境行為有性質上的差異，一同規定難以體現本款的恐怖主義性質，使得民眾產生誤解。更為重要的是，涉恐型偷越國（邊）境行為實質上是跨境恐怖主義活動的預備行為。行為人無論持何種恐怖主義目的，最終是為了實施恐怖活動。換言之，從反恐刑法的體系化出發，本罪設置在妨害國（邊）境管理罪中，不利于反恐刑法的系統化。因此，將普通型與涉恐型偷越國（邊）境行為規制于一條，值得商榷。

其次，涉恐型偷越國（邊）境行為與《刑法》第120 條之二存在競合。整體而言，在尚未對準備實施恐怖活動罪“其他準備”進行解釋之前，二者的重疊并不明顯。但應當明確的是，后者設立之初便是為了懲治和預防恐怖主義活動的準備行為，而涉恐型偷越國（邊）境本質上亦為預備行為，這亦是重復立法的體現?！犊植婪缸镞m用意見》出臺后，明確將“為實施恐怖活動而出入境”的視為準備實施恐怖活動罪，這就導致二者多處競合。一是在“實施恐怖活動”上的重合。根據《反恐怖主義法》第3條，恐怖活動包含參加恐怖組織以及實施恐怖活動等。換言之，根據法秩序統一性原理，《恐怖犯罪適用意見》所謂之“實施恐怖活動”，理應包含涉恐型偷越國（邊）境的“實施恐怖活動”以及“參加恐怖組織”。更為重要的是，《恐怖犯罪適用意見》將恐怖分子跨境流動行為犯罪化后，是否還有必要對同一行為進行重復評價值得考量。涉恐型偷越國（邊）境行為以違反國（邊）境管理法規為根據。換言之，更加強調行為人出境之“非法性”，即對于以“難民身份”地位等合法出入境行為難以進行規制。然而，《恐怖犯罪適用意見》并未對行為人合法或非法手段出入境進行規定，概言之，準備實施恐怖活動罪已適合打擊任何類型的恐怖分子跨境流動行為。顯然，沒有必要再適用涉恐型偷越國（邊）境條款。

（四）涉跨境恐怖主義活動資助、協助行為的外延過窄

根據現行《刑法》第120 條之一，我國的資助行為分為資助恐怖活動組織、實施恐怖活動的個人以及恐怖活動培訓三種；協助行為則分為招募、運送恐怖活動人員兩種。此外，《恐怖犯罪適用意見》又明確“資金”包含資金和物資，并對協助方式增加了“提供中介、中轉、留宿，以及偽造身份、充任向導”等補充。應當明確的是，該條的修改，一是回應聯合國安理會2178 號決議關于幫助跨境恐怖分子的規定，二則彰顯我國打擊恐怖主義活動上游行為的決心。然而，新的幫助恐怖活動罪的幫助行為的外延有過窄之不足。

一方面，資助行為的外延過窄。根據《恐怖犯罪適用意見》的規定，我國的資助行為模式主要是“籌集、提供”兩種。盡管聯合國安理會2178 號決議規定，資助跨境恐怖主義活動的行為分為“提供、收集”。但應當注意的是，從域外各國的立法實踐來看，直接或間接的“資助”模式遠不止提供和籌集兩類。例如，《法國刑法典》第421-2-2 條規定了“提供、籌集或管理”，《挪威刑法典》第135 條規定了“提供、接受、運送或聚集”，英國《2000 年恐怖主義法》第15 條規定了“邀請、提供或接受”，《加拿大刑法典》第83.02、83.04 條分別規定了“提供或收集”“占有或使用”，《哥倫比亞刑法典》第345 條則規定了“提供、籌集、交付、接受、管理、捐獻、看管或保衛”。并且，從資助恐怖主義活動的現實情況來看，亦不只提供、籌集兩種。尤其是在跨境恐怖主義領域，恐怖組織或者恐怖活動者對于資金的需求是急迫且大量的。行為人為了跨境實施恐怖活動、參與恐怖活動培訓，亦可能委托他人管理或使用資金，以此遮人耳目，甚至達到資產增值之目的。有學者就指出：管理行為對資產的增值或保值作用，亦可謂“幫助”的范疇。[18]概言之，幫助人明知“資金”用于恐怖主義活動的，而管理、使用相關資金或物資的行為，理應被認為是幫助恐怖主義的行為。因而，從資助行為的模式而言，我國的范圍較窄。

另一方面，協助行為的外延過窄。根據《刑法》第120 條之一，協助恐怖活動的行為方式包括運送、招募人員兩種，即意味著行為人對恐怖組織、實施恐怖活動者以及恐怖活動培訓的協助，僅包含招募以及運送人員兩種。盡管《恐怖犯罪適用意見》將協助行為擴展至“中介、中轉、留宿、向導”等，但應當明確的是，協助行為不僅于此。從聯合國安理會2178 號決議來看，協助行為被界定為“組織恐怖分子跨境”以及“其他方式協助”兩種。換言之，從決議來看，我國對組織恐怖分子跨境流動的行為缺乏規制。此外，應當明確的是，實際上，除了招募、運送人員外，還包括對資金、財產的運輸以及占有。然而，我國刑法對于運送資金、財產的協助行為如何規制沒有明確。

三、我國跨境恐怖活動犯罪刑法治理的完善

（一）明確“恐怖活動培訓”“情節嚴重”

為了更好地對跨境恐怖主義活動予以規制，完善上述概念界定不明之缺憾，宜當從以下幾點出發：

第一，對專有概念進行明確化界定。應當明確的是，根據聯合國安理會2178 號決議，恐怖活動培訓是跨境恐怖主義活動重要的前置行為。一旦恐怖分子跨境參加了恐怖活動培訓，那么其成功實施暴恐行為的概率將大為提升。參考域外諸國立法，德國、法國在準備實施恐怖活動罪中，對恐怖活動培訓的范圍予以界定，主要涉及槍支、炸藥、爆炸物、燃燒物、核物質材料以及其他危險物品的使用和裝備。英美等國則在恐怖主義培訓罪中，對恐怖活動培訓進行了解釋，亦涵蓋了制造、處理以及使用危險武器、危險物質等方法。反觀我國，準備實施恐怖活動罪中，只是規定了參加和組織兩種行為模式，但對于“培訓”類型卻沒有界定，只是在《恐怖犯罪適用意見》中規定了心理、體能培訓以及犯罪方法技能的學習，并且二者與“恐怖活動培訓”是并列關系。因而，對于“恐怖活動培訓”，應當予以明確界定。

筆者認為，我國關于“恐怖活動培訓”的界定，可以借鑒域外各國的立法，即采取列舉式的方式對其進行明確?；凇犊植婪缸镞m用意見》同時對于犯罪工具進行了解釋，其概念亦與各國危險武器、危險物質的范圍趨同。因此，為保持解釋的協調性，可將“恐怖活動培訓”界定為對危險武器、危險物質處理、制造、使用的培訓以及心理、體能和其他犯罪技能方法的培訓。

第二，幫助恐怖活動罪中的“情節嚴重”亦需明確化。值得注意的是，由于刑法、反恐法以及司法解釋均未對“情節嚴重”進行量化，換言之，“情節嚴重”的判斷轉移到了司法者。必須明確的是，幫助恐怖活動罪中的“情節嚴重”，一旦認定則意味著法定刑的增加，即行為人可能從較低刑期轉而判處法定最高刑?！叭绾卧u判情節對量刑的影響，會導致司法操作的五花八門，甚至是司法恣意?！盵19]基于恐怖主義犯罪的特殊性，本罪中的加重情節應當明確化。比之我國刑法中的其他情節加重情形，如對走私武器、彈藥罪中“情節特別嚴重”之規定，挪用公款罪中的“情節嚴重”規定，筆者認為，對于幫助恐怖活動罪的“情節嚴重”，可以從數額及次數進行明確。例如，對于多次資助恐怖活動、多次為恐怖活動招募、運送人員以及資助恐怖活動數額巨大等情形規定為情節嚴重，并對次數及金額進行量化，與本罪的“情節一般”以及反恐法中的“情節輕微”形成對照。

（二）構建體系化反恐刑法

第一，設置恐怖主義犯罪專節。值得注意的是，早在2003 年，便有學者注意到應當將反恐罪名進行集中規定，單獨分列。[20]但遺憾的是，盡管《刑法修正案（九）》顯示出反恐刑法體系化之趨勢，但仍未解決涉恐罪名的集中規定。整體而言，總結學者的研究，發現集中規定涉恐罪名分為三種觀點：一是規定于危害國家安全罪中，[21]二是將其獨立出來，單獨設“章”規定，[22]三是在危害公共安全罪中設置“恐怖活動犯罪”專節。[23]總體而言，三者爭議的焦點是如何確定涉恐犯罪的保護法益。顯然，本類犯罪侵犯的是復合法益，其可能侵犯的是國家安全、公共安全或者公民人身安全。作為復合法益的歸類，應當找準其主要法益要件來進行歸類。

具體而言，首先，隨著恐怖主義全球化，跨境恐怖分子實施恐怖主義活動往往不再出于政治目標，而是基于報復社會、宣傳宗教極端意識形態、宣揚自身價值、博取關注點等非政治目標。換言之，將本類犯罪納入危害國家安全罪中并不可取。其次，倘若將涉恐罪名單“章”規定，那么，該章的共同法益為何難以確定。并且，“考慮到恐怖活動犯罪侵害法益的復合性以及刑法結構的穩定性，暫不宜以專章的形式對恐怖活動犯罪進行規定”。[24]最后，綜合而言，幫助恐怖活動、準備實施恐怖活動犯罪對社會安全的侵犯不言而喻。但值得注意的是，一旦恐怖分子進入實行階段，恐怖主義目的的偷越國邊境行為、拒不提供恐怖主義、極端主義犯罪證據罪，其背后隱含的都是對社會安全穩定的影響?？梢哉f，“把本類犯罪的主要客體要件定位為公共安全，取了最大的公約數”。[25]因而，筆者認為，將恐怖主義犯罪專節規定于危害公共安全罪中，更符合反恐刑法的體系化建設。

第二，設置恐怖主義行為罪。我國反恐刑法并無引領性核心罪名，作為恐怖主義實行行為只能依靠普通罪名加以規制。此立法體例受到德國等大陸法系國家影響。但應當注意的是，隨著暴恐事件的頻發，無論是大陸法系抑或英美法系國家，如英國、法國、俄羅斯、挪威、哥倫比亞等國，都開始設立恐怖主義行為罪?？梢哉f，為了嚴懲恐怖主義活動，核心罪名的設置已成為各國立法的主流。并且，核心罪名的設置亦是反恐刑法體系化的體現，各國均在核心罪名的引領下，將預備行為、準備行為，恐怖主義相關犯罪予以集中化。

反觀我國，由于缺少恐怖主義行為罪，導致反恐刑法缺乏主心骨，難以彰顯反恐刑法的系統性。更為重要的是，“暴力恐怖活動犯罪的危害性遠大于普通暴力犯罪”，[26]采取普通犯罪進行規制，容易忽視犯罪人本身的恐怖主義意圖，難以彰顯恐怖主義犯罪的特殊性質。并且，從全民反恐出發，將恐怖主義犯罪人予以普通故意殺人、爆炸定罪，難以讓民眾知悉嫌疑人所具備之恐怖主義性質，不利于全民反恐的展開。因此，應當在反恐刑法中增設恐怖主義行為罪。具體而言，從域外各國經驗來看，宜采取列舉式的方式，輔之以兜底條款，即以恐怖主義目的而實施的故意殺人、故意傷害他人、放火、爆炸、綁架、破壞公私財產，或以其他方式危害公共安全、公民人身權、財產權的行為，構成恐怖主義行為罪。

第三，將涉恐跨境條款體系化于120 條之中。針對上述涉恐型偷越國（邊）境條款設置不合理現象，從反恐刑法的體系化出發，筆者認為，宜當將涉恐型偷越國（邊）境條款進行刪除，并將為恐怖主義而跨境流動的行為直接規定于第120 條之二中。從立法體例來看，我國與德國、法國相近，即設置了預備行為的核心罪名。法國在準備實施恐怖活動罪中設立“前往過國外恐怖組織活動區”內容，德國“嚴重危害國家的暴力犯罪的預備行為”罪中亦規定了為實施恐怖活動、接受恐怖培訓而跨境流動的行為。

反觀我國，在第120 條之二中沒有明確規定跨境行為，反而是在第322 條中規定涉恐型偷越國（邊）境條款。更為重要的是，在《恐怖犯罪適用意見》明確為恐怖主義而跨境流動行為構成準備實施恐怖活動罪后，第322 條的涉恐條款實質上是對第120 條之二規制行為的重復評價，因而沒有存在的必要。并且，我國跨境恐怖主義預備行為實行行為化采取核心罪名設置。那么，針對恐怖分子跨境流動行為亦無須采取獨立成罪的方式，這樣可以保持反恐刑法的合理性和體系性。此外，為了表明我國打擊跨境恐怖主義的決心，亦有必要將為實施恐怖活動的跨境流動直接規定于《刑法》第120條之二中。具體而言，可以在第120 條之二第1 款中插入一項，作為第4 項，即“為實施恐怖活動而出入境的”，原有第4 項則順延為第5 項。

總而言之，為構建體系化反恐刑法，宜當在危害公共安全罪一章中設置恐怖主義犯罪專節，同時在本節下增設恐怖主義行為罪，并以此罪為反恐刑法的引領罪名，進而將其他涉恐犯罪集中于本節中，體系化反恐刑法。

（三）拓寬“資助”“協助”行為外延

應當明確的是，跨境恐怖主義活動的實現離不開背后資助者和協助者的幫助，這也是跨境恐怖主義活動難以有效遏制的重要原因之一。因此，聯合國安理會2178 號決議敦促各國展開國內刑事立法，打擊跨境恐怖主義活動上游行為。為了進一步嚴密法網，我國亦有必要在現有基礎上拓寬幫助行為外延。

第一，拓寬資助行為模式，增加“管理”“使用”等方式。分析域外各國立法，“管理”“使用”是頻率較高的詞語，如法國、加拿大以及哥倫比亞等國，均有“管理”或“使用”行為的規定。對于管理、使用而言，倘若管理人、使用人并沒有加入恐怖活動組織，而是經由恐怖活動人員或財產資助者的委托管理、使用財產，那么就無法對其適用組織、領導、參加恐怖組織罪。此外，占有和管理、使用的區別在于，占有者只是占有相關財產而無法對其使用，管理、使用者則可通過管理、使用財產來使之增值。換言之，“占有”應當被認定為協助行為，而“管理、使用”的增值部分則應當認為是管理者、使用者經由其行為，為跨境恐怖主義活動提供額外資金資助。更為重要的是，根據聯合國安理會2178 號決議，資助的行為方式包含直接與間接兩種，概言之，“管理、使用”的行為雖未直接對跨境恐怖活動提供資助，但其行為所附帶產生的資產增值效應，應當被認為是間接的資助方式。因此，筆者認為，管理、使用行為的最終服務者是恐怖活動人員，其行為所附加的資產增值，增加了跨境恐怖活動的實現概率，應當予以規制。

第二，拓寬協助行為外延，增加“組織恐怖活動人員出入境”以及“運輸、占有資金、物資”等方式。對于前者，由于我國《刑法》第318 條規定了組織他人偷越國（邊）境罪。那么，對于“組織恐怖活動人員出入境”行為是否可以納入該條規制？筆者認為，倘若將涉恐型組織與普通型組織一同規定，意味著重復《刑法》第322 條偷越國（邊）境罪的情形。同理，“組織恐怖活動人員出入境”不宜與組織他人偷越國（邊）境罪統一規定。因此，面對我國刑法規制“蓄意組織型”的缺憾，應當在《刑法》第120 條之一第2 款中加入“組織恐怖活動人員出入境的”協助方式。此外，應當明確的是，協助資金、物資的運送、占有亦是重要的幫助行為。此前，便有學者注意到：“對于為恐怖組織或恐怖活動培訓運輸資金、普通物資的行為就難以找到適當的罪名”。[27]因此，為了懲治運輸行為，宜當在協助行為中增加“運輸、占有資金、物資的”，以此構成相對完備的刑法預防體系。